非协调约束与组织运作———个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架，本文主要内容关键词为：组织论文,中国论文,慈善论文,框架论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究问题的提出
20世纪90年代中后期，慈善组织在中国雨后春笋般地发展起来。1993年1月中国出现了首家地方性慈善组织——吉林省慈善总会。在1993到2001的8年时间，全国一共出现了172家慈善组织。而从1949到1993年44年间，中国是没有一家直接以慈善为名的组织的。从全国没有一家到平均每省5家以上，中国的慈善组织出现了新中国成立50余年来空前繁荣的局面。同时，这些慈善组织在产生方式和运作逻辑上具有惊人的相似性：它们绝大部分直接依托于各级政府的民政部门建立，和民政部门有着极其紧密的血肉联系。有的慈善组织刚刚从民政部门中分化出来，绝大部分慈善组织与民政部门还是“一个部门，两块牌子”。慈善组织的负责人和工作人员直接来自于政府部门，它们以一种与政府相类似的逻辑在运作。
社会学家默顿（K·Merton）告诉我们，研究者应该对于生活中不期而遇、异乎寻常而又有关全局的社会事实给予充分关注，因为这些异常现象往往有可能成为新的理论研究的起点。[1]在我看来，在短短八年内中国慈善组织的凸现，本身就是一个值得关注的现象。
首先，在新中国成立以来四十余年的时间里，慈善一直被作为“帝国主义和国民党反动派欺骗人民的工具”、“极具伪善性和欺骗性”的事物看待，是受到国家力量批判的。然而，在近十年时间里，慈善事业受到政府首肯并大力推动。从被定义为“具有伪善性和欺骗性”的反面事物到“体现社会主义精神文明”的崇高事业，这当中存在一个非常明显的反差。促使这种巨大反差出现的原因何在，值得我们深入思考。
其次，这些慈善组织尽管在各种公开场合、在名义上都宣称自己是“民间非营利组织”，但在实质上，它们都是依托于政府的民政部门建立的，慈善组织的负责人和工作人员直接来自于政府，组织以和政府极其相似的逻辑在运作，从而出现了较为明显的组织形式与实际运作逻辑的背离。这与我们通常所理解的慈善组织的“民间”特性是很不一样的，与国际上通行的非营利组织应从组织结构上分离于政府、具有自我控制性的特征也存在较大的差异。[2]为什么在中国，慈善组织的形式与其运作逻辑会出现这么明显的偏离，这同样值得我们关注。
再者，正如默顿所描述的那样，这个现象是事关全局的。慈善组织的出现不是个别现象，在很大程度上，它表现为一种全国范围内的制度性现象，具有某种“制度化生产”的特点。
然而，学术界对于这种不同寻常的社会现象，并没有给予充分重视。对于慈善组织的研究成果尚付阙如。我认为，这种异常现象蕴含着非常丰富的理论意义。现有的西方非营利组织理论无法对这一现象进行满意的解释。因此，建构一个能够很好地解释中国慈善组织产生及运作机制的理论是非常重要的。本文是弥补这方面缺憾的一种尝试。
具体来说，本文试图运用这一理论框架解释：
1、为什么在90年代的中后期，会从政府内部分化出如此众多的慈善组织，其背后的动力机制和制度基础是什么？
2、中国的慈善组织在形式上极力公开宣称其民间慈善团体的性质，实际却是由政府在运作。慈善组织的形式与实际运作逻辑之间存在着较为明显的不一致，这种不一致现象的生成逻辑和制度基础是什么？
二、文献回顾
已有的西方非营利组织理论对非营利组织形式的出现表示了充分关注。[3]这些理论的一个共同之处是在假定非营利组织的形式与运作是一致的情形下，探讨政府、市场和非营利组织这三种组织形态上的差异性，从而论证非营利组织存在的必要性。
