摘要：“三旧”改造是当前城市发展的结果，其旨在为实现土地集约化发展和提高土地有效利用率，并且解决现阶段土地资源紧缺问题。作为一项政策措施，有利于推动城市建设以及产业化转型与升级。本文先对当前“三旧”改造过程中的政策实施问题进行分析，并在此基础上就如何加强改革创新，谈一下个人的观点与认识，以供参考。
关键词：“三旧”改造；政策措施；存在问题；对策
“三旧”改造，美其名曰：城市更新，是一项系统化的工程，涉及到很多主体和利益群体。虽然通过“三旧”改造，可以在一定程度上缓解了城市土地资源紧缺压力，但是政策实施过程中依然存在着一些问题与弊端。我们在“三旧”改造过程中应当正确审视和定位当前的问题，采取有效的措施积极应对。
一、“三旧”改造政策措施存在的问题分析
自广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）下发以来，虽然在“三旧”改造过程中我们已经取得了一定的成绩，但是实践中依然面临着很多的问题和困境。
（一）政策目标相对比较单一，公共负荷不足
项目建设的经济平衡是“三旧”改造的基础，然而“三旧”改造过程中往往比较关注的是短期效益，严重忽略了长远发展以及整体效益。从最大化项目盈利手段来看，旧改项目的主体只热衷于房地产，通过提高容积率，减少公共空间、公共配套设施，把项目利益最大化，完全忽略了对产业项目的改造升级。在“三旧”改造启动初期，政府及有关部门对上述行为持支持态度，以致于城市发展受到影响。
（二）统筹协调不到位，项目改造缺乏科学合理性
第一，项目空间不合理布局。在“三旧”改造过程中，很多城市往往是摸着石头过河，整体上缺乏发展战略目标以及路径指引，以致于项目空间不合理布局。比如，以产业园区以及综合体为内容的改造项目布局在一起，导致老城区等区域人口压力增大，产业空间被挤压，原有居住、就业等城市空间结构布局不合理。城市“三旧”改造过程中，本应突破土地资源供给瓶颈以及空间结构调整和产业结构升级，然而因规划不足以及资本主导下对利润追逐，错失了从城镇向城市转型的最佳契机；旧改推进无法有效解决城市区域间不平衡发展问题，甚至会在一定程度上导致“城市病”加剧。
第二，项目结构缺乏科学合理性。实践中可以看到，本土企业在社会经济发展过程中逐渐向房地产行业转型，或者涉足其中，部分知名厂家谋划改造旧厂区用于发展房地产行业。退二进三是当前城市建设与演进的基本规律，然因房地产开发造成产业空心化也应当给予高度重视。同时，市场对城市规划的绑架在旧改项目中表现得非常明显，比如“三旧”改造起步阶段，正是城市商业地产鼎盛时期，物业销售较之于普通住宅要高很多，加之地块容积率大于纯居住地块，所以“三旧”改造过程中的商业用地占比大幅度增大。地方政府及主管部门面对这一发展局势，未能从宏观上进行调控以及科学规划，仅从经济发展的视角考虑问题，在用地功能以及规划指标上做出让步，导致大量的集体土地转向商业综合体，最终导致商业综合体过剩。
（三）利益分配不合理
在“三旧”改造政策措施实施过程中，利益分配是争议的焦点。在我国城乡二元发展格局下，土地产权以及双轨制土地供给使得“三旧”改造已不再是土地资源利用转变及其利用强度提升的问题，更重要的是利益政策重新分配的难题。从东莞的“三旧”改造实际情况来看，利益主体主要有市政府、镇政府、村集体、村民、以及原土地使用权人和土地投资人等。虽然“三旧”改造利益分配经过多次政策调整，但是利益分配过程中依然存在着一些问题与缺陷，特别是原土地使用权人作为项目改造的最直接利益相关者，在“三旧”改造以及土地增值过程中的获益仍是理论难题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆比如，按现行政策措施，拥有工业土地的原土地权利人可以自由转让土地或出售股权，房地产公司受让土地或股权后，按照已批控规进行房地产开发。这个过程最大的得益者是原权利人，因为土地从工业用途变为经营性用途的溢价部分都给原权利人拿走，村集体就成了最大的利益损失者。所以当前持有已批控规为经营性用途的工业土地使用权人，对自己持有土地的价值期望值很高，也无视了原来的工业生产主业事务。
