政府购买、社会参与、市场运行的三维模式——宣城市水阳镇社会建设的积极探索，本文主要内容关键词为：宣城市论文,社会论文,积极探索论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会建设与政府职能转变：关于社会建设运行机制的探讨
关于社会发展的问题，有学者提出社会发展代价论，认为社会的发展总是会有所牺牲，换言之，在社会发展的一定阶段，发展与社会矛盾总是相伴而生，社会的快速发展，社会矛盾也会随之更加凸显，解决和应对社会矛盾所带来的社会问题成为政府和社会各方都不可回避的议题。随着我国经济社会的一轮快速发展，经济社会生活存在的一些矛盾逐渐暴露，问题的解决也被提上议事日程，其中经济和社会发展的失衡问题，经济发展和社会建设领域的社会公平和效率的关系问题等在发展的历史进程中由于矛盾的不断累积效应而变得愈加突出。目前，我国政府的主要应对之策就是积极实现政府职能转变，大力推进社会建设。政府此举的目的在于更好地促进经济社会的协调发展，更好地维护社会的公平公正。政府职能转变和社会建设是相互关联的两个问题，它们既有共同的任务目标，也在内容上相互重叠，但无论是政府职能转变还是社会建设，效率都是一个重要的原则问题，即维护社会公平必须兼顾效率。这一原则就要求进行社会建设的过程中，必须对其运行机制进行效率选择。从理论上来讲，政府对社会建设的推进可能存在的机制选择包括政府单方的推动实施，政府与社会力量的两方合作，政府、社会、市场的三方合力，机制选择的依据和各自的效果都是值得探讨的问题。
关于社会建设，社会建设从概念上来讲，是政府、社会组织和个人以改善人民福祉为目标，建立和完善社会事务处理、社会公共服务供给体制和机制的过程。社会建设从外延来看，涉及社会事业（科技、教育、文体、卫生等）、基础设施、社会保障、社会管理体制等方面的内容。我国社会建设各方面内容的推进多以项目的形式开展，从我国社会建设的历史和现实来看，政府是社会建设事业各项目的主要承担者和推动者。关于政府职能定位，政府是公共产品和公共服务的提供和分配者，是社会公平公正的维护者和促进者，政府职能转变正是实现对政府原有之职的回归。因此，社会建设也是政府承担的主要任务之一，社会建设是政府工作的应有之责。
政府作为社会建设的主要承担者和推动者，社会建设作为政府的主要任务，两者之间是主体与任务目标的关系，主体如何有效地达成任务目标就存在一个体制机制的选择标准和选择过程的问题。政府的公共制度的设计和供给应该存在选择问题，即“政府进行公共干预，选择公共制度的实施效果，选择可选择公共制度。”[1]政府单方的推动实施、政府与社会力量两方合作，还是政府、社会与市场的三方合力，哪一种是更为合理，更为高效的运行机制。在选择标准上，具体实施的社会建设的内容和项目的公共性的完全程度以及资金、人才的需求量、建设现状及历史原因、社会组织的完善程度等多方面因素都起到重要的影响作用。政府单方推动实施的社会建设项目的优势在于执行力度强，损害项目公共性的可能性较小，比较适宜于公共性较高，周期较短，对资金和人才需求量不大的项目。政府与社会力量共同合作实施的优势在于能有效增强政府的工作能量，适度减轻政府工作压力。有的还可能借助社会组织的专业性的特点提高社会建设项目实施的效果。但是这一模式对社会力量有较高的要求，同时政府与社会力量的合作也需要逐渐探索较为有效的方式。政府、社会与市场的三维模式是相对比较高效的社会建设运行机制，它能够充分发挥政府、社会力量和市场三方的优势，政府的职能要求维护公平，兼顾效率，而市场的原则则追求效率，兼顾公平，因此三方力量的合作能在公平和效率的关系中寻求到合理的平衡点，但是该模式能量的充分挖掘对如何妥善处理政府、社会力量与市场三方关系也提出了新的课题。“市场框架涉及风险社会的政治学。在国家福利产业框架中，风险管理责任隐藏于国家之中，其结果要么是忽视风险的存在，要么是为了确定性而强化官僚僵化体制。”[2]
二、宣城市水阳镇在社会建设方面的积极探索
