我国城市资产经营的民营化探讨，本文主要内容关键词为：资产论文,民营化论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国城市资产经营现存的主要问题
随着我国市场化体制改革的深入和城市化进程的加快，城市资产经营作为城市发展机制改革的重要内容，越来越受到各地政府的重视。但与国外发达国家相比，我国的多数城市只是在一个方面或几个方面进行了尝试，尚缺乏系统的研究和方法作指导，在城市资产经营的理论和实践上都存在较大差距，主要体现在三个方面：
第一，商业化程度较低。目前的城市资产经营项目仍大都被视为社会公共福利产品，即使是推向市场，也因价格机制没有理顺，价值与价格背离导致其亏损。
第二，管理粗放。目前的城市资产经营和管理仍带有计划经济的色彩，大都继续沿袭了过去的行政隶属关系，投入、经营和管理自成体系，其分工与协作既无细化，又混同一体。
第三，效益低下。从事城市资产经营的行业和企业，由于缺乏有效的经营机制，或由于没有建立完善的法人治理结构，结果无法产生应有的生机活力，资源浪费严重，经营效益低下。
面对全球化竞争的压力，我国各地政府如何参照国际经验，探索依靠市场竞争机制，改变城市资产经营效率低下的状况，已成为当务之急。
二、民营化是改善城市资产经营状况的解决之道
上世纪70年代以来，民营化运动开始在西方国家兴起。在英国，撒切尔夫人在1980年以后进行了激进的公共企业非国有化运动（民营化的一种特殊形式）。在美国，民营化甚至已经成为其联邦政府的一项基本政策。在中国，1978年开始实行的土地承包责任制（民营化的另一种形式）导致了粮食生产的大幅提高。
民营化，在广义上是指更多的依靠民间机构，更少的依赖政府作用来满足公众的需求。但是，总体而言，在产品和服务提供以及其他活动中，公共部门和私人部门都承担着重要的角色。民营化的实质上是公私部门之间的一种伙伴关系，或称之为公共民营合作。在这层意义上，民营化并非是公营向私营的转化，而是公共垄断向有限竞争的过渡。
从政府的角度来说，民营化可以缓解政府的资金短缺问题，有效限制财政赤字和转移风险，还可以提升政府服务的质量和改善政府管理水平。从私有部门的角度来说，公共服务和政府活动的民营化会带来更多的商业机会和巨大的商业利益。目前，我国绝大部分城市的城市资产经营都具有以追求经济效益为主、兼顾社会利益的特点，同时又具有政府主导兼有市场色彩的特点。因此，在城市资产经营中引入民营化机制，不仅可能，而且已经具备了一定的基础。
三、城市资产经营的民营化对象
在城市资产经营中引入民营化，首先必须确定城市的哪些资产是可经营的，是可以产生经济回报的，只有这些资产才会有民营化的可能。城市资产有广义的和狭义的两种解释。广义的城市资产是指城市规划区内所有各类资产的总和，包括企业资产、流通资产、国有资产和非国有资产。狭义的城市资产是指城市建设过程中形成的各类有形资产和无形资产、资源性资产和非资源性资产。有形资产如城市土地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等，无形资产如开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。这些资产中城市国有资产占的比例较大，但也有非国有资产。目前，由于我国的市场经济尚不成熟，城市资产的经营更处于由计划经济向市场经济的转型的前期摸索阶段，可经营的城市资产一般界定为狭义的城市资产。
根据物品和服务提供理论，物品或服务都具有不同程度的外在性、消费竞争性和排他性。据此可将各类社会资产或物品进行如下大致分类，见表1。应该注意到，每一物品的归类并不是唯一的，它会随经营方式的转变而改变其在表格1中的位置。
从这个角度来看，城市资产经营的民营化对象主要是城市资产中的公共资源、准公共物品、含外在性的私人物品乃至于纯公共物品。政府或其委托方通过不同形式的市场运作，对可经营的城市资产进行集聚、重组和运营，最大限度地发挥城市资源的潜力，实现城市资产的保值增值，最终更为高效的为居民提供更为优质的公共产品和公共服务。
四、城市资产经营的民营化途径
（一）政府与市场的角色拓展