韦斯布罗德（Burton A·Weisbrod）认为，非营利部门是专门提供集体类型物品的部门。[4]它是在政府和市场在提供公共物品方面的存在局限性时出现的。个人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面都有着一定程度的不同，这直接导致了他们对于公共物品需求的差异性。而政府提供的公共服务往往是由政治决策过程决定的，简单多数模型中，投票结果往往反映了中位选民（median voter）的需求，而留下了大量的不满意的选民群体，这意味着非营利组织作为政府以外的集体物品的提供者有存在的功能需求。非营利部门提供的公共物品的数量取决于公共部门能够满足选民的多样需求的程度。
汉斯曼（Henry B·Hansmann）从营利性组织的局限性入手来分析对非营利组织的功能需求。[5]他认为，只有在特定的条件下，营利性厂商才会以体现社会效率最大化的数量和价格来提供商品和服务。但有些时候，尤其是慈善、提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、提供公共物品等制度条件下，消费者与生产者在关于产品和服务的质量上存在明显的信息不对称，消费者无法准确判断厂商承诺提供的商品或服务，这就使得他们往往在最初不能达成最优的契约。即使契约达成，由于信息不对称，仅仅依靠合约也难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，从而出现“合约失灵”（contract failure）现象。而这类商品或服务由非营利组织来提供，生产者的欺诈行为就会少得多。因为非营利组织受到了“非分配约束”（nondistribution constraint）。所谓“非分配约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入（net earnings）分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等。“非分配约束”是非营利组织区别于营利性组织的最重要的特征。
赛拉蒙（Lester M·Salamon）注意到了非营利组织和政府部门各自在组织特征上的优势和不足，并由此论证了二者间建立起伙伴关系的必要性。[6]非营利部门的局限性在于：首先，由于公共物品供给中普遍存在的搭便车问题，加上慈善的资金来源容易受到经济波动的影响，对于慈善的供给是不足的；其次，由于慈善组织的服务对象往往是社会中的特殊人群，慈善组织是特殊主义的；其三，由于私人慈善是非营利部门获得资源的唯一途径，那些控制着慈善资源的人往往根据自己的偏好来决定提供什么样的服务，从而容易出现家长式作风；其四，非营利组织往往由于资金的限制，无法提供足够的报酬来吸引专业人员的加入。这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响到服务的质量，导致慈善的业余主义。
非营利组织的这些弱点正好是政府的优势。政府能够通过立法获得足够的资源开展福利事业；能够用民主的政治程序来决定资金的使用和提供服务的种类；能够通过赋予民众权利来防止服务提供中的特权和家长式作风等等。但是政府往往由于过度科层化而缺乏对社会需求的即时回应。非营利组织比较有弹性，能够根据个人需求的不同提供相应的服务；能够在较小范围内开展服务；能够在服务的提供者之间展开竞争等等。正是由于政府和非营利组织在各自组织特征上的互补性，政府出于对服务提供的成本考虑，在和非营利组织之间建立起了合作关系。
在韦斯布罗德的理论中，非营利组织的形式和运作的一致性被作为一个不证自明的前提条件而存在，他没有注意到组织的形式与运作偏离这样一种现象，而这种现象在中国慈善组织中是普遍存在的。同时，他所说的“政府失灵”指的是，由于民主制政府的投票决策方式，政府决策往往只是代表了中位选民的意见，而不能满足其它选民的需求，从而导致了政府失灵。这显然和中国慈善组织产生的政治环境是不一样的。他的理论对于我关注的问题不太具有解释力。
赛拉蒙的理论也不能很好的解释中国慈善组织的产生和运作。
