基于ROCCIPI模型的中国“拜杜规则”分析，本文主要内容关键词为：中国论文,模型论文,规则论文,ROCCIPI论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制定于1980年的美国《拜杜法案》，应对联邦政府资助项目的R&D成果形成的知识产权归属与管理问题，旨在通过“放权政策”推动科研成果商业化，被2002年英国《经济学家》(The Economist)杂志评价为“美国国会在过去半个世纪中通过的最具鼓舞力的法案”[1]。我国《科学技术进步法》(2007年修订)的第20条是采纳和借鉴“拜杜法案”立法原则的制度产物，标志着“拜杜规则”在我国中央立法层面得以确立，甚至被称为中国版的“拜杜规则”。20世纪90年代以来，赛德曼立法学说对我国立法理论及实践影响深远。本文尝试运用赛德曼立法学说的核心方法，即ROCCIPI模型对“拜杜规则”的制度内涵及运行机制进行分析，以期提供一种更具整体性的研究框架。
1 从美国“拜杜法案”到中国“拜杜规则”
财政性资金资助项目形成的R&D成果的知识产权归属与管理问题是世界各国普遍面临的难题。美国“拜杜法案”成功地将束之高阁的科研成果产品化、商品化、产业化，解决了科研与商业应用脱离的困境，被世界各国广泛移植与借鉴[2]。
1.1 美国“拜杜法案”的发展历程
20世纪40年代到80年代，美国各界在科技政策上争论的焦点是：联邦政府资助项目的R&D成果形成的知识产权究竟归谁所有？由此产生了争锋相对的两种观点，即放权政策与控权政策。以战时科学研发办公室主任Vannevar Bush为代表的一方支持放权政策，1945年他向总统呈递报告《科学——永无止境的前沿》(Science-The Endless Frontier)并阐述大学研究机构在技术转移中的重要作用。1980年国会通过了参议员伯奇·拜尔(Birch Bayh)与罗伯特·杜尔(Robert Dole)提案的《拜杜法案》(Bayh-Dole Act)，发展至今经历了两次修正与制度调适，日臻完善的制度规范体系被称为“拜杜法案”，主要通过激励研发成果向产业界流动来促进经济的发展，其发展历程见表1。
该法案旨在促使联邦政府资助的R&D成果最大程度商业化，正如《美国法典》(35 U.S.C.§200)相关条款所指出“国会的政策目标是利用专利制度，促进联邦政府资助研发所完成发明的利用；鼓励小企业最大限度地参与联邦政府资助的研发活动；促进商业机构和非营利机构(包括大学)之间的合作；在不过分阻碍未来研究和发展的前提下，确保非营利性机构和小企业所完成的发明被用于促进自由竞争和企业发展；促进美国产业和工人在美国完成的发明的商业化和公众可用性；确保政府对联邦资助发明享有充分的权利，以满足政府的需要和保护公众免受发明不使用或不合理使用带来的损害；最大限度地降低本领域政策管理的成本”[3]。
2009年，美国技术经理人协会(AUTM)候任主席、波士顿大学技术转移办公室主任Ashley Stevens博士指出“拜杜法案是目前我们所能发现的最好的制度”[4]。当然，值得关注的是，“拜杜法案”在获得高度评价的同时也时常伴随着质疑、重估与反思[5]。
1.2 中国“拜杜规则”的发展历程
中国“拜杜规则”乃是借鉴美国“拜杜法案”的法律移植产物。基于相似的立法原则，我国在《科学技术进步法》(2007年修订)第20条中确立了“拜杜规则”的核心内容，并成为地方科技立法相关制度设计的基本依据。我国“拜杜规则”的发展历程参见表2。
由此可见，我国财政性资金资助项目的权利主体经历了“国家→合同约定→项目承担单位→项目承担者”的变迁。这一过程反映了国家政策在该领域中从“控权”到“放权”的演变，也体现了国家立法从简单沿袭传统民法原则到主动确立科技法制原则，由此顺应科技创新特点的转变。在我国“拜杜规则”的逐步发展中，关于知识产权类型、权利归属方式、国家介入权的行使条件、合理期限等方面的制度设计经历了反复研讨与论证[6]，最终得以形成《科学技术进步法》(修订)第20条的主干内容。
