十字路口：村庄民主何去何从，本文主要内容关键词为：何去何从论文,村庄论文,路口论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年3月21日到3月25日，笔者对阳新县、南漳县的村民委员会选举与农村基层民主建设状况进行了为期5天的调研，涉及5个乡镇、7个村。 调研主要是围绕自上次村委会换届选举以来，特别是税费改革及乡镇配套改革以来乡村社会出现的新变化以及带来的新问题。调查发现，在新的条件下，村庄民主面临着诸多的挑战。
村庄民主是以行政村为地域界限，由本村合法成员通过平等协商的方式处理村内外公共事务的活动方式。村庄民主涉及面非常广，包括村委会选举、召开村民大会、村民自发协商处理事务等等。但由于篇幅与调查的限制，本文所论村庄民主主要指村委会选举，连带言及其他。
一、“村—民”关系的困境
1.公共物品供给能力下降
先前村庄公共物品的供给途径主要有村委会筹资兴办、乡镇政府供给、村民自发组织提供。而村委会作为村庄的公共权力机构提供公共物品的经费主要来自“三提五统”、农业税及附加、“一事一议”专款等等。村委会提供的公共服务包括社会治安、计划生育、宣传政策、维修学校、兴建与维修水利及公路等。虽然在缺乏监督的情况下，村干部出于个人私利，滥用财务的现象时有发生，并且引起村民的广泛不满，但总的来说，村委会在一定程度上满足了村民对一些公共服务的需求。如南漳县八泉村有2200人，耕地面积4956亩，在税改之前的2002年、2003年、2004年分别征收70万、45万和27万元，用以加强村庄的基础建设，并且村民能够接受。
而税改特别是农业税的减免对于本来负债累累的村级财政来说是雪上加霜。我们调查的大部分村都有负债，如上述的八泉村净债务为160万，债权171万（都是尾欠）。更为严重的是村级债务在全国是普遍的，并且“乡村财政紧缺在相当长时期内将成为一种常态”[1]。免征农业税带来的直接后果是：（1）村委会无法追缴尾欠，村级债务无力化解；（2）村委会筹集公共基金的难度加大。一些村干部反映说，一些村民对村委会的要求是“事情你要给我办好，可是钱我不交”；（3）村委会提供公共物品与服务也由于上述两个原因而缺乏财政基础。甚至连组织选举、印制选票在资金方面都存在困难。现在公共物品的供给对于村委会来说，用一个村干部的话来概括就是：“大事干不了，小事用不着”。
从伴随着村民自治而产生的村庄民主的进程来看，无论是其原生形态，还是政府强力推行的模式，公共物品的有效供给既是村委会产生的原因，同时也是其赖以存在的物质条件。而伴随着税改及免征农业税政策的实施，村庄公共物品供给能力将大幅下降，这对于村民来说，村委会对于他们的公共意义将大打折扣。
2.对社会的行政控制能力下降
公共权力的行使必须以占有一定的资源为基础，“政治权力的客观构成因素是指政治权力形成过程中，外在于政治权力主体的促成因素和条件，或者准确地说，是这些因素和条件对于政治权力的内化。就其内容来说，它主要是指政治资源，但并不仅限于政治资源”[2](P76)。这些资源主要包括生产资料、物质财富、暴力。从人民公社时期到家庭承包责任制时期，再到税费改革及免征农业税的今天，村庄支配的公共资源从多到少，公共权力也相应的从强到弱。政社合一的人民公社时期，集体组织几乎垄断所有乡村资源，其权力也达到了史无前例的顶峰。伴随着家庭承包制及改革开放的推行，乡村资源进一步弥散化，而此时村庄仍具有相当的公共资源：（1）集体所有的土地。村庄可以以集体的名义调整耕地、划分宅基地等；（2）农业税费的征收。村庄可以以国家的名义合法地获取村庄的公共基金；（3）“两工”的计量。“两工”即积累工、义务工都在村庄的掌控范围之内，并可借以奖惩村民。税改及免征农业税的今天，村庄公共资源已呈现进一步缺失化的倾向。首先，湖北率先推行的完善土地二轮延包工作，以“确权确地”为重点，即以农户第一轮承包地为基础发放经营权证，再延长承包期30年，在承包期内不得随意调整土地。其次，从税改直至今年湖北省免征农业税，并取消“两工”，村庄原来用以行使权力的公共资源基础丧失殆尽，并直接造成以下后果：第一，村委会无力、也无法奖惩村民。第二，在缺乏充分合法性的情况下，村委会组织公共事务缺乏手段。如以前参加选举算义务工，不参加可以扣掉，而现在不能了。在南漳县，一个村干部要村民参加选举，有的村民说：“是我自愿选举还是你逼着我选举？”而下次农民可能要说：“我不参加选举你能把我如何？”众所周知，我国的村民自治及村庄民主在初始阶段靠的是行政助推力，而行政助推力的式微对于未成熟的村庄民主来说，是否也意味着发展动力的削弱呢？
上述两点造成的一个直接后果就是村委会与村民之间的关系逐渐疏远，这对于现存的村庄民主来说无疑是一种挑战。
二、村庄民主的生态环境
1.尴尬的村委会角色