在物品和服务的生命周期中存在三个基本的过程参与主体：消费者、生产者和安排者。其中，消费者直接获得物品或接受服务，生产者直接组织生产或直接向消费者提供服务，安排者则承担了指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择物品和服务的生产者的责任。生产者和安排者之间的区别是整个政府角色界定的基础所在，对于许多的公共产品和公共服务而言，政府本质上是一个安排者的角色，用以决定什么该由何者去做，为谁而做，做到什么水平和程度，怎样付费等问题。政府可以安排某项公共产品和公共服务由自己来完成，此情形下政府将生产者和安排者的角色集于一身，即为传统的计划经济体制下的政府角色。市场经济条件下，政府可以不再必须依靠政府雇员和设施来提供（生产）某项公共产品和公共服务，而仅仅依靠公共开支来提供该种服务，生产的角色则交给市场执行。
由于提供者与安排者之间的区别，我们可以据此确定产品和服务的不同制度安排，如图1所示形成4种基本类型：
Ⅰ.政府既是安排者又是生产者；
Ⅱ.政府仅是安排者，市场为生产者；
Ⅲ.市场既是安排者又是生产者。
Ⅳ.市场为安排者，政府为生产者；
（二）民营化的具体形式
在具体的机制设计中，可以由以上4类基本类型派生出9种具体形式：
1.政府服务。公共产品和公共服务仅由政府部门（公共企业）生产或提供，如我国改革初期的邮政服务，铁路客货运服务等。
2.政府出售。公共产品和公共服务由政府和市场同时提供，政府和私营企业进行竞争，人们可以选择从政府部门（公共企业）购买此类物品和服务。
3.政府间协议。针对不同地区或等级的政府而言，当地政府可以雇用或付费给其他行政区域的政府以向当地居民提供公共产品和公共服务，这样可以把服务的责任在不同的行政区域间重新配置和调整，更好地解决地区性问题并应付日益上升的成本。
4.合同承包。除政府间协议之外，政府也可以和私营企业、非营利组织签订关于提供公共产品和公共服务的合同。
5.特许经营。与合同承包相似，政府将公共产品和公共服务的提供特权给予某私营企业，让它在特定领域里提供特定服务；与合同承包不同，合同承包下政府向生产者支付费用，特许经营下由消费者向生产者支付费用。
6.补助。物品和服务由市场提供，政府给予生产者一定的补贴，如资金、税收优惠、贷款优惠等，以降低市场上特定物品和服务的价格。
7.凭单。物品和服务由市场提供，政府给予特定的消费者群体一定的补贴，使其在市场上自由选择受补贴的物品和服务。
8.自由市场。市场制度是物品和服务安排的最普遍的形式，生产者是私人企业，政府在交易中的介入程度一般仅仅限于确定服务并制定安全标准。
9.志愿服务。通过志愿团体和志愿组织，可以为提供很多人们需要的物品和服务。志愿团体可以组织其雇员直接生产服务，也可以雇用和付费给私人企业去提供。
民营化机制的以上9种形式，在城市资产经营中可以单独或者联合运用，根据不同城市资产经营的不同目的和提供产品和服务的不同特性，有效的运用多样化、混合式和局部安排等形式。
五、城市资产经营中引入民营化的几个关键问题
（一）所有权问题
科斯定理表明，仅当产权明晰的情况下才可能达到资源配置的高效性。城市资产经营也不例外，无论在何种经营机制下，资产的所有权问题必须是首要解决的问题。由以上谈及的9种民营化机制可以看出，政府服务机制下政府的力量最强，自由市场、志愿服务和自我服务机制下企业和市场的作用增强至极大。那么，城市资产的所有权在不同机制下如何分配呢？或者资产名义上为政府所有，但实际上往往造成所有权虚无化、混乱化的问题如何解决呢？该困境的解决之道在于对所有权的再认识：一方面，所有权可以做多种方式的分割，既可以横向分割为资产的占有权、资产的运营和经营权、资源的使用权以及收益交易权等等，同时也可以纵向划分为现在或将来一段时期内的全部或者部分所有权；另一方面，可以将经过双向分割后的全部或部分所有权进行多方、分期转让，鼓励大胆创新，建立所有权或经营权的民营化多方参与机制，如表2。
（二）控制权或监督权问题
城市资产经营中无论采取何种机制，仅仅依靠明确产权尚不足以达到高效率和高效益的目的，还要必须强化城市资产产权最终所有者（当地政府）对委托代理者代表（当前所有者或经营者）的约束。根据委托代理理论，约束的关键在于如何设计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利益，达到“激励兼容”。在城市资产经营中，可以采取以下途径实现对代理者的约束：
