普京强化国家权力的方针和措施，本文主要内容关键词为：方针论文,国家权力论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
普京自5月就任俄总统以来，推出了一系列以加强国家权力为中心的政治改革措施，其基本思路是：通过强化国家政权，加强中央的集中控制和管理，整顿社会秩序，根本扭转叶利钦执政期间造成的政治动荡局面，为经济改革和社会发展提供保障，进而努力实现振兴俄罗斯的目标。
一、改革的举措
叶利钦执政期间，俄上层权力机关争斗不止，导致中央权力削弱，政令不通，各自为政；由于苏联解体后遗症的影响以及改革失误引发的离心力，民族分立和地方分离思潮蔓延；自由化改革不仅使国家陷入多重危机，而且造成犯罪成灾，恐怖活动猖獗，社会混乱无序的局面；随着社会主义和共产主义意识形态的消亡和自由化思潮的泛滥，俄国民陷入意识形态真空，思想混乱，人心涣散，失去了凝聚力。
普京任总理后对俄罗斯的上述国情进行剖析，认识到俄罗斯的国家权力已严重削弱，俄罗斯的首要问题是政权问题。他在《千年之交的俄罗斯》一文中指出，“国家及其体制和机构在人民生活中一向起着极为重要的作用。有着强大权力的国家对于俄罗斯人来说不是什么不正常的事，恰恰相反，它是秩序的源头和保障，是一切变革的倡导者和主要推动力。”“只有建立一个强大的国家才能实现俄罗斯的振兴和繁荣。”普京把建立强有力的国家看成治国方针的重中之重。他任总统后立即采取了组建以总统为中心的强有力的政权班子，提升强力部门地位，打击贪污、腐败和犯罪，惩治寡头，限制持不同政见媒体的活动，整顿部分联邦主体法律秩序等措施。其中，最主要的是改革国家政权体制。主要措施有：
（一）按地区管理原则建立7大联邦区。5月13日，普京宣布将俄联邦划分为7大联邦行政区：中央区、西北区、北高加索区、伏尔加河沿岸区、乌拉尔区、西伯利亚区和远东区。每个联邦区下辖若干联邦主体。联邦区总统全权代表由总统任命，直接对总统负责。总统全权代表的职责是：在联邦区内组织实施总统确定的内外政策的基本方针；监督联邦宪法和联邦最高权力机关决议的执行情况；确保总统干部政策的实施；定期向总统报告联邦区国家安全问题、社会经济和政治局势等。
联邦区管辖范围与军区管辖范围基本一致，除下诺夫哥罗德和新西伯利亚城外，其他5个联邦行政区的中心均设在军区司令部所在地。首任7名总统全权代表中有5名是来自军队、内务和情报部门的将军。
（二）改革联邦委员会（议会上院）的组成原则。1993年12月经俄全民公决通过的《俄罗斯联邦宪法》规定，联邦委员会由89个主体各派2名代表组成：1名为立法权力机构代表，另1名为执行权力机构代表。多年来的实践表明，联邦委员会的成员基本上由联邦主体的行政长官和议长兼任，具有制定法律和执行法律的双重职能。他们每月来莫斯科举行一次会议，制定和审议相关法律。普京认为，这种做法违背了“分权原则”。他强调，地方领导人应集中精力解决本地区的具体问题。根据普京提出的改革法案以及两院协调委员会的修正案，新的联邦委员会是常设立法机构，由联邦主体各派两名代表组成，联邦主体的行政长官和议会主席不再兼任联邦委员会议员。每个联邦主体派出的两名代表分别产生于各主体的立法和执行权力机构。地方议会派出的代表由地方议会选举产生，地方执行权力机构派出的代表由地方行政首脑提名，并需得到地方议会2/3议员的支持。新一届联邦委员会将于2002年1月1日以前组成。
（三）制成整顿联邦宪法秩序和纪律的法律。根据普京今年8月1日签署的《关于联邦主体国家权力机关组织的普遍原则法》，俄联邦政权和总统有权整顿国家的法律秩序。今后，联邦主体领导人和立法机构如果违反联邦宪法和法律，总统有权解除联邦主体领导人的职务和解散地方立法机构。与此同时，俄联邦宪法法院还作出了有关审查阿迪盖、巴什科尔特斯坦、科米、北奥塞梯、印古什、鞑靼斯坦等6个共和国的宪法和法规与国家基本法相一致的决定，要求有关共和国在6个月内修改自己的宪法和法规，使之与俄联邦宪法和法律相一致。
另根据普京今年8月5日签署的俄联邦地方自治法，地方自治立法机构制定的法规和条例如违背联邦主体法规和联邦法律，其立法机构应予以解散；联邦主体行政首脑有权解除所属市政机关领导人的职务，但只有联邦总统有权解除联邦主体首府及其它行政中心领导人的职务。
（四）建立国务委员会。为了缓和地方领导人丧失议员资格后的失落感，普京在议会上下两院协商的基础上，决定成立总统下属的协商性机构——国务委员会，以便各联邦主体领导人同联邦总统就国家生活的主要问题进行经常性对话，同时也让他们有机会参与起草最重要的全国性决议。