二、加强“三旧”改造政策措施实施的有效路径
基于以上对“三旧”改造过程中存在的问题分析，笔者认为“三旧”改造政策本身及其实施方式和方法等都存在着缺陷，为提高“三旧”改造政策的实施实效性，应当从以下几个方面着手：
（一）转变“三旧”改造政策导向
“三旧”改造政策以集约节约用地为目标，在土地利用指标受控、财政依赖以及房地产行业快速发展的时代背景下对土地资源的争夺加剧了该政策倾向，以致于“三旧”改造成为一种土地扩张的新模式。事实上，在国内很多地区尤其是城市化高度发展的区域，较之于城市扩容，我们更应当注重城市质量的提高，通过“三旧”改造转变传统的单一土地利用模式，并以此为导向来完善功能、优化结构以及整治环境和传承文化，进而引导城市转型。同时，还要避免从原来的“摊大饼”发展模式向“叠大饼”发展模式变化，这是没有意义的，也无法有效发挥“三旧”改造的作用。
（二）科学分类指导以及提高政策措施的针对性
城市产权结构的复杂化在很大程度上决定了“三旧”改造分类治理的重要性以及必要性，尤其是“三旧”改造过程中向涉及到的群众利益冲突问题应当给予高度重视。转变困境，应当改变对城中村等的固有认知，及时理清历史遗留问题，发现和挖掘旧村成长规律及其潜在价值。以城中村为例，脏乱差现象主要是因为公共设施配套不全，管理乏力所致。同时，城中村本身的社会功能不可小觑，比如为低收入群以及外来务工者提供了住所，是对城市多样化发展的有益补充。在旧村改造过程中，切忌一刀切，全部推倒重来，以高楼大厦取而代之；而是应当分类对待，摒弃传统的大拆大建，逐渐向整治以及品质提升转型。同时，结合现阶段的土地以及住房供给侧改革要求，提高城中村配套设施以及管理水平，从而使之能够成为多样化城市住区发展中的组成部分。
（三）“三旧”改造过程中应当重新对政府角色进行审视和定位
随着社会经济的快速发展，改革开放已经进入到了后半期，政府部门亟需认清自己的角色并对其进行准确定位。新时期国内地方政府的角色应当从原来的“保姆型”向现在的“向导型”转变，尤其在当前经济新常态背景下原有依赖土地资源的增长模式应当根本性转变，社会经济增长缓慢、生产力低以及土地价格高，容易对传统工业产生挤出效应。在当前转型的关键时期，政府及有关部门应当准确把握经济社会发展的主流趋势，并且结合当前产业政策以及土地政策等进行综合统筹，在此基础上制定切实可行的“三旧”改造方案，从而使“三旧”改造能够与社会发展需求相契合，并且成为引导社会经济可持续发展的新手段、新平台。实践中，政府应当充分发挥其在土地资源收益再分配职责，对土地增值来源进行清理，根据谁投入、谁受益的基本原则对“三旧”改造过程中的利益主体权益进行分配。从政策措施实施的角度而言，政府应当制定切实可行的土地税费政策来有效回收土地资源的增值部分，以免“三旧”改造政策措施成为市场无序化发展的城市新一轮“大跃进”。
结束语
总而言之，“三旧”改造是时代和社会经济发展的根本要求，面对当前政策措施实施过程中存在的问题与弊端，我们应当紧密结合“三旧”改造政策、法定体系以及发展规律，并在此基础上构建健全和完善的管理与审批制度，以促进“三旧”改造政策的有效实施。
参考文献
[1]王思砚.广州“三旧”改造政策反思与城市更新方向探索[J]国土资源情报，2018（05）.
[2]谭震锐.浅析“三旧”改造中的土地利益格局构建及其运作影响[J]中国集体经济，2017（09）.
论文作者:卢志荣
论文发表刊物:《基层建设》2018年第35期
论文发表时间:2019/3/27
标签：过程中论文; 城市论文; 土地论文; 政策论文; 政策措施论文; 利益论文; 项目论文; 《基层建设》2018年第35期论文;