民主只有利益关系纽带的联结才会牢固。税改之前村里一方面可以通过征收税费，来兴办公益事业，尽管其中可能受到乱收税费等现象的扭曲，但是村委会的公共职能没有丧失。另一方面，土地归村集体所有、村对“两工”有操控权及征收税费的权力等等构成了村委会对于村民的行政监控权的现实基础。换句话说，村委会对村民具有奖惩权力的资源基础和直接的利益相关性。而随着免征农业税费政策的落实、完善土地二轮延包等工作的完成，村委会原先所具有的权力基础将丧失殆尽。一个没有行政控制能力、也无力为村民提供公共物品的村委会对村民来说当然可有可无。笔者并不是认为村委会行政控制能力必须像以前那样强而有力。利益关系可以由强力促成，也可以建立在自愿互利、双方协商的基础上。从前者逐渐过渡到后者将是村庄民主发展的方向，也是其得以持久的条件。而我们现在可能将同时失去两者。我们不希望村委会以行政干涉的方式到处插手，但也并不主张塑造“没有脚的村委会”（即无任何资源基础）。村委会的公共角色无人取代，其提供公共物品与服务的责任也不容推卸。“一个好的民主政府不仅要考虑它的公民需求（即它是回应型的），而且要对这些要求采取有效的行动（即它是有效率的）[3](P72)。村委会虽然不是一级政府，但是作为自治组织的公共机构，根据村民需求有效地提供公共物品，对村庄来说是必不可少的。
从村民的角度来看，基层政府和村委会对他们的生活已经影响甚微，不论是好的还是坏的。村民完全可以抛开基层政府和村委会外出打工或在家务农，或开展一些娱乐活动，我们很难想象一个对自己没有利害关系的村委会的选举会引起村民多大的兴趣。如果说能引起一部分人的兴趣，就是那些或想出人头地，或趁机捞好处，或想赚取农业外的一点工资的人。但是对大多数村民来讲，目前选举村委会只是费时费力却没有什么回报的义务服务。然而笔者并不认为村委会可有可无，而是说在各项改革逐步推进的过程中，村委会包括基层政府正处在一个左右为难的尴尬境地，受到下层民众与上级政策的夹击，甚至会被民众暂时闲置一旁。
2.村庄民主的体制场景
我们在关注普通农民与村委会及其关系的同时，不能忽略这些事物所处的宏大的场景。“村是中国农村的基层组织单位，其治理过程要在国家农村基层管理体系下运作，并直接受制于国家设立于乡镇的基层政权组织。乡（镇）与村的关系及互动过程在村级治理过程中有着重要影响”[4](P74)。当前，国家在整个社会经济文化发展中起着主导作用，上级决策下级执行成为我国政府运行的主要特点之一，同时也是政府干预社会的基本方式。在这种压力型体制下，基层政府和村委会很大程度上是执行落实上级政策，当然也会基于自身利益和实际情况的需要作一些对策性的调整。基层政府与村委会最终发挥何种作用及其发挥作用的限度还很大程度上取决于上级政策的性质与执行方式，而这些又决定着基层政府及村委会与农民大众的最终利益纽带和关系的松紧程度。“庇护—附庸的垂直关系的特性是依附性，而不是共同性，在这种关系中，在庇护者和附庸者这两方面，都更有可能出现投机行为，对于前者这是剥削，对于后者是逃避义务”[3](P205)。
乡镇政府把村委会换届选举工作当作一个任务来完成，凸现了政府主导并推动村级民主的显著特点，而双过半又是完成村委会选举的硬性指标，那么农村存在大量流动人口、文盲以及对选举漠不关心的农民，使双过半难度加大。于是纯粹数字上的双过半现象出现。村委会选举的目的在一定程度上变了质，不是更好地选举出能为村民谋福利的公共机构，而纯粹是为了完成一些相应的硬性指标，本末倒置。但是从实际操作来讲，大量的外出打工族使双过半的规定很难在实际中得到落实，也彰显了相关政策规定与农村实际的张力。
乡镇综合配套改革后，乡村关系将会朝什么方向发展？是由于乡镇精简合并、免征农业税费等政策的实施，指导与被指导关系从法律条文现实化了，还是由于“村财乡（镇）管”、“两补”等措施而使得领导与被领导的行政关系更为强化？乡镇政府将在包括村委会选举等村级事务方面扮演何种角色？这些都是有待观察和研究的问题。笔者认为在现有的压力型体制下，乡村领导与被领导关系的性质不会有太大的变化，但是同时不能忽略的是，已经变化了的乡镇政府不可避免地将引起乡村关系发生相应的改变。由于乡镇人员的减少、管理幅度的加大，行政干预可能会削弱；农业税费的减免会导致乡镇对村级事务的减少，同时干预村级事务的积极性降低，等等。但是这对村委会选举的顺利进行是积极的还是消极的？若“国家权力退出，则民间权力跟进”的逻辑成立，那将有利于村级民主的巩固和发展。可事实是健康的民间权力发育因缺乏土壤和动力而残缺不全，难以填补国家权力的空缺。
体制环境的承继与变化使得“乡—村—民”三重关系面临重构，乡、村与民之间出现了某种程度的断裂，这对于既有的村庄民主来说是福还是祸？
三、结语
“村级治理是在一定的经济社会环境中进行的，而经济社会发展本身也在一定程度上体现了治理的绩效”[4](P19)。在不断变化中的乡村治理环境中，村庄民主的基础会发生改变，村庄民主本身也会因而面临诸多的挑战，抑或机遇。而现在的突出问题就是尴尬的“村—民”关系对村庄民主的阻碍。若短缺财政可以催生乡村民主[1]，那么陷入困难境地的“村—民”关系是否也可以催生出村庄民主？ 但它可能与现有的、体制框架内的村庄民主不完全重合，并对之形成一种挑战。对此，我们不得不反思：如何解决现有村庄民主所面临的困境？村庄民主将何去何从？