主权财富基金的兴起与美国金融霸权，本文主要内容关键词为：霸权论文,美国论文,主权论文,财富论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、主权财富基金的全球兴起
主权财富基金是指一国政府成立专门机构对外汇储备进行管理运作的投资基金。与对冲基金或共同基金等其他类型基金相比，它有三大特点。第一，投资主体为一国政府，而非私人或投资银行等金融机构；第二，投资的资金来源一般是一国的外汇储备，特别是过多的外汇储备；第三，金额巨大，基本上动辄几百亿美元，上千亿美元的资本也不少见。
根据外汇储备来源的不同，可以把SWF分为两种类型。一种是石油商品基金(oil commodity funds)：由于近几十年石油等能源价格和矿产价格总体持续走高，中东国家及其他地区的能源出口国获得了丰厚的石油收入，这些资源出口大国利用这些收入建立了SWF；另一种是非石油商品基金(non-oil commodity funds)：它来源于国家在非石油方面的巨额贸易顺差，东亚国家是其中的典型。 无论是石油类还是非石油类，两类商品的出口收入最终都将成为国家的巨额外汇储备。当一国政府把“过多的”官方外汇储备转移至专门投资公司，以寻求更高收益时，SWF就出现了。
尽管SWF在20世纪70年代已露端倪，但其在全球范围内的兴起并引起极大关注却是本世纪的事情。无论从数量还是从其控制的资金来看，SWF在最近几年获得了长足发展。表1列出了目前世界上主要SWF的情况。
从表1看，属于石油商品出口基金的国家有阿联酋、沙特、科威特以及俄罗斯等世界主要石油出口国，其中阿联酋的阿布扎比投资局更是以8750亿美元高居SWF榜首。属于非石油商品出口基金的有中国、新加坡以及韩国等拥有巨额贸易顺差的东亚国家。
根据摩根斯坦利公司的估计，目前全球SWF总额可能有2.5万亿美元之巨，这个数额要比对冲基金还高，相当于全球金融资产的2.5％。由于外汇储备不断增加，SWF还将以每年5000亿美元以上的速度增长，加上资本升值因素，到2015年，SWF总额将膨胀到12万亿美元，占全球金融资本的比重将上升至9％。
二、主权财富基金兴起的美国因素
其一，美国经常项目逆差不断增加，直接导致SWF的资本额急剧扩张。
从供方来讲，美国不断扩大的经常项目逆差是导致SWF出现的根本原因。通过石油商品的对美出口，或者通过非石油商品的对美出口，相关国家获得了巨额贸易顺差，并因此积累了大量外汇储备。这些外汇储备恰恰构成现有SWF的主要来源。在此意义上，美国是世界外汇储备及SWF的最大供应者。表2列出了近20年美国经常项目逆差情况。
从表2可知，从1987年开始到2006年为止，美国经常项目逆差总额高达5.1699万亿美元，且表现出不断加速趋势(美国近5年经常项目逆差高达3万亿美元)。同期，根据IMF统计，截至2006年，世界官方外汇储备总额也刚刚超过5万亿美元，而且与美国逆差的情形类似，显现出加速增加的态势。据统计，到2001年底，世界官方外汇储备总额仅2万亿美元，但从2002年开始到2006年止，却分别达到2.4万亿、3万亿、3.7万亿、4万亿和5万亿美元。两组数据对比可以发现，美国通过经常项目逆差这一渠道，在为全球资本提供流动性的同时，也为SWF的不断膨胀提供了可能性。
在1987-2006年的20年中，美国经常项目逆差中的石油商品逆差累计13931亿美元，主要流向了中东和拉美等产油国。石油美元在世界范围内的不断积聚使阿联酋、沙特及科威特等国家可以用于SWF的外汇储备不断增多。美国对东亚国家的非石油商品经常项目逆差更是惊人。例如，此阶段日本由于对美贸易，获得了12228亿美元的顺差，而中国也因此出现了对美13455亿美元顺差。其他东亚国家和地区也大多如此。