首先，在非营利组织的资金来源方面，中国的政府部门并没有象美国那样，为非营利组织提供资助，委托非营利组织去提供服务。也就是不存在政府与非营利组织之间的服务购买和委托——代理的契约关系。中国非营利组织的运作资金，绝大部分是来源于民间社会，而不是政府部门。
其次，在中国，政府不是以赛拉蒙所说的“资金和指导的提供者”的角色出现的。政府在很大程度上控制了非营利组织的人事任免权和较大资金的运用权力，对慈善组织实现了较为全面的渗透。从运作方式上看，由于政府的过度介入，慈善组织的民间性质甚至已经发生了改变。
其三，中国的非营利组织并没有表现出赛拉蒙所说的组织特征上的优势。从我的调查来看，中国的慈善组织不仅明显具有赛拉蒙所说的慈善不足、慈善的业余主义等问题，而且表现出类似于政府组织的弊端：运行效率低下、人浮于事、对社会需求缺乏回应。有些问题甚至比政府部门更为严重。
正是由于现有理论在解释中国慈善组织产生和运作方面的局限性，非常有必要建构一种新的理论来对这一复杂的社会现象进行理论上的说明。
三、理论框架中的基本概念
在本文中，我沿着70年代以来梅耶和罗文（Meyer and Rowan）开辟的组织研究中的新制度主义的路径，[7]对中国慈善组织的生成和生存机制做出分析。之所以这样做是出于两方面的考虑：其一，他们对于制度环境对组织约束的分析和我的研究路向是一致的；其二，他们注意到了组织的正式结构与日常活动的不一致现象。
但新制度主义的研究范式还不足以对我研究的现象做出充分解释。首先，他们没有对于组织形式的变换和新的组织形式的出现给予关注。而我所要解释的一个重要问题是，为什么在政府内部会分化出慈善组织这种新的组织形式。其次，在梅耶和罗文的分析里，制度环境是协调和一致的，而我在本文中确立的一个重要的分析角度是，组织生存的制度环境是非协调的。正因为组织面对的制度环境是非协调的，组织才会有那么多的理性而复杂的生存策略。其三，梅耶和罗文所关注到的组织的正式结构和日常活动的不一致现象和我所要研究的组织形式与实际运作逻辑的不一致是有着一定的差异的。我研究的不一致现象明显到了超越组织的类型和性质的程度。而他们所关注的不一致是在没有影响组织的类型和性质的前提下发生的。
在本文中，我以梅耶和罗文的新制度主义为主要框架，同时纳入了种群生态学家关于组织形式的研究，在此基础上确立了“非协调约束下的组织运作”的分析框架来对中国慈善组织的生成机制和生存方式做出分析。在分析策略上，我将集中关注制度环境对于组织生存方式的约束以及组织在面对制度环境约束时的理性策略行为。一方面，制度环境限制了组织行动的选择集合；另一方面，这些受到限制的选择集合所确立的相应的行动路线并不是单一的，而是多元的。理性的行动者有可能根据自己对环境的权衡和预期，采取相应的生存策略。从某种程度上讲，这种分析策略与吉登斯（Anthony Giddens）所强调的“结构的二重性”（the duality of structure）是暗合的。[2]
1、组织的形式（organizational form）
种群生态理论（population ecology approach）对于新的组织形式的出现给予了极大关注。该理论一直在致力于解决这样一个问题，“为什么会存在这么多（或者这么少）种类的组织？”。[9]
关于“组织形式”的经典研究是由汉南和弗里曼作出的。[10]他们认为，“组织形式”就是组织为了把输入转换成产出而采取的行动的蓝图（blueprint）。这个蓝图通常是通过考察以下几方面的内容猜想和推断出来的：（1）组织的正式结构。指组织的法律条规，成文的操作规则等；（2）组织内的活动模式；（3）规范秩序，指被组织成员和环境中的相关部门定义为“正确的”和“适当的”组织方式。汉南和弗里曼主要对组织形式中涉及到（1）、（3）两点的内容给予了更大的关注。他们认为，组织的规范秩序是组织形式中最让人感兴趣的地方，不管一个组织的历史是怎样的，它的政见和社会结构都隐藏在组织的合乎规范的主张当中。因此，研究者可以根据这些主张来鉴别组织的形式。
