论空间环境污染国际法律规制的缺失与完善——以空间碎片为视角，本文主要内容关键词为：空间论文,环境污染论文,缺失论文,视角论文,碎片论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF991 文献标识码：B 文章编号：1008-2204(2009)02-0030-05
一、保护空间环境是空间法的一个基本原则
人类对空间环境问题的关注开始得比较早。人类太空时代开始的第二年，即1958年，国际科学联盟理事会设立了一个“地球外探测造成污染问题特设委员会”，该特设委员会在1959年3月向国际科学联盟理事会提交了一份工作报告。这份报告肯定了在外空进行科学调查和研究的重要意义，同时也指出人类的外空活动可能造成空间环境污染。这份报告还呼吁防止地球生物被带入地球外的其他天体以免对这些天体的环境造成污染。特设委员会的这份报告对联合国和平利用外层空间委员会（以下简称“外空委”）影响很大。外空委在1959年工作报告中指出，可能的空间环境污染类型包括生物污染、化学污染和核辐射污染。而且，这份报告还承认空间物体可能会造成某些损害。虽然该报告并没有具体谈到空间碎片问题。但却指出，为了防止卫星碰撞而产生碎片，外空中可能也需要一套类似于陆地交通规则的规则。[1]虽然以上提到的两份报告本质上是专家的一些意见，并不具有法律约束力，但却表明在人类航天活动的早期就已经开始关注空间环境的保护问题，其中包括因卫星碰撞而产生碎片的问题，并指出了解决环境污染问题需要一些规则。
从历史上看，早在1965年空间法学界就明确指出空间碎片可能引起潜在危险。[2](P200)在随后的1967年，外空委起草拟定的《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》（以下简称《外空条约》）开放签字并在同年10月生效。根据最新资料，目前这个条约有98个批准国和27个签署国。应该说，这是外空法所有条约中影响最大、认可度最高的一个条约。①该条约第九条规定，本条约各缔约国对外层空间，包括月球与其他天体在内进行的研究和探索，应避免使它们受到有害污染以及将地球外物质带入而使地球环境发生不利变化，并应在必要时为此目的采取适当措施。如果本条约某一缔约国有理由认为，该国或其国民在外层空间，包括月球与其他天体在内计划进行的活动或实验可能对其他缔约国和平探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内的活动产生有害干扰时，则该缔约国在开始进行任何这种活动或实验之前，应进行适当的国际磋商。如果本条约某一缔约国有理由认为，另一缔约国在外层空间，包括月球与其他天体在内计划进行的活动或实验，可能对和平探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内的活动产生有害干扰时，则该缔约国可请求就该活动或实验进行磋商。
对这个条款进行分析发现，该条款主要处理的就是空间活动造成的环境污染问题。上述条款的第一句话明确提出，开展空间活动的各国不仅应当保证月球和其他天体不受到其空间活动的污染，而且要保证地球环境也不应当受到其空间活动可能带来的消极影响。一般，前者称为“向外污染”(Forward Contamination)，后者称为“返回污染”(Back Contamination)。不过，由于目前还没有证据表明地球以外还存在其他生命，因此“返回污染”的可能性并不大。[3]这里所说的污染主要是指“向外污染”。第九条同时还制定了一套磋商体制。但是从措辞来看，这套磋商体制至少存在以下两方面缺陷：第一，如果开展空间活动的国家意识到自己的活动可能会对和平利用外空造成干扰，就应当(shall)进行“适当的”国际磋商。但是对于“适当的”含义，却没有界定。同时，既然是“国际”磋商，而且外空法中的一个基本原则是人类共同利益原则，那么这个“国际”的范围至少应当包括世界上所有批准该条约的国家，这将是一个十分复杂的磋商过程，但是第九条却没有做出任何关于磋商的具体规定，如磋商的基本程序。第二，如果一个缔约国有理由认为另一缔约国的外空活动可能危及和平利用外空，则前者可以(may)要求就该种外空活动进行协商。可见，这时的磋商并不是强制性的，缔约国有选择权，它可以请求，也可以不请求磋商；反之亦然，开展空间活动的国家可以理会，也可以不理会这种磋商请求。很显然，存在以上缺陷的磋商制度根本无法解决一些危及和平利用外空的问题，包括环境污染问题。不过毫无疑问，第九条确立了外空法中的一个重要原则，即保护空间环境的原则。