在国际油价居高不下，以及美国无法转移对整个东亚地区贸易逆差的大前提下，美国的经常项目逆差会为相关国家的SWF带来更多的资本支持。
其二，美国国债收益率过低，使得相关国家寻求以SWF的形式提高外汇储备收益。
无论是产油国还是贸易顺差国，这些拥有巨额外汇储备的国家和地区过去主要以购买美国国债的方式来消化这些外汇储备。但是，购买美国国债并不是一种好的投资方式。除了能够获取安全性和一定程度的可流动性外，它在收益方面并不具有吸引力。表3列出了投资美国国债和其他对美投资方式的比较情况。
数据来源：CPI数据，2007 Economic Report of the President，Washington D.C.：U.S.Government Printing Office；美元汇率数据和美国务期国债收益率来自美国联邦储备委员会统计；美国公司债利率参见Moody’s Yield on Seasoned Corporate Bonds-All Industries，AAA；对美直接投资收益数据来自BEA，Survey of Current Business，various issues。
由表3可知，从2001年到2006年，美国年均通胀率为2.67％，同期美元汇率年均贬值达1.53％，两者相加值为4.2％。这意味着美国国债的年均名义利率必须要超过4.2％才能保证投资美国国债获得正的收益。美国国债的名义利率可以确保实现正的收益吗?表3显示，同期1年期的美国国债利率只有2.73％，3年期的利率也只有3.46％，都低于4.2％的保本收益率。10年期的美国国债利率(4.49％)要高于4.2％，但超过的幅度并不显著。
如果把购买美国国债和对美直接投资收益以及购买美国公司债券的收益进行比较，同样能得出类似的结论。表3数据表明，对美直接投资的收益率较高，年均达到4.26％。这个数据要超过大多数期限的美国国债利率。实际上，购买7年期以上美国国债的收益率才与对美直接投资的收益相当。购买美国公司债券的收益更高，年均收益接近惊人的6％，超过绝大多数年份的美国国债收益。
正是由于一方面美国通过经常项目逆差向世界其他国家和地区注入了太多的流动性，而另一方面，用以回笼和吸引这些流动性的主要方式——美国国债——的收益率过低，使得那些拥有巨额外汇储备的国家不得不考虑以建立SWF的方式进行多元化投资来实现必要的收益率目标。
三、对美国金融霸权的挑战
SWF由于数量巨大，增势不减，它将会对全球金融体系产生深刻影响。对于在现有全球金融体系中居于主导甚至霸权地位，美国遭受的挑战最为直接。
第一，国家控制对外投资不利于美国所提倡并推行的金融自由化进程。
美国国内金融产业的发展大大领先于世界其他地方，国际竞争力也最强。因此，无论是在全球性的多边贸易谈判中，如乌拉圭回合谈判，还是在地区及双边的贸易协定谈判中，如北美自由贸易区协定，美国政府都极力把推进金融自由化作为一个重要组成部分。毫无疑问，美国的金融产业是金融全球自由化的最大得益者。
美国推行的金融自由化虽然涵盖很多内容，包括金融市场开放、外国进入以及资本账户开放等，但其中的关键是要求取消政府干预。近几十年来，美国历届政府都笃信和看重以私人部门为代表的市场力量在全球金融活动中的重要性，特别是近几届美国政府更是突出金融自由化。此点可以从克林顿总统和小布什总统大都任命有金融银行业背景的人士担任财政部长看出。