二、改革的目标
（一）建立垂直权力体系。1993年10月炮轰“白宫”流血事件后，叶利钦针对当时地方离心倾向加剧的形势，曾通过总统任命的地方行政长官对地方实行强硬的垂直统治，此举使中央得以一度控制住地方的局势。1995年10月后，地方行政长官改由民选产生，总统委派的代表也大多随从地方领导人，因此总统对地方的控制力随之削弱。叶统治的近10年间，地方行政长官利用叶的口头许诺、联邦中央与联邦主体签订的分权条约以及中央虚弱的地位，势力不断膨胀。许多地方领导人把自己的势力范围变成个人的“封地”，公然违抗总统和中央的指令，控制总统委派的代表，联邦在地方的权力分支机构被地方同化，自上而下的联邦垂直权力体系遭到破坏。由于中央对地方的领导失控，民族分立和地方分离主义蔓延，车臣民族极端势力两度与联邦中央武装对抗，一些联邦主体也几近半独立状态。这种局面严重威胁到俄联邦的统一和领土完整。普京采取的建立7大联邦区、改革联邦委员会组成等措施，旨在通过总统委派的全权代表组织，协调所辖区内的各项工作，保障联邦中央政策方针的贯彻实施；把中央设在地方的警察、内务、安全、银行、税务等联邦机构划归联邦区统一管理；让地方行政长官集中精力解决本地区具体问题，不再参与国家立法。实施这些改革可形成从中央到地方逐级制约的垂直领导体系，实现自上而下的权力机关的统一，确保执行权力机构和立法机构职能分开，各司其职，从而有利于巩固国家体制和保障联邦方针政策的执行。同时，由于总统全权代表管辖地区领导人，地区领导人失去上院议员的豁免权，并处于随时可能被总统罢免的状态，其膨胀的权势将受到遏制。
（二）遏制地方经济分立主义。在叶利钦执政时期，地方势力膨胀不仅表现在政治野心膨胀，更表现在以地方保护主义为特征的经济分立主义的滋长。部分联邦主体自行宣布“经济紧急状态”，制定自己独立的反危机纲领，发行本地区具有货币功能的证券；私设海关壁垒，设置边界界碑；有的联邦主体甚至绕过中央直接与外国建立经贸联系；大多数联邦主体还拒绝向中央纳税。普京在今年5月发表的告公民书中指出，分立主义已造成“灾难性后果”，同分立主义“被迫妥协”的时候已经过去。普京推出的划分7大联邦区的措施就是对经济分立主义势力的宣战。90年代初，一些联邦主体为了自谋生存和增强克服危机的能力，开始加强横向联系，逐步形成了8个跨地区的经济合作组织：西北联合会、中部地区联合会、“黑土带”联合会、北高加索地区联合会、大伏尔加河流域联合会、乌拉尔地区联合会、西伯利亚地区联合会、远东联合会。上述跨地区的经济协作组织与普京设立的7大联邦区基本吻合，联邦区的设立将有利于联邦政府制定宏观经济政策，加强中央对地方的经济调控；有利于打破联邦主体间的地方经济割据，加强经济联系，实现优势互补；有利于遏制地方偷税、漏税、抗税，保障中央的财政收入。
（三）建立全俄统一的法律空间。在叶利钦主政期间，联邦主体与中央不仅打“主权战”，还打“法律战”，擅自立法现象十分普遍。据报道，大多数民族共和国制定的宪法和州制定的章程条例都不符合俄联邦宪法；地方通过的法律文件有1/5违背国家基本法；个别主体甚至公开要求中央承认地方法律“有优先于联邦法律的权力”；地方上的国家机关或公职人员可以拒不执行法院认定其法律或其它法规违背宪法或联邦法律的判决。普京在今年7月发表的国情咨文中承认，俄罗斯“不是联邦国家，而是管理分散的国家”。他还指出，国家不仅是“用边界划分出来的地理概念的领土”，“首先是法律，是宪法秩序和纪律”；如果宪法秩序和法律软弱，“那么国家也就软弱，或根本就不存在”。（注：俄塔社，2000年5月17日）为此，普京多次强调，要实行“法律专政”，并责令司法部在建立全国“统一的法律空间”方面采取“更坚决的行动”。普京签署并已生效的俄联邦主体国家立法和执行权力机关组织原则法和地方自治法就是为整顿联邦宪法秩序和纪律服务的。
三、改革的机遇和挑战
普京当选总统后，俄罗斯出现了近十年来从未有过的良好内部环境，这为政治改革提供了有利条件。