在本文中，我将沿用汉南和弗里曼关于组织形式的定义。我所说的组织的形式是指组织对环境中的其他部门（包括管理部门和其他普通行动者）公开宣称的、成文的关于组织的名称、宗旨、性质、正式结构、运行方式和运行规则、规范秩序的规定。这个定义所包含的内容有：首先，组织的形式是成文的规定。一定要以书面的形式出现，其他不成文的规定不能成为本文中研究的组织的形式。它往往体现在组织的章程。其次，组织的形式的内容一定要是对外公开宣称的，任何秘密的、内部传播的组织的内容不能成为本文所研究的组织形式。第三，组织的形式是关于组织的宗旨、性质、运行方式和规则、规范秩序的规定，而不是其他的任何东西。至于组织在实际运行中是否遵照了章程所规定的宗旨、性质和规则，那不是组织形式所包含的内容。
组织形式具有符号和象征的意义。它与舒茨（Alfred Schutz）所说的社会成员的“知识库存”（stocks of knowledge）相联系，[11]是一种类型化的知识，又是波拉尼（M·Polanyi）指称的“沉默的知识”（tacit knowledge）的一部分。[12]社会成员关于日常生活中常见的组织的理解是在社会化的过程中，通过父母、朋友、老师等言传身教习得的，往往被行动者视为理所当然的常识。行动者利用知识库存，往往可以直接根据组织的名称就判断组织的性质和宗旨。比如，人们看到“××慈善会”，就马上知道这个组织属于慈善机构，是做公益事业的，是依靠人们的自愿捐赠提供资金来源的等等。
组织的形式往往具有专用性。我在本文中使用的组织的“形式专用性”是指某一形态的组织可用于不同用途和由不同使用者利用的程度。某些形式的组织具有较高程度的形式专用性，只能采用组织资源的提供者和消费者、管理机构以及生产类似服务和产品的组织都认可的、与其形式相对应的、特定的方式来行动，否则就会受到它们的抵制，进而影响到该组织的合法性。组织形式的专用性不仅表现在某些组织形式只能用于某些用途，而不能用于其它用途，同时也表现在，某一形式的组织只能由相应的行动者来使用。
慈善组织的形式专用性较高。由于慈善资源的聚集依赖于个人和组织在时间、金钱等方面的自愿捐献，从社会认同的普遍价值取向来看，它应该属于非营利部门的范畴。这意味着慈善资源是不适合以政府的形式加以利用的，否则会影响到政府行动的合法性，进而容易遭到组织参与者的抵制。
2、组织运作（organizational operation）
所谓组织运作，指的是组织在特定条件下的实际运行活动和方式。提出这个概念的重要意义在于把组织的形式和实际运作过程区分开来。做出这种区分的初衷类似于诺斯（Douglass North）关于制度和制度实施的划分。[13]
引入组织运作概念的一个方法论上的意义是强调作为行动者的组织在面对制度环境约束时充满能动性的一面。它与柴尔德（John Child）所说的组织的“策略选择”（注：“策略选择”（strategic choice）是Child的理论中的一个非常重要的概念。在Child看来，组织的策略选择不仅包括组织的结构形式的建立，而且包括组织对环境特征的处理以及相关的绩效标准的选择。他认为，对于组织的策略选择的重视，是从功能主义理论向对于政治行动的认知理论的再定位。参见Child，John.1972.Organization Structure，Environment and Performance：The Role of Strategic Choice.Sociology 6：1—22.）行为具有相似的意涵。组织运作反映了行动者对于生存的制度环境的感知、判断和评价以及对于各种可供选择行动路线的成本与收益的理性计算。