SWF的出现显然有违美国所认定的金融自由化。SWF是由主权国家控制的，投资什么领域，选择什么时机都由国家控制的政府投资公司甚至政府本身直接决定。美国担心，国家控制的基金不会是纯粹商业性的，有时候会含有政治和战略考虑，这会给美国的全球利益带来损失。另外，在SWF国家名单中，除挪威和日本等国外，还有阿联酋、沙特等中东伊斯兰国家，以及中国和俄罗斯等“战略走向不定”的大国，这使美国的担忧更为强烈。特别是被美国视为潜在对手的中国和俄罗斯，有着“把本国公司当成政府政策工具的倾向”，凭借主权财富基金，可能会在金融领域挑战美国，使得“全球化的下一场战斗略显端倪”，并“在美国公司管理方式上拥有发言权”。
更重要的是，如果SWF所代表国家的对外投资模式被其他国家认为是有利的和可行的，那么就会产生颇具吸引力的示范效应，这无疑会对美国全球金融自由化战略构成巨大障碍，而金融全球自由化对推动美国金融霸权是至关重要的。
第二，外汇投资多元化有损美国经济的可持续发展以及美元的汇率稳定。
在SWF成为一种普遍现象之前，主要外汇储备国使用外汇储备的主要方式是购买美国国债。截至2007年4月，世界其他国家和地区共持有21655亿美元的美国国债，占美国全部可流通国债数量的一半左右。其中，居于前十位的国家和地区共持有16630亿美元，占有份额接近77％。在这前十位的国家和地区中，拥有巨额外汇储备的东亚国家和地区就占了5个，这5个国家共持有11986亿美元的美国国债，超过国外购买美国国债总额的一半。石油出口国购买的美国国债额为1122亿美元，超过国外购买美国国债总额的5％。由此可见，上述国家和地区是购买美国国债的主力。
国外源源不断的外汇储备流入美国国债市场，对美国经济的可持续发展起到了非常重要的作用，其中最关键的是为美国经济提供了必要的资本。美国财政赤字和国际收支赤字是近30年来影响美国宏观经济稳定的重大因素，美国主要通过发行国债的方式来弥补这一资本缺口，而购买了这些国债的外国政府也因此成为美国赤字的“重大平衡者”。此外，由于国债利率很低，美国的通货膨胀率得以维持在较低水平，资本市场也可维持一个较低的利率水平，从而促进了美国经济发展。另一方面，各国建立SWF的初衷是要实现外汇投资多元化，提高储备资产的收益率，这意味着SWF很可能不准备继续购买、甚至是减持美国国债，如此一来将打断美国已经习惯的借款模式，甚至导致无款可借的困窘局面，将损害美国经济的可持续发展。值得注意的是，各国通过SWF进行外汇投资多元化的尝试，还会破坏美元汇率的稳定性，降低美元作为一种国际储备资产的吸引力。美国国债的投资回报率降低，意味着外国不愿再持有美国的资产和债权，这将可能导致美元汇率大幅贬值，从而危及美元的国际地位。
第三，降低IMF等国际金融组织的重要性，削弱美国对国际金融体系的控制。
IMF是当代国际金融体系的重要组成部分。此外，IMF还与世界银行、国际清算银行以及世界贸易组织等其他国际组织加强合作，形成国际金融体系中的组织性网络。尽管从建立到现在，IMF的职能发生过一些变化，为国际金融体系的稳定发展也做出过一定贡献，但由于美国在其中占有关键的少数份额，IMF等国际金融组织一直受到美国的巨大影响。正如有学者所评价的，如果美国说“不”的话，IMF将一事无成；IMF常常按照美国的意愿行事，优先考虑和维护发达国家特别是美国的利益。正是借助IMF等工具，美国在国际金融体系中的霸权地位获得了制度上的保障。
目前，IMF等国际金融组织对国际金融体系及成员国所发挥的作用突出表现为汇率政策监督和提供条件性贷款两个方面。而SWF的成立，会通过降低其在这两方面的功能而降低IMF等国际金融组织对于国际金融体系的控制力，进而削弱美国对国际金融体系的控制。比如，从汇率政策监督来看，效果发挥的前提是各成员国政府要公开外汇储备使用情况、货币政策及汇率政策的信息等。但各国政府成立SWF后，对于SWF的操作情况并无义务向IMF汇报。这必然导致IMF对全球金融体系的控制力下降。再从提供条件性贷款来看，不少发展中国家成员国矿产等自然资源丰富，但缺少资金开发，它们为了获得IMF的资金，不得不接受IMF提出的反映美国意愿的苛刻条件。然而，在有了SWF后，SWF国家有可能通过基金途径直接或间接地给予这些国家无条件借款，或购买其自然资源，这也会导致IMF作用的降低。