二、空间碎片的概念及技术规制
空间碎片(space debris)或轨道碎片(orbital debris)，是空间法中一个耳熟能详的术语，人们通常把空间碎片理解为太空垃圾(space junk)。但是对于空间碎片的确切定义，科学界和法律界迄今并没有达成共识。比较有影响的一个定义出现在联合国和平利用外层空间委员会科学与技术小组委员会（以下简称“科技小组委员会”）在1999年发表的《关于空间碎片的技术报告》[4]中。该报告把空间碎片定义为“位于地球轨道上的或再入大气层的所有无功能的人造物体，或无法合理期望它们能够被假定具有或恢复其预定功能或经许可的或能够被许可的其他功能的人造物体，包括其碎片和零件，无论其所有者确定与否”。但是，报告在该定义后接着指出，迄今为止国际上仍然没有就空间碎片的定义达成一致意见。
由于空间碎片定义比较困难，对于空间碎片的来源或者构成问题的看法目前国际上也不尽相同。但一般而言，空间碎片的主要来源有以下几种：(1)完成任务后的卫星以及运载火箭末级直接成为空间碎片；(2)火箭剩余燃料、卫星高压气瓶中的剩余气体、未用完电池，都可能因为偶然的因素爆炸，而产生难以计数的空间碎片；(3)用液态金属钠钾作为冷凝剂的核动力卫星，卫星失效后冷凝剂向外泄漏的小液滴产生的小碎片；(4)固体火箭燃料中添加的铝粉燃烧产生的氧化铝颗粒。[5]
空间碎片问题是人类进入太空时代后出现的新问题，而且人类日益认识到，空间碎片对卫星等空间物体所可能造成的危害是空间活动面临的最大威胁。中国的空间活动就曾经面临并且今后还会遇到空间碎片带来的问题。如有专家曾经透露，中国第一颗探月卫星“嫦娥一号”发射的时候，就考虑到了躲避空间碎片的问题。[6]
正因为认识到空间碎片的潜在威胁，航天大国都在采取措施努力解决这个问题。这种措施目前来看主要还是技术层面的。美国政府制定了一个《美国政府空间碎片减缓标准办法》，为美国空间活动中减少空间碎片的产生提供一些技术性指导。2006年8月31日，布什政府颁布了新的美国《国家航天政策》，其中的第十一部分专门就空间碎片问题作出了指导性规定。这份文件指出，美国应寻求最大限度地减少政府和非政府空间运行所产生的轨道碎片，以为后人保护空间环境。围绕这个基本目标，布什政府提出了三项技术性措施：(1)部门和机构应依照任务要求和高效费比原则，在采购和运行航天器、发射服务和在空间开展试验和实验的过程中，继续遵守《美国政府轨道碎片减缓标准办法》；(2)商务部长和运输部长应与联邦通信委员会主席协调，继续通过其各自的许可证办理办法解决轨道碎片问题；(3)美国应在国际论坛上取得领导地位，以鼓励外国和国际机构采取旨在最大限度地减少碎片的政策和办法，并应在有关碎片研究和更好的碎片减缓办法的确定的信息交流上开展合作。[7]
上述事实表明，空间碎片问题得到了航天大国的日益重视，各国也在努力解决这一全球性问题。不过这些努力主要体现在技术措施方面。相对而言，空间碎片对空间环境污染的法律规制却显得比较落后。那么，从法律的角度来看，国际法，特别是空间法，对于空间碎片造成的空间环境污染问题有没有系统的法律规制框架呢？
三、空间碎片污染国际法律规制的缺失
由于当前外空活动的最大威胁来自空间碎片，即空间碎片对运行中的卫星和航天器的危害。而且如上所述，1967年《外空条约》仅对空间环境的保护做了原则性规定，那么如何全面并且有重点地针对外空活动对外空的环境污染进行有效保护，有待于缔结具体协议予以解决。[2](P74)换言之，对空间环境的保护体系，除了1967年《外空条约》之外，还应当有更具体和针对性的协定来分别处理对空间环境的主要污染源问题，包括空间碎片。但实际上，目前国际上并没有一个专门规制空间碎片造成污染的国际条约或协定来处理这一问题，仅能从某些相关条约中找到一些保护空间环境的条款，而这些条款或者明确是对非空间碎片污染源造成环境污染的规制，或者是对空间环境保护作出的一般性或综合性的规定。
（一）《禁止在大气层、外层空间和水下进行核试验条约》