安徽省宣城市水阳镇在社会建设的机制选择方面做出了积极的探索，特别是政府、社会与市场的三维运作机制在该镇的社会建设过程中发挥了重要的作用，政府购买、社会参与、市场运作的模式是该镇社会建设中主要采用的运作机制。水阳镇的积极探索给我们提供了许多有益启发，也给政府工作提供了许多值得借鉴的地方，但是探索过程中也存在一些问题需要在社会建设的推进过程中逐渐予以探讨和解决。
水阳镇社会建设的三维运行模式主要体现在村村通公路建设、村村通公路养护包干、集镇管理和卫生保洁、村村通公交线路、村庄供水等几个方面。
1.村村通公路建设的招投标。水阳镇从2006年开始实施“村村通水泥路”工程，到目前，共完成水泥路面铺设里程150多公里，2009年被省授予“安徽省农村公路建设管理先进集体”。在村村通公路建设方面，水阳主要通过公开招标的方式，由各个有资质的承建单位进行投标，由政府相关部门对其进行考核，再决定中标单位。在与建设企业的合作关系中，镇政府主要承担监督管理、验收等工作，公路建设的具体工作由中标的建设单位来承担。当地政府主要承担的职责有：质量监督由区交通局负责，镇成立水阳镇“村村通水泥路”工程监督管理组，对工程进行监督管理。区交通局负责对项目勘测设计、概预算编制、施工管理进行技术指导。工程招标：根据区政府文件要求，自2006年6月1日起，所有涉及公共财政拨付的项目工程均由新成立的区招标代理中心统一组织招标。全镇所有“村村通水泥路”工程招投标，将严格按区政府文件执行。工程开工前，由镇人民政府向区交通局提交开工报告，经批准后方可开工建设。工程竣工后，由各项目实施单位提出申请，镇“村村通水泥路”工程建设领导组初检后，由镇人民政府向区交通局提出验收申请，由区交通局负责组织验收、评定质量等级。工程质量实行终身负责制。通过道路建设的招标方式，政府的职责变得更加单纯，道路修建的质量和效率也得到了相应的提高。
2.村村通公路养护的包干。水阳镇由于特殊的地理和历史原因，修建的村村通公路比较窄，道路条块等级不高，水泥路面也容易造成损坏，加上当地人对公路保护的意识不强，造成村村通公路的养护压力比较大。当地政府在公路养护方面面临比较大的困境，一方面缺少有效手段，没有执法手段；另一方面每公里1000块钱的养护资金的财政预算显然难以为继每年50万元左右的公路养护费用。当地政府面对这一难题的应对之策有两个，一是村村通公路养护实行包干的形式，让养护队伍包干承担；二是充分发挥社会力量的作用，建立公路养护管理网络组织。水阳镇有四支公路养护队伍，由他们来分别包干村村通公路的养护任务，根据道路的具体情况，按公里数付钱的包干形式发包。由十几个人组成的四支养护队伍改变了以前以每个村承担村村通公路养护的局面，提高了效率，也极大地缓解了资金压力，现在每年镇里只要投入20万左右的养护资金。同时，水阳镇还成立了一个村村通公路养护的信息员队伍，利用各村力量及时监督村村通公路的毁损情况，收集村村通公路的毁损信息。这个网络组织既提高了政府的工作效率，也降低了政府工作的运行成本，实现了政府与社会力量的有效合作。
3.集镇管理和卫生保洁的招聘。水阳镇集镇卫生保洁实行物业管理市场化运作方式，垃圾采用外运的方式处理，除物业公司收取居民及单位卫生保洁费外，每年政府要支出近60万元用于集镇卫生保洁。集镇管理和卫生保洁是一项工作量巨大又繁琐的工作，如果让政府亲力亲为几乎不可能，政府既不会有相应的人力，也不可能在这件工作上耗费较多的精力。水阳镇以前的集镇卫生保洁工作是由政府包干，这让政府在这件事情上筋疲力尽，而且成效甚微。现在水阳镇采取市场化的运作模式，充分利用市场运作的高效、专业、低耗的优势，让政府有限的资金和人力发挥最大的作用。镇政府主要负责招聘有资质、有能力、有优势的物业公司，由专业的物业公司来负责集体的卫生保洁工作。为了达到有效管理的目的，镇政府对物业公司的招聘实行每两年公开的招聘物业公司，不同物业公司之间的竞争可以督促物业公司不断提供服务水平和服务质量。“非营利领域的市场化运作有两种形式。其中一种强调市场范畴是一个具有无限选择的地方。在这一自由市场里，个人和群体可以随意进入，退出各种交换。为了确保选择，市场必须具有多种备择方式。”[3]通过市场化的运作，镇政府从繁琐的具体工作中解脱出来，承担了监督和管理的职责，既实现了政府职能的有效转变，也极大地提高了当地社会建设的效率和质量。