总之，SWF的出现不仅深刻地影响着国际金融格局，而且会由于上述三个方面的作用约束美国在其中的金融霸权。
四、美国的反应
美国已经意识到了SWF对其全球金融霸权地位的严重影响，并积极采取措施加以应对，其具体应对措施表现在以下三个方面。
首先，美国推动IMF和世界银行等国际金融组织发挥更大作用，以求监督SWF的运作，提升SWF的透明度。美国认为，鉴于主要的SWF所有国同时也是IMF和世界银行的成员国，而且如果SWF脱离监管、隐蔽行事，将可能引发国际金融动荡，因此为维持国际金融体系的稳定，这两大国际组织能够而且应该发挥更大作用，至少要在评估SWF风险的基础上规范SWF的运行。在美国的压力下，IMF已经开始突出宣传SWF对国际金融体系稳定的破坏作用，以便为日后加强监管提供理由。例如，IMF把SWF定性为“暗箱操作”，并据此发出风险警告。在其有关全球金融市场稳定的一篇报告中说，IMF认为，主权基金“可能会突然对其投资组合进行调整，而这种调整可能会对某种级别的资产产生重大影响。正如以往一国央行作出某项宣布所产生的作用那样，有关这种调整的市场传闻可能会导致市场动荡”。借此，IMF呼吁，SWF要增加透明度，接受国际金融组织的监督；各成员国要加强对本国SWF的管理，以防出现问题。
其次，美国希望和其他发达国家加强国际协调，共同应对SWF带来的挑战。美国警告说，如果SWF对现有国际金融体制带来挑战，受到影响的并非只有美国一家，现有金融体制下的其他受益者——主要是欧洲国家——的既得利益也会遭受严重损害。经过各国财政部长和央行行长之间的协商和交流，美国的立场得到了其他发达国家的普遍支持，它们开始对SWF的投资行为采取提防和限制措施。例如，英国财政部和外交部的高级官员在与中国外汇投资公司的负责人进行洽谈时表示，希望更多地了解中国基金的管理状况和意图。德国总理默克尔和法国总统萨科齐也都认为，主权基金有时会出于政治和其他原因收购欧洲公司，以致投资时违反市场规律，尤其对能源及其他高科技战略性企业，往往会以远高于市场价格收购，这种做法会扭曲欧盟单一市场的运作。作为对德英法等国关切的回应，欧盟委员会发起了一项调查，以确定来自俄罗斯、中国和中东的大型政府投资基金是否会对欧洲大陆的单一市场构成威胁。在调查之后，欧盟有望提出一套方案，以审查外国政府的投资机构在欧洲的企业收购行为。2007年7月，加拿大也成立了一个专门小组，重新修订本国的外国投资和所有权法律，增订对SWF投资国家的安全审查。
第三，美国采取“两手”措施，既对SWF进行引导和利用，又对其加以限制和塑造。美国政府对SWF最担心两点。第一点是担心SWF在选定投资目标时绕开美国，不对美国投资。在美国看来，虽然SWF确实对美国的金融霸权地位形成挑战，但如果各国成立的SWF能够继续对美投资，那么其对美国经济的直接负面影响就会减少很多。因此，当务之急是要说服各国的SWF对美投资，不要将资金转向其他国家。美国财政部负责国际事务的助理部长楼瑞(Clay Lowery)曾公开表示，SWF“将会给那些被投资的国家带来收益”，“从美国的角度讲，我们毫不迟疑地支持对美投资，包括债券投资和直接投资，我们将致力于确保美国能成为世界上最具吸引力的投资场所”。