组织的运作和组织的形式是密切相关的。一般来说，组织形式从宏观上大体规定了组织运作的框架。当然，这种规定可能是硬性的、严格的，也可能是软性的、松散的。组织会大体上在组织的形式所规定的框架内运作。对于组织的形式没有公开禁止或者规定较为模糊的内容，组织在运作中有可能以巧妙的方式采取超出形式所规定的行动。组织的形式与运作的差异程度取决于组织所期望采取的组织形式的合法性程度、制度环境的协调性程度以及制度环境的监控强度。
3、组织的外形化
组织经济学家关于组织的形式与效率之间关系讨论的一个隐含前提是：组织的形式与实际运行是一致的。[14]组织研究中的新制度主义者则观察到了非常普遍的组织的形式与实际运作相背离的情况。
梅耶和罗文认为，必须明确区分组织的正式结构和其实际的日常工作活动。[15]正式结构是活动的蓝图，它包括组织的办公室、部门、职位和计划的列表等这些书面上的内容。这些要素通过明确的目标和政策连接起来，构成了怎样行动、行动如何协调、达到什么结果的理性理论。但这些活动的蓝图不一定真正实施。处于制度化环境中的组织往往面临着这样一个难题：迫于制度神话的压力，组织往往需要设计一些与制度环境要求相符合的正式结构，而这些结构往往是与组织的技术效率要求是没有关系的，有时甚至是和技术效率相互冲突的。为了解决这样一个难题，理性化的组织会采用“分离”（decoupling）的办法，把组织的正式结构和实际运行区分开来，使得有些正式结构只是作为仪式存在，显示对制度化的环境的遵从，而实际活动仍然按照技术效率的要求来运作。这样既维持了组织在制度环境中的合法性，又保证了组织的效率。
梅耶和罗文所描述的组织的正式结构与实际活动的不一致，还远远没有达到超越组织类别的程度。在概念短缺的情况下，提出新的概念是非常必要的。我在本文中使用的“组织外形化”的概念所要描述的是组织的形式与实际运作方式明显不一致的现象。假如存在A、B、C三种不同类型的组织形式。如果一个组织从名称、章程等公开宣称的形式上来看，毫无疑问应该归为A类，但其实际运作方式却与B类组织相同或极其近似，那么我们就可以认为该组织存在着组织外形化现象。我国当前的慈善组织存在着明显的外形化现象。尽管从组织的形式上来说，这些慈善组织都具有民间非营利机构的外形，但实际上主要的成员来自于政府，它们以政府极其相似的逻辑在运作。从运作过程来看，这些慈善组织更象是政府的一个部门。在这种情形下，我们就可以认为慈善组织被外形化了。
4、非协调约束
梅耶和罗文没有对制度环境的非协调性进行系统的论述，但在他们的理论中暗含着存在许多而不是一个制度环境。[16]在他们看来，理性化的制度不是一个整体，而是分化的、多元化的，它们以各种形式和外观出现。在他们的讨论中，舆论和民意、教育制度、法律、法庭、信念、意识形态、技术、管制结构、奖励、证明、政府的授权和要求等都是制度环境的重要组成部分。社会中传播着各种明显不一致的制度神话，各种制度规则对于组织的要求可能是相互冲突的，或者是竞争性的。结果，当组织为了获得外部的支持和稳定性而把各种不相容的结构要素吸纳到组织中之后，组织就会存在结构上的矛盾，这就是制度环境对于组织的非协调约束的来源。制度环境的协调程度是和组织面临的不确定性紧密相关的。制度环境的协调程度越低，组织所面对的不确定性就越高。[17]正是由于面临的高度不确定性，理性的组织才会尽可能的采用各种运作方式去努力创造更好的生存条件。
四、组织外形化的逻辑
组织为什么会出现外形化现象呢？既然某一类组织的运行方式与它的组织形式明显不一致，而与另一类组织极其相似，那么为什么该类组织不干脆采取与其运行相似的组织的形式，做到“名实相符”呢？这涉及到组织外形化的逻辑。
1、组织外形化与资源获得
资源最重要的特性在于它的稀缺性。种群生态理论提醒我们注意各种形态的组织对于稀缺资源的竞争。他们观察到，大量的组织由于在特定环境下不能获得生存所必需的资源而走向死亡。[18]资源依赖理论更是强调了由于资源的稀缺性导致的组织对于环境的依赖。[19]