1963年，《禁止在大气层、外层空间和水下进行核试验条约》颁布。理论上，核试验可以在大气层、外层空间、水下和地下四种环境中进行。由于该条约并没有禁止国家在地下进行核试验，因此又被称为《有限禁止核试验条约》。该条约共五条。其第一条规定，缔约国承诺不在其管辖或控制的任何区域，包括外层空间和水下进行核武器试验。显然，这个条款通过禁止国家在大气层和外空进行核试验从而在很大程度上杜绝了核辐射对于空间环境的污染，因而有助于空间环境的保护。但是，这个条款防止的对象是核辐射污染。
（二）《月球协定》
对空间环境保护作出一般性规定的条款相对较多。除了前面提到的《外空条约》第九条，主要还有《月球协定》第七条。该条第一款规定，缔约各国在探索和利用月球时，应采取措施，防止月球环境的现有平衡遭到破坏，不论这种破坏是由于在月球环境中导致不利变化，还是由于引入环境外物质使其环境受到有害污染，或由于其他方式而产生。缔约各国也应采取措施防止地球环境由于引入地球外物质或由于其他方式而受到有害影响。通过分析可以发现，虽然本条在一般意义上对保护月球和地球环境作出了规定，但是措词中还是存在模糊，如什么是“不利变化”、“环境外物质”、“有害污染”和“有害影响”？再加上《月球协定》的当事国非常少，因此这个条款的意义就大打折扣。《月球协定》虽然提出了对月球和地球环境的保护，但是对于空间碎片造成的环境污染问题却没有明确规定，所以该协定可否对空间碎片适用是有争议的。[8]
（三）《责任公约》
另外，涉及空间环境保护的条约还有《责任公约》。该公约与《外空条约》、《月球协定》的不同之处在于，后两个条约旨在防止空间环境污染的发生，而前者则是试图在空间环境污染发生之后，通过损害赔偿的方式进行补救。制定该公约的依据是《外空条约》第六条和第七条的规定。第六条确立了空间法中的“国家责任原则”，即条约缔约国对本国在外层空间，包括月球与其他天体在内的活动负有国际责任，而不论这类活动是由政府机构或是由非政府团体进行的。第七条则确立了“赔偿责任原则”，即凡发射或促使发射物体进入外层空间的缔约国，以及以其领土或设备供发射物体用的缔约国，对于空间物体或其组成部分在地球上、大气空间或外层空间，使另一缔约国或其自然人或法人遭受损害时，应负国际责任。据此，《责任公约》在其第二条和第三条对上述原则进行了扩展。第二条规定，发射国对其空间物体在地球表面，或给飞行中的飞机造成损害，应负有赔偿的绝对责任。第三条规定，任一发射国的空间物体在地球表面以外的其他地方，对另一发射国的空间物体，或其所载人员或财产造成损害时，只有损害是因前者或其负责人员的过失而造成的条件下，该国才对损害负有责任。如果要让《责任公约》的有关规定适用于空间碎片，至少有以下两个问题必须得到解决。首先，由于《责任公约》中所说的“损害”是“空间物体”造成的损害，那么“空间物体”和“空间碎片”到底是不是同一个概念，或者说“空间物体”是不是涵盖了“空间碎片”？其次，《责任公约》中所说的“损害”是不是包括了对环境造成的损害？
第一个问题其实是一个非常有争议的问题。原因在于目前空间法中无论对“空间物体”还是“空间碎片”，都没有真正的定义。在《责任公约》中，“空间物体包括空间物体的组成部分、物体的运载工具和运载工具的部件。”但是，这并不能称为严格的法律定义，因为“空间物体”的内涵并没有得到确认。[9]例如，有观点认为，空间物体是指任何独立的发射入外空或在外空航行的物体，它可能是携带了准备在地球轨道释放的仪器或设备的航天飞机；这些仪器或设备中任何一个自释放入轨道那一刻起就成为运行中的卫星；向遥远的星球漂浮的航天探测器。[10]按照这个定义，任何在外空航行的物体都是空间物体，那么空间碎片理应包括在内。但是也有相反观点认为，“空间物体”和“空间碎片”是有区别的，其中一个重要区别就在于前者具有“功能性”，即能够执行预定的任务和使命；后者则具有“非功能性”，即不能合理期待其能够保持其原有功能和执行其原有任务。[11][12]所以，“空间物体”和“空间碎片”的关系问题并没有得到妥善解决。第二个问题的答案相对比较明确，因为前苏联和加拿大之间的“宇宙—954号事件”的处理结果确认了《责任公约》中所说的“损害”包括对环境的损害。[13][14]但是，通过上述分析可见，《责任公约》是否适用于空间碎片造成环境污染的情况，有一个基本前提没有满足，即定义问题，所以，《责任公约》对于环境保护的措施是否涉及空间碎片污染仍是一个模糊的问题。
（四）《限制反弹道导弹系统条约》