美国为实现该目标，主要采取的手段是引导和利用。以美国政府对待中国国家外汇投资公司的态度为例。在该公司成立后，美国财政部副部长罗伯特·金米特(Robert Kimmitt)立即公开表示，“我们希望它在制订主权财富基金战略时，考虑在美国进行投资的机会”，他并迅速前往中国访问，试图得到中方公司的明确态度。随后，金米特又马不停蹄地到了莫斯科，希望俄罗斯的SWF也能够增加对美的投资。2007年7月，美国住房和城市发展部长杰克逊(Alphonso Jackson)访问中国期间，也极力建议中国外汇投资公司购买美国的按揭证券，因为“对中国来说，这是一项划算的投资：在信用风险相同的情况下，按揭担保证券比传统的美国政府债券回报更高”。美国态度的变化很好地说明了美国政府希望SWF能为其所用的意图。
美国担心的第二点是，外国SWF虽然对美投资了，但把投资方向锁定在并购与国家安全有关的企业或者购买这些企业的股份，而非美国真正期望的投资于各种债券和股票等资产组合。为防止这种情况出现，美国采取了“限制和塑造”措施。其中，最明显的例子是，美国国会通过了更加严格的审查外国对美投资的标准。按照最新标准，如果收购美国产业的外国公司属于国家所有，审查期将在原来的30天基础上，再延长45天。该法案还正式要求美国情报部门和国会参与审查过程，要求外资审查委员会要把对外资的审查结果上报相关部门。此外，该法案还扩大了与国家安全相关的行业领域，把基础设施、大型电厂、港口等也明确纳入审查范围。美国希望通过严格审查手续，使外国SWF能够放弃投资与美国国家安全相关的行业，把投资目标转向美国所希望的领域。正是出于这种政策考虑，当中国国家外汇公司把购买美国黑石集团10％的股份作为首笔海外投资时，美国国内除极个别国会议员外，总体反应良好，没有出现中海油收购尤尼科时阻力重重的情况。美国认为中方投资黑石集团是一种股票投资，不属于对战略行业的投资，基本符合美国对SWF的投资导向。
五、简要结论
SWF在全球范围的兴起，并不是一个偶然现象，它是主权国家对金融全球化过度推进可能引发经济主权衰减担心的一种必然反弹。不少主权国家已经越来越清楚地认识到，蕴含在金融全球化背后的其实是美国的金融霸权。如果一味按照美国推崇的全球管制规则行事，原本属于国家主权范畴的金融权力将会在市场名义下进一步受到美国的制约。与此同时，这种金融自由化造成了一种不对称情势。一方面，美国企图借此撬开其他国家经济主权的坚硬外壳，渗透、影响乃至控制这些国家的金融政策制定权；而另一方面，美国的金融主权并未同样放开，即使放开，外界也不能对其施加多大影响。这种不对称将使美国国家权力得到最大化巩固和提升。可以预期，如果金融自由化继续按美国意愿发展，随着其他国家对本国金融控制力的减弱，美国的金融霸权会不断强化。
面对这种趋势，不少国家政府认识到，完全在市场平台上进行竞争是不公平竞争，也是无法与美相抗衡的竞争，因此有必要依靠国家力量来有效抵御美国金融霸权的侵蚀。而此时，美国滥用其霸权地位而导致的美元全球泛滥为这些国家提供了可观资源。在需求和供给双重条件均得到满足的条件下，由政府控制的主权基金应运而生。借助SWF这种方式，部分主权国家在国际金融领域的权威获得了某种程度恢复，美国金融霸权也因此面临新的挑战。
值得注意的是，只要美国无法抑制对金融霸权红利的过度享用，不采取妥善措施处理自身问题，如减少国内消费(包括能源消费)以降低国际收支逆差、停止利用美元汇率变化将国内经济问题转嫁他国等，那么部分国家所积累的外汇储备将会越来越多。相应的，可被转化为“主权财富基金”的美元也将越来越多，对美国金融霸权的挑战也将越来越大。如此看来，由SWF所表现出来的对美国主导的金融自由化的反抗以及对经济全球化的政治后冲，不但在短期内无法消除，而且从长期看越来越可能成为国际金融体系的重要组成部分。
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