组织的形式与其获取资源的方式是密切相关的。斯科特认为，适当的组织形式的发明对于组织的资源获得是非常重要的。[20]每一类型的组织都代表了特定的经济的、技术的和社会的资源的集合。因此，大范围的社会规范必须支持这种发明新的组织形式的冒险：组织的目标以及组织追求目标的手段必须被认为是合法的，必须有一个制度框架来支持组织的资源获得活动。斯廷奇科姆也观察到，在特定时期建立的组织必须根据可以利用的社会资源来建构它们的社会系统。组织获得其必需的资源的困难程度依赖于该组织的性质和目标。[21]正因为资源的可利用性与组织的形式密切相关，某一形式的组织只能采用社会规范所许可的方式来获取资源，所以组织才不得不通过形式转换来获取在原来的组织形式下不能得到的资源。这也说明了我在前文提出“组织形式的专用性”概念的重要意义。
中国慈善组织的外形化与政府的资源获得需求密切相关，同时，更是制度环境非协调约束的结果。中国慈善组织集中出现于二十世纪九十年代初期以后，这段时期，市场取向的改革以及由此导致的社会转型，使得各种社会矛盾得以集中体现，下岗、失业、贫困、医疗、养老等社会问题日益严重。仅仅依靠国家财政力量已经无法为社会成员提供基本的社会保障。政府不得不采用各种策略来获取新的资源，化解生存风险。利用慈善资源是政府解决治理危机的重要的替代性策略之一。但是，政府获取资源的方式是受到制度环境的合法性约束的。一般来说，政府合法的财政来源包括税收、公债和创造赤字。[22]慈善资源是不适合以政府的形式直接利用的。面对这种非协调的制度环境，政府为了以合法的方式获取资源，不得不转换组织的形式。
2、组织外形化与合法性约束
组织的外形化是组织面对制度环境的压力时采用的生存策略，是法人行动者理性选择的结果。这种理性选择行为是行动者对制度环境做出估计和判断、对各种可能的行动路线的成本和收益反复权衡、计算之后做出的。通过采用与法律规定、公众信仰或者社会惯例相符合的组织形式，组织从仪式上显示了对于制度的遵从，组织的内部参与者和外部当事人赋予了该组织与它的组织形式相一致的性质和宗旨，并且理所当然的相信，该组织正按照它所公开宣称的、按照他们所看到的方式在运作。这种策略可以维持组织的合法性，从而可以避免受到组织参与者——尤其是对于组织的资源获得具有一定决定作用的参与者——对于组织行为的指责，为组织的生存和发展创造尽可能宽松的环境和尽可能多的机会。
中国的政府部门意识到了慈善资源的利用对于解决社会问题、缓解社会紧张的重要作用。但直接以政府形式利用慈善资源会受到潜在捐赠人（尤其是海外捐赠人）的排斥。通过从政府内部分化出具有慈善组织外观的新的组织形式，政府可以让慈善组织领域的参与者理所当然的相信，这些慈善组织确实是按照组织所宣称的方式在运作，从而保持了潜在捐赠人对慈善组织的社会认同。
3、组织外形化与权力和控制问题
组织的外形化意味着组织的形式和运作逻辑是分离的。组织之所以采用分离的策略，不一定是如同梅耶和罗文所说的，从保持组织的技术效率角度的考虑，而有可能是因为一个外在的、强大的组织对该组织实施制度化控制结果。
这个外在的、强大的组织对该组织实施控制的目的在于，通过强力和诱导使该组织的一切活动按照它所规定和期望的方式进行，从而保持两个组织之间的目标一致性。在现代社会中，最重要的外在而强大的组织就是国家。梅耶和罗文在论述现代社会中制度神话的来源时，强调了国家的重要性，“许多（制度）神话具有建立在法律命令基础上的官方的合法性。在民族建构和国家形成之后，发展出了理性的法律秩序的社会，尤其倾向于赋予制度以集体的法律权威，这使得某些特定的组织结构合法化了。中心化的国家和一体化的民族的产生，意味着社会中组织化的行动者面临着大量的活动领域的权限问题。立法的和司法的权威创造和理解着法律命令；行政机构——比如国家和联邦政府——建立实践规则。为了实践规则，许可证和其他证明书变得必要了。理性的法律秩序越强大，理性化的规则、程序和人员变成制度化要求的程度就越高”。[23]