4.村村通公交线路的拍租。目前水阳镇镇级道路开通了公交线路，涉及到四个集镇，15个行政村，45公里公路。对于公交线路，水阳镇也采取市场化的运作方式，采取四年一次拍租，所得的租金用于当地的公路养护，虽然不能完全弥补公路养护的缺口，但也是筹集资金的一种有效方法。水阳镇是由原三乡一镇合并而成，面积由合并前的0.9平方公里迅速扩大到1.8平方公里，面积的扩大和人口的增多给镇里的交通状况提出了新的要求，如何有效地满足城镇和农村居民的交流和出行的需求，村镇公交成为首要选择。但是如果由政府投入运营村镇公交，就涉及到资金、人员的投入、日常的管理、具体的运营等多方面的事务，这将耗损政府的很大一部分能量，还有可能造成多部门之间关系的纠扯。但是通过每四年一次的公交线路的拍租，既不用投入运营资金，也使居民们获得了出行的满足，更让政府有更多的精力进行监督和管理工作。
5.村庄供水的私营水厂的管理。水阳镇在五年
前就已经实现供水的全面覆盖。镇里的主要做法就是采用市场化运作原则，鼓励民间资本投资，政府给予政策支持。由于历史的原因，水阳镇村庄供水有多家私营水厂承担，政府给每个水厂的政策也是一个水厂一个政策。镇里对每个水厂的供水范围、日供水规模以及初装费等方面给予相应的规定和划分。水阳镇的市场化运作，虽然鼓励了一些的民间资本对社会建设的投入，但是由于水厂比较多，在管理上也存在一些问题。比如，各个水厂的供水能力有差异，一些小水厂不能实现24小时供水目标，高峰期供水能力不足，同时各个水厂各自为政，供水管道铺设也缺乏合理的规划。目前镇政府面临的问题就是如何更为有效地实现对各个私营水厂的管理，镇里准备用行政手段和市场淘汰的方法合并现有的私营水厂，给保留的比较大的水厂增加投入，进行扩容，增强供水能力。因此，民间资本和市场运作应该与各地实际情况相符合，过度的市场化也会造成效率的低下，同时政府是社会建设的主体，政府的监管也不能因为市场化而被掩盖，政府在社会建设领域是一个积极的主体。
三、结论
1.政府对社会建设的推动需要一个适合目标达成的机制选择问题，以便解决资金、人才、效率方面的困境。社会建设是政府职能的应有之意，政府推进社会建设是为了提高人民的福祉，更好促进社会的公平和公正，但是政府对社会建设的推进也是讲究效率原则的，所以政府应根据社会建设内容和项目的不同而选择相对高效的运行机制，效率也政府的职能目标之一。
2.政府购买、社会参与、市场运行的社会建设模式是相对较高效的运行模式，但探索阶段也存在一系列需要解决的问题，现行模式的变革和突破将会更好地推动社会建设的发展。政府、社会和市场是三方不同的力量，良好的合作机制将会挖掘出三方的最大潜力，从而最佳地实现目标，但是三方力量的协调和各自角色的定位以及合作原则的确定对合作的结果非常重要。“公共产品的供给不可能完全听命于市场来决定供求数量和价格，也不可能任由生产者和消费者双方自主选择。”[4]在政府购买、社会参与、市场运作的社会建设模式中，政府是一个积极的主体，市场化运作不能忽视政府的监督和管理职能，过度市场化也会造成社会建设的低效率。
3.由于不同地域的经济社会发展水平存在差异，因此，各地政府在社会建设的运行模式选择方面也会存在一定差别。一方面，各地发展的历史和现实情况都不尽相同，运行模式与各地的实际情况都存在着一个适应的问题，为了更好地推进社会建设的进程，选择成为各地政府必须作出的回答。另一方面，政府单方实施、政府与社会力量的合力推进还是政府、社会与市场的三维模式，它们也有各自优势和不足，适应不同的社会建设的内容和项目，因此不同运行机制也是需要选择的。
（课题组组长：宋蓓；成员：方金友、何平、殷民娥、周艳）