1972年5月26日，前苏联领导人勃列日涅夫同来访的美国总统尼克松在莫斯科签署《限制反弹道导弹系统条约》。该条约虽然总共才16条，但由于有多个裁军和核不扩散的国际条约与这一条约挂钩，因此该条约被视作“全球战略稳定的基石”。其中第五条规定，双方保证不研制、试验或部署以海洋、空中、空间为基地的以及陆基机动反弹道导弹系统及其组成部分。这个条文虽然明文规定的是双方有关的裁军义务，但是如果两国研制、试验或部署以空间为基地的反弹道导弹系统，则这种空间活动不仅导致空间军事化进程的加快，而且试验过程中必然在外空造成大量导弹碎片。可以说，这个条款从一个侧面涉及空间环境保护，甚至减缓空间碎片产生的问题。但是2001年12月13日，美国总统布什在白宫正式宣布退出了《反弹道导弹系统条约》。这当然是对国际裁军努力的打击，同时也给空间环境保护带来消极影响。②
通过对几个相关国际条约的分析，可以得出以下结论：目前空间法对空间环境的保护存在一些框架性、概括性的规定。但是这些规定或多或少地存在概念缺失和措辞模糊的缺陷，这必然导致条款缺乏可操作性而沦为空洞的口号。具体到对空间碎片造成环境污染的控制，则根本没有一个有效的国际条约对此进行处理。其中的原因至少有以下两点：一是空间碎片法律上的概念不明确；二是空间法目前没有一个保护空间环境的专门条约可以作为依据或参考。
四、空间碎片污染国际法律规制的完善
如上所述，空间碎片作为空间环境的一个主要污染源，对人类航天活动的威胁正在与日俱增，目前又缺乏一套有效的国际法律制度对此进行规制，而这种国际法律制度又恰恰是非常重要的。笔者认为可以从以下几个方面解决该矛盾。
首先，从长远来看，考虑到空间碎片日益增大的威胁，以及人类在技术层面做出的努力，制定一个规制空间碎片造成空间环境污染的条约是可能的，但这是一个长期的过程。
近期来看，各国可以就现有空间法中关于环境保护的规则进行审查和完善，特别要厘清某些重要概念的内涵和外延，如“空间物体”与“空间碎片”，这项工作是今后空间环境保护的基础，也为今后制定一个统一的国际公约扫清概念上的障碍。
其次，在上述工作的基础上，力促国际社会起草和通过一个保护空间环境的专门条约。这是保护空间环境的一项重要措施。甚至，可以考虑促使联合国大会通过一个类似于《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》的空间环境保护的原则性文件，以便为各国和国际社会的空间环境保护工作提供指导。实际上，由于制定一个统一综合的保护空间环境公约的难度非常大，这种联大通过的决议也正好可以作为制定该公约的一个基础。
最后，虽然文章主要谈了对空间碎片的国际法律规制，但是由于国际法和国内法相互影响，相互作用，因此在今后建立国际法律机制时一定要注意参考有代表性的大国所建立的其国内相关法律体系和机制。就中国而言，目前中国空间法学界也正在为此努力，某些政府部门和学术机构正在开展相关的规制空间碎片国内立法研究。对于这项工作，各有关方面应当继续给予更大的支持。如果及早准备，今后在缔结国际公约的过程中，中国就可以发挥极为重要甚至是主导性的作用，能够更好地维护中国的国际利益和外空权益。
注释：
①截至2009年2月，其他几个外空法条约批准和签署的情况分别是：《营救宇宙航行员、送回宇宙航行员和归还发射到外层空间的物体的协定》（89个批准国，24个签署国；以下简称“《营救协定》”）；《空间物体所造成损害的国际责任公约》（84个批准国，24个签署国；以下简称“《责任公约》”）；《关于登记射入外层空间物体的公约》（47个批准国，4个签署国；以下简称“《登记公约》”）；《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（13个批准国，4个签署国；以下简称“《月球协定》”）。
②针对美国威胁退出《反弹道导弹系统条约》，第56届联大第一委员会2001年11月2日以80票赞成、3票反对的压倒性多数通过了题为《维护和遵守〈反弹道导弹条约〉》的决议。这项决议主要重申了《反弹道导弹条约》的有关规定，呼吁条约的缔约国全面和严格地遵守这一条约，不部署、不转让反导武器系统，维护《反弹道导弹条约》的完整性和有效性。决议再次确认了《反弹道导弹条约》作为维护全球战略稳定基石的重要作用，支持国际社会为维护《反弹道导弹条约》作出进一步努力。
收稿日期：2009-03-23