国家的重要特征在于，它是一个“作为垄断合法暴力和强制机构的统治团体”，是合法的使用暴力的组织，是运用暴力“权利”的唯一的源泉。[24]国家在制定规则方面具有垄断性地位，作为一个合法使用强制力的垄断者，虽然国家不能决定一个制度如何工作，但它却有权力决定什么样的制度将存在。[25]正因为国家处于垄断的、合法的使用暴力和强制的地位，它才可能通过制度化控制，实现对于组织内部管理和运行方式的操纵，使组织按照自己的利益偏好来运行，从而偏离该组织原有的、组织形式规定的运作模式。
导致中国慈善组织外形化的最重要的根源是国家力量的过度介入。政府的资源获得需求和社会控制需求之间存在着张力。一方面它依赖于慈善组织获取慈善资源，帮助其化解生存风险，但另一方面，又担心纯粹民间组织的出现会不利于社会控制。在没有受到宪政约束的情况下，国家通过制定一系列于已有利的规则，合法的介入到慈善组织的运作中来，从而导致慈善组织的形式与运作的偏离。在中国，国家介入慈善组织运行的最重要方式是政府直接任命慈善组织的主要负责人。与此同时，政府通过《社会团体登记管理条例》，确立了“双重分层管理体制”，规定社团的管理工作由社团管理机关和业务主管部门来共同负责。根据该条例的规定，现阶段中国社团管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上地方各级民政部门。业务主管部门是对社团的业务活动进行直接指导和日常管理的政府机关。[26]通过制定这一系列的规则，政府把慈善组织的重要活动都纳入到政府管理的范围中来。
五、关于中国慈善组织与政府关系的几个命题
在上一部分，我在基本组织理论层面确立了一个理论框架，用于分析组织的形式与实际运作明显不一致的现象。这是一个较为抽象和一般化的框架，可以适用于存在着类似现象的组织的分析。但具体到本研究来说，这个框架还比较抽象，有必要结合具体的研究情形，做出相应的抽象层次较低的论述。在这一部分，我试图根据前面的分析框架，提出如下几个命题来解释中国慈善组织的产生以及政府与慈善组织关系的生成机制。
命题1（简称“强制性命题”）：政府是社会中最重要的组织形式。政府与其他组织形式的最重要区别在于，它是一种在给定区域内对合法使用强制性手段具有垄断权的组织。作为合法使用强制力的垄断者，政府能够最终单方面决定什么样的制度将存在。在中国，政府力量的强制性表现得尤为突出。
命题2（简称“合法性命题”）：政府的统治行为和方式受到合法性的约束，其统治的有效性很大程度上取决于社会成员服从和忠诚的概率。这当中包含两层含义：其一、如果政府没有足够的行动能力解决公众关注的社会问题，实现对于社会的良好治理，就在公众面前显示了治理能力的低下，政府面临着合法性危机。作为一个理性的行动者，政府会采用一切可能的被社会认可的手段来获取新的资源，消除统治中的不确定性，使统治合法化。其二、政府获取资源的方式受到社会成员认可的合法性的约束。
命题3（简称“专用性命题”）：与命题1相联系。社会被区分为不同的领域，不同领域中的行动工具是不一样的。政府最主要的行动工具是法律，拥有强制的权利；商业部门的行动工具是市场中的交换；非营利部门的主要工具从历史上就是志愿主义（voluntarism），它在很大程度上依赖于时间和金钱方面的自愿捐献。[27]
政府获取资源最主要的合法方式是税收和发行公债，在其他条件不变的情况下，国家对税收的提取能力是与社会成员的反抗程度成反比的。在现有方式已经不能获得更多资源，而且所能获得的资源已经不足于支持政府行动的有效性的情况下，政府会寻求新的资源获得方式。
慈善资源是不适合直接以政府形式加以利用的。一般来说，由于慈善资源的聚集依赖于个人或组织在时间、金钱或服务方面的自愿捐献，它通常属于非营利部门的范畴。在已经存在非营利部门的国家，由于宪法所确立的政府与非营利部门之间权利界限，政府要想获取非营利部门掌握下的资源，通常需要通过授权的方式，把非营利组织纳入到政府的行动中来。在原先国家力量占绝对支配性地位、不存在非营利部门或者非营利部门非常弱小的国家，政府有可能从内部分化出非营利组织这种新的组织形式，以便以合法的手段获取民间资源。
