转型时期实现我国中央与地方关系民主化的路径，本文主要内容关键词为：路径论文,时期论文,中央论文,关系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）建立地方利益的表达和平衡机制促进中央决策的民主化
地方利益是客观存在的，其中固然有不合理的成分，但也有合理的部分，对于合理的地方利益我们必须正视。为此，就必须建立一种制度化的利益表达机制使地方利益能够得到合理有效的表达，从而改变以往由于种种原因引起的利益表达不畅，或者是利益表达不能够得到中央政府平等对待的状况。因为如果没有正常的利益表达渠道，地方就会通过非正常渠道进行利益表达。非正常渠道的利益表达往往会带来暗箱操作、地方向中央个别部门寻租以及地方与地方之间的不公平竞争等一系列负面效应。为克服这些负面效应，使得地方利益能够得到及时、有效的表达和反馈以促进中央决策的科学化与民主化，就必须建立科学合理的地方利益表达与平衡机制。
另外，随着地方政府独立性与自主权的不断扩大，地方利益日益凸显。中央与地方的关系也发生重大转变，即由过去的以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系。中央与地方关系所发生的这种重要变化客观上也需要建立地方利益的表达和平衡机制，以正式的渠道、合法的手段扩大地方参与中央决策的机会，进而提高中央决策的科学化与民主化水平，增强中央政策的合法化程度。
如何设计一个科学合理的地方利益平衡与表达机制有待于进一步探索，但有些方面是十分明确的。首先，平等参与是建立地方利益表达和平衡机制的重要原则，即不管大省小省、穷省富省，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权。胡鞍钢先生就曾经提出，可借鉴美国参议院的方式，在全国人民代表大会常务委员会中设置财经委员会，其成员来自省级政府，每个省级政府只有一名代表，加上中央代表，专职决策中央资源分配方案，或者由国务院拟定的国家财政预算和投资计划方案必须由该机构通过和批准。其次，一个科学合理的地方利益平衡与表达机制应当不仅有助于中央决策的民主化与科学化，加强权力的纵向制衡，也应当有助于地方领导人了解全国情况，增加相互之间的合作。
（二）完善地方各级人民代表大会制度使地方政府领导人选任民主化
先看法律规定。依据现行的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第八条第五款规定：“省长、副省长、市长、副市长均由省一级的人民代表大会选举产生。”从这一规定看，省级政府的法律地位在与同级人民代表大会及其常委会的关系上得到体现，政府权力的渊源完全来自地方代议机关，地方政府领导人由地方代议机关选举产生。同时，现行《组织法》第五十五条规定：“全国地方各级人民政府都是由国务院统一领导下的国家行政机关”；现行《宪法》第一百一十条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导的国家行政机关，都服从国务院。”这些法律规定说明了省级政府的权力由上级政府国务院授权。
再看实际情形。根据党管干部的原则，正副省长由中共中央组织部与中共省委协商，再上报中央委员会，得到中共中央原则同意后再进入省人大的法律程序。另外，省级政府各个部门的正职负责人，先是由中共省委组织部考察，报中共中央批准，然后才能进入法律程序。实际情形与由人大产生政府领导人的法律规定不完全一致。中共党委的提名可以与人大主席团的提名一致，而且这是一条制度化的途径，但不一定能与人大代表的联合提名一致，这之间就会形成一定的弹性和张力。例如，1993年前后的换届选举中，浙江和贵州两省由中央提名的省长候选人落选。我们认为，相比较而言，由于人大代表来自全省各行各业，具有广泛的代表性，他们的意向更能够体现当地居民的意愿。
随着市场化与分权化改革的不断推进，地方政府早已经不再是中央政策的被动执行者，也不仅仅是中央政府在地方的代表，而是地方利益的主宰。与此相对应，地方政府领导人的政绩不再以执行中央指令性计划的完美程度来衡量。地方经济发展与繁荣的程度已经成为上级政府对地方政府领导人政绩进行考核的主要指标，同时更是当地人大代表对其投赞成票的主要依据。在地方自主权日益扩大、地方利益意识日益觉醒的今天尤其如此。
（三）逐步由地方梯度分权过渡到地方均权
客观而言，由于我国是一个超大规模的国家，各地区情况差别较大，为使权力下放取得预期效果，避免由于权力的普遍下放可能导致的管理混乱，在我国改革开放初期，只能先选择客观上有利于推行改革开放政策的地区进行试验，待取得经验以后再逐步推广，因此形成东重西轻梯度分权的格局，应该说这是符合当时实际情况的。
然而，随着我国市场化与分权化改革的不断推进，地方梯度分权越来越不能适应要求。由地方梯度分权所引起的地区差异扩大、地区之间的矛盾等问题日益突出，已经严重影响到中央与地方、地方与地方之间的关系。一方面，经济市场化要求经济主体公平竞争，而在我国地方梯度分权的格局下，由于不同地区享有不同的权力和不同的优惠政策，从而在事实上使不同地区的经济主体处于不同的地位享有不同的权利。若长此以往将十分不利于市场经济的健康发展，侵蚀市场经济的原则和基础。另一方面，政治民主化要求政治主体地位和权利的平等，这里的政治主体当然也包括地方政府。既然地方政府是重要的政治主体，理应赋予同级地方政府以同等的地位和权力。只有这样，才能保证地方政府平等、公正地参与国家的政治生活，使国家的决策充分反映各个地方的利益、愿望和要求，进而充分调动地方的积极性。
要克服地方梯度分权所带来的负面效应，解决地方梯度分权与市场经济发展之间的矛盾，就必须逐步改变东重西轻地方梯度分权的格局，实现地方均权。“所谓地方均权就是要在合理划分中央与地方职责权限的基础上，使同级地方依法具有同等的地位并享有同等的权力。”这也是建立地方利益平衡和表达机制的一个重要条件。应当说，由地方梯度分权过渡到地方均权既是社会主义市场经济发展的必然要求，同时也是社会主义民主政治建设的客观需要。实现地方均权的重要目的就是要缩小地区间的差别，实现经济、政治的公平与公正，推动中央与地方关系的民主化。实际上，我国政府已经认识到了这一点并正逐步采取有力的措施，比如西部大开发战略和东北振兴计划的实施就是明证。
（四）建立中央与地方之间权力的监督和制约机制
我国是单一制的社会主义国家，保持中央对地方的有效监督和控制以维护整个社会的公共利益是必要的，但仅仅有自上而下的监督和控制显然不够。在保证中央对地方进行有效监控的同时，地方政府也应该通过法律手段维护自己的正当权利不受到中央政府的侵犯，从而保证政府权力在纵向上的分权与制衡，以权力制约权力。
建立中央与地方之间权力的监督和制约机制，首先就是要明确纵向权力划分，使中央权力与地方权力分立并且互不干涉，并通过相关法律加以规范和保障。其次，在当前需要设立一个类似于宪法法院的独立行使职权的机构，它只对全国人大负责并报告工作，可裁决中央与地方国家机关之间的权限争议，受理地方政府投诉中央政府及各工作部门侵权行为和严重渎职行为的案件，为地方监督和制约中央提供一个制度化的渠道，进而形成中央与地方之间的双向监督格局。这样一个中央与地方之间的双向监督格局的形成必然会保证中央和地方各自利益的实现，极大地促进中央与地方关系的民主化。