（一）普京驾驭局势的能力加强。首先，他在国民中仍保持着较高威信。普京就任总统后，按即定的方针政策，对内进行全面的整顿治理，开创国内形势的新局面；同时积极开展全方位的大国外交，在国际上树立俄罗斯的新形象。尽管普京在施政过程中也有一些失误，但民众对他的支持率仍然是较高的。其次，普京得到强力部门的支持。普京在总统办公厅、安全会议、7大联邦区等重要岗位上任用了来自联邦安全局、对外情报局、军队、内务部等强力部门的干部。俄舆论评称：将军们之所以得到克里姆林宫的垂青，主要是由于他们“非常赞成克里姆林宫关于建立强有力的垂直权力体系的构想”，他们“是以拥护当局的姿态进军政坛的”。（注：俄《今日报》，2000年8月8日）再次，普京在政坛上有了依托。普京支持建立的政权党—“团结党”使其政权有了坚实的基础和依托。政权党将居俄权力体系的中心地位，这将从组织上保证总统对权力机构的有效控制，使总统的意志和政策能够顺利贯彻执行。例如，由于政权党及其支持者在议会居优势地位，普京对议会的控制力大大加强，他提出的政改方案以及拖延达7年之久的俄美《第二阶段削减进攻性战略武器条约》等因而能被议会顺利通过。
（二）政局进一步走向稳定。普京任总统后，导致叶利钦时期政局动荡的一些不稳定因素已大大化解。首先，总统和杜马合作共事的趋势已占上风。在本届杜马，亲政府的“团结党”等议会党团对普京的政策基本持支持态度，主要反对派俄共在内外政策的许多方面也与普京保持一致。普京也努力与议会各党派搞好关系。其次，叶利钦下台后，反对派失去了斗争目标，从而削弱了自身存在的社会基础。再次，地方分离势力减弱。俄军在第二次车臣战争中已取得决定性胜利，车臣民族分立和恐怖主义势力受到重创，短期内难以掀起大浪。在普京的“法律专政”的强硬政策威慑下，地方势力与中央争权、对立的势头已明显减弱。
（三）排除金融寡头对政权建设的干扰。在叶利钦时期，金融寡头参政，官商勾结，黑金政治严重腐蚀着俄政权机制，是造成国家政权软弱、施政不力的重要原因之一。普京上任后决定斩断政权与寡头的联系，向寡头宣战，有利于纯洁政权机构，为国家政权体制的改革扫清了一个障碍。
（四）政治改革得到民众的支持。普京“加强俄罗斯国体和联邦基础的方针”，在国内“广泛维护大多数人的利益”，在国际上“广泛维护国家的利益”，因而得到国民的普遍支持。
同时，也应看到，由于改革力度大，涉及到中央和地方一些人的权益，还涉及到宪法机制等问题，因此，具体实施过程中不可避免地会出现一些矛盾、问题和阻力。
（一）地方上层的某些权贵有可能作梗。叶利钦执政期间，地方领导人获得很大权力，他们不会轻易让普京剥夺。普京为避免激化矛盾，对地方权贵作出了一些让步：吸收他们参加国务委员会，逐步更换上院成员，赋予联邦主体领导人经地方立法机构批准任命地方执行权力机构派驻上院代表和解除地方自治机构领导人的权力，派出机构可以召回自己在上院的代表等。尽管如此，少数权贵仍会进行抵抗。俄舆论分析认为，在新的联邦委员会组建以前，本届联邦委员会在审议明年国家预算时，“心怀不满”的上院议员很有可能设置障碍。
（二）普京的政治理念和经济政策自相矛盾。普京在政治上主张强化国家权力，加强国家对各个领域包括经济领域的控制，而在经济上又奉行自由主义经济纲领，反对国家对经济的干预。这两种主张在实践中必然会相互碰撞，这是普京需要解决的一个难题。西方舆论评称：“普京着手建立的经济上解除管制而政治上加强专制的模式是否可行值得怀疑，其铁腕政策有可能使自由市场经济政策黯然失色。”
（三）改革的某些措施缺乏宪法和法律依据。大规模改革现政权体制与基本法不符，这也是一些上院议员反对的一个借口。他们认为，总统全权代表制是以总统令的形式固定下来的，而总统令的效力低于宪法和其他法律。上院议长斯特罗耶夫称，总统全权代表“在他们负责的联邦区做权力机关工作的责任”不明确，如果这种权力用于法院，那就是对法院独立地位的干涉。他不赞同这种过激的“解决政权问题”的方法，因为它不利于国家的稳定和发展，并会使俄罗斯重新回到专制的过去。（注：俄《议会报》，2000年7月1日）
（四）总统及其机构集权有违俄罗斯的民主进程。叶利钦当政时，俄罗斯实行“超级总统制”，总统过份集权，独断专行，曾经俄政局造成了许多不稳定因素。俄社会对此反应强烈，纷纷要求修改宪法，改变强总统、弱议会、小政府的政治格局。普京的政改实际上又赋予了总统新的宪法以外的权力，进一步强化了总统的职能。这与普京在就职典礼上许下的要“维护和发扬民主”，把俄罗斯建设成为“真正现代化的民主国家”的诺言是相违背的。俄罗斯政界和舆论对普京的做法已颇有微词。俄舆论指出，应当强化整个政权机构，特别是议会，还有政党，要形成一个集体的决策班子。此外，改革的指导思想和实际效果能否一致还要看实践。莫斯科市长卢日科夫担心，“国家经济能否负担如此多的国家机关”。
从目前情况看，普京在推行政改的过程中，较能听取不同意见，考虑各方利益，其改革的步子是比较稳妥的。
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