我用这三个命题来解释慈善组织的出现。
命题4（简称“冲突命题”）：政府的资源需求和社会控制需求之间存在着持久的张力。政府对于慈善组织的控制强度总是在这两种相互矛盾的需求之间动态摆动。一般情况下，在政府的偏好结构中，对慈善组织的社会控制需求高于资源需求。因此，政府会在尽可能加大对慈善组织控制力度的前提下，让慈善组织获取资源。但是，当控制力度过大，严重影响到慈善组织获取资源的能力时，资源需求在政府偏好结构中的地位会上升，政府会主动地、适当地放松对慈善组织的控制。
命题5（简称“控制命题”）：政府对慈善组织控制的强度是慈善组织实际所拥有的行动权利，政府行动的权利和政治反对力度的函数，一般来说，慈善组织实际所拥有的行动权利越大、政府行动的权利越小、对政府介入的政治反对的力量越大，慈善组织受控制的程度就越小。反之亦然。
命题6（简称“协同命题”）：政府与分化出来的慈善组织存在某种程度的委托——代理关系。政府越把处理权（discretionary）转移到慈善组织手中，慈善组织的利益和目标与政府相差越远，政府的项目实施就越困难，项目越难以实现最初目标。因此，在行动没有受到制约的情况下，政府会尽可能扩张它的权力范围，甚至直接干预慈善组织，从而使慈善组织的目标和运行尽可能与政府保持一致。由于政府与慈善组织的运转逻辑是不一样的，政府过度干预的结果是出现慈善组织的形式与实际运作的严重背离，从而导致组织外形化。
我用这三个命题来解释慈善组织的外形化。
命题7（简称“辩证命题”）：慈善组织的外形化并不意味着政府可以对其进行完全控制，慈善组织也有着一定的能动性。这主要是因为：
其一、政府部分依赖于慈善组织所获得的资源，依赖慈善组织帮政府实现社会治理目标。政府对慈善组织一定程度的依赖，会减少慈善组织对于政府的依赖，从而使得政府对慈善组织的控制打折扣；
其二、政府与慈善组织有利益一致的一面，当政府的过度介入严重影响到慈善组织获取资源的能力时，政府可能主动赋予慈善组织一定的自主性；
其三、担任慈善组织负责人的退休高级官员，在其行为偏好中既有忠诚和服从的一面，也有追求成就感、自尊和独立性的一面，他们有可能利用多年积累的政治资源来提高和现任政府官员的谈判地位，从而为慈善组织的发展争取到更多权利；
其四、监督成本和信息不对称。监督是有一定成本的，政府不可能对慈善组织的一切活动都实行监控。当监督成本高到一定程度时，监控制度本身就成了一种形式。同时，相对于政府来说，慈善组织掌握着完全的信息，而政府掌握的信息是不完全的，因此，慈善组织有可能通过“隐藏信息”来获得能动性。慈善组织的能动性和外形化并不是矛盾的，慈善组织的外形化是打破政府对于慈善组织的“进入限制”、获得能动性的前提条件。
本文的分析逻辑图示如上：
图1 分析逻辑的简要图示
六、结语
本文从对经验现象的观察入手，构建了一个理论框架对组织的形式和运作的不一致现象以及中国慈善组织的生成机制和运作逻辑进行理论上的说明。我提出了“组织外形化”的概念来描述组织的实际运作方式与组织的形式严重不一致的现象，并阐明了组织外形化的逻辑。组织的形式与运作的偏离是组织面对制度环境的压力时采用的生存策略，是组织在制度环境的非协调约束中寻求平衡的产物。中国的慈善组织产生于急剧变迁的制度环境给政府带来的治理危机。它们在很大程度上是从政府内部生长出来的，而不是纯粹的体制外事物。慈善组织的产生是以政府形式利用慈善资源受到制度环境的合法性约束的结果。慈善组织的外形化表明了政府的资源获得需求和社会控制需求之间的持久张力。
组织的形式与运作的不一致，是组织领域中非常重要的现象，也是相当具有潜力的理论生长点。对该现象的理论化还有待进一步的努力。
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