1.创造公平而有序、有度的竞争环境，强化有利益冲突的个人或部门之间的竞争。竞争能减少委托人所面临的代理成本，而提高代理人从事投机行为的成本。
2.在所有权不便转让仅仅出让经营权的情况下，制定合适的激励契约。固定报酬制度不能对个体产生有效的激励效果，反而会强化代理者的偷懒动机，可以考虑采取绩效工资制或者股权、期权等多种形式。
3.建立城市资产经营预算，以城市资产经营预算为核心组建真正的对委托代理者即所有者代表的约束机制，包括对委托代理者的检查与处罚机制等。
（三）公共物品的价格问题
由于城市资产经营的对象具有较强的公共性，因此对经营所提供的物品和服务进行定价的意义远远超出了经济理论的范畴，也正是在此意义上，必须对城市资产经营建立合理的价格管理体制，一方面，价格应当体现社会边际成本定价准则，使经营者能够保持一定的收益水平；另一方面，价格应当体现公共福利性的特点，避免通过滥提价来刺激代理者的经营与投资，可以考虑施以政策上的优惠、限制进入企业数量和减免税收等来达到既可以提高经营利润率，又不会造成物价上涨过快影响居民生活。此外，要鼓励价格创新，比如对超额享受可根据其价值、服务质量等因素来制定浮动价格，或者实行分时分区实行浮动价格制度等。
（四）第三方的参与问题
注意到本文列出的城市资产经营的具体形式中包含了志愿服务的形式，这是作为对政府和市场行为的一种补充而存在的。一方面由于城市资产经营所提供的物品和服务或多或少的拥有效用的不可分割性、消费的非排他性、取得方式的非竞争性和提供目的的非营利性的特点，另一方面市场提供可能存在分配上的不公和失衡现象，政府提供则又可能出现低效、无差异性和决策失误，因此经营活动的一部分功能有必要由除政府、营利的机构个人或者企业之外的第三部门（通常是非营利机构NPO和非政府组织NGO）来承担。第三部门既可提供市场无法有效率地提供的公共物品和准公共物品；同时又与政府不同，能够动员政府无法动员的本土资源和海外资源；第三部门不仅可高效率地使用资源，而且通过提供参照系，还能使政府提高资源使用效率。
六、BOT模式：民营化在城市资产经营中的应用典范
城市基础设施如交通、环卫、电力等是城市资产的重要组成部分，在过去基本都是政府投资兴建，并由政府部门拥有和管理。随着我国经济的快速发展，对基础设施的需求已经大大超出了公共财政所承受的极限。由于这些基础设施大都属于可收费的公共物品，其突出的特点是价格机制对其同样适用，完全可以借助“用者付费”来收回建设和运营成本。目前，已经有越来越多的基础设施项目通过公私合作的形式投资、设计、建设、管理甚至拥有。其中，合作形式较为广泛的是BOT及其衍生模式。
BOT即建设—经营—转让(BUILD-OPERATE-TRANSFER)，是由政府为建设和经营项目提供一种特许权协议作为基础，由企业为项目安排融资、建设和承担风险，并在协议规定的期限内经营项目以获取商业利润，最后在协议期结束时将项目转让给相应的政府机构。实际操作中，BOT模式又有相当多的衍生模式，如租赁—建设—经营、建设—转让—经营、购买—建设—经营、建设—拥有—经营、建设—拥有—经营—转让等。
我国的第一个BOT项目是深圳于1984年建设的沙角B电厂。项目由中外合作开发，总投资42亿港元。中方是负责深圳特区电力开发事项的政府部门，外方是一家在香港注册，由中国、香港、日本三方参股的专设公司。根据合作协议，专设公司负责签订建造、供货和销售合同，并负责筹集资金，发电厂建好后，专设公司进行10年的经营。在经营期内承担项目的债务、费用和收入，经营期结束后把电厂移交给中方。这就是一个典型的公私合作的BOT建设案例。
综上所述，城市资产经营中引入民营化机制是一项全新的系统工程，其本质是政府、企业和社会团体（含非政府组织和非营利组织）为改善城市状况而进行的一种合作，城市政府应积极探索，大胆改革传统体制和做法，打破行业垄断，拆除政策壁垒，充分发挥市场机制的作用；同时应注意加强社会保障，正确处理好进程中的各种矛盾，协调好各方面的利益关系，建立一种政府、私营部门和其他组织之间的新型合作伙伴关系。
来稿日期：2003.12
标签：资产经营论文; 所有权的转移论文; 公共服务设施论文; 企业资产论文; 政府服务论文; 企业经营论文; 经济论文;