综上所述，所谓中国“拜杜规则”，是解决财政性科技投入的R&D成果形成的知识产权归属与管理问题的法律规则体系。“拜杜规则”并不是一个单独的法律条款，而是一套政策法规体系，制度依据为《科技进步法》(修订)第20条，制度基点为对该领域的知识产权归属问题采取“放权政策”，制度宗旨为促进财政性资金资助项目的R&D成果转化运用，制度位阶涵盖中央立法、地方立法以及相关政策法规，制度目的在于解决R&D成果的科技价值与商业价值脱离的困境。在《科技进步法》中确立“拜杜规则”的核心内容，立法模式选择符合创新型国家建设的需求，不过其立法制度安排的体系化仍有待进一步推进[7]。
2 赛德曼立法学说中的ROCCIPI模型
2.1 赛德曼立法学说的应用价值
美国著名学者罗伯特·鲍勃·赛德曼和安·赛德曼，是供职于美国波士顿大学的教授夫妇，作为“法律与发展运动”的主要参与者，曾在非洲多个国家教授法律达十一年，并以联合国咨询专家身份参与过中国的立法项目，1991年应中国国务院法制局之邀，参加了“立法支持经济改革”项目。
本文应用赛德曼立法学说的缘由在于：①赛德曼教授夫妇在立法学与法律社会学领域造诣深厚。②赛德曼夫妇拥有丰富的立法实践经验。在担任“立法支持经济改革”项目总顾问时，我国计划法、投资法、银行法、公司法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、农业技术推广法等22项法律草案和行政法规草案得以起草，显著提高了我国立法能力。③我国关于“拜杜规则”的既有研究分散于制度内涵、运行机制、绩效评价等方面，尚缺乏一种整体性的分析工具对规则进行描述、解释、分析、预测。
2.2 赛德曼立法学说中的ROCCIPI立法模型
社会科学学者早已扬弃单一因果关系论的观点，认识到任何一个问题行为都是由多种原因引起的。要以立法促进发展，就要通过法律改变或者消除构成社会问题的行为背后的相互关联原因。
赛德曼立法学说中的ROCCIPI分析模型既源于赛德曼教授夫妇丰富的立法学与法律社会学理论体系，也植根于其长期的立法实践中。ROCCIPI模型旨在帮助指导立法起草者确定调整对象背后的原因，有针对性地设计法案具体内容，引导调整对象按更合适的方式行为[8]，该学说将这些原因或影响因素划分为七个因素，根据该学说[8-10]，本文做出初步梳理，参见表3。
3 基于ROCCIPI模型的“拜杜规则”的实然与应然分析
3.1 我国科技立法中“拜杜规则”的实然分析
《科学技术进步法》(2007年修订)标志着我国科技法制建设进程进入新阶段，根据我国《宪法》以及《立法法》的规定，立法体制呈现“一元两级多层次”的特点，研究“拜杜规则”也可简要划分为中央与地方两个层次。一般而言，对同一事项的规定中央立法更具原则性、纲领性，地方立法则更显具体性、操作性。本文以中央立法层级的《科技进步法》(修订)第20条为依据，选取部分典型地方科技立法中的相关条款进行对比，按照条文内容的差异可以总结为阙如型、沿袭型、细化型、创新型四种类型：①阙如型，未规定，没有相关的制度设计；②沿袭型，沿袭上位法的规定；③细化型，进行具体化、精细化的阐释；④创新型，在立法上具有前瞻性，或进行创新性的制度设计，详见表4。
不同区域科技立法中的“拜杜规则”呈现为四种类型，差异性的原因需要立法调研活动的支撑，另作它论研究，在此不作讨论。如表4所示，地方科技立法除阙如型以外的其它三种类型基本承袭了中央立法的制度框架，对“拜杜规则”五个核心要素——国家财政投入、知识产权归属、成果转化应用、知识产权利益分配、介入权进行了有所侧重与取舍的承接性制度设计，部分地方法规在立法内容上进行了如下三方面的创新尝试：
(1)关于“拓宽资金来源范围的创新”。部分地方立法并未简单沿用中央立法将资金来源限定于财政性资金的规定，而是表述为“主要利用财政性资金”，并未排除其他形式的资金投入，有利于形成以财政性资金为主导的多元化科技投入体系。
(2)关于“知识产权利益分配的创新”，对于利益相关者、利益获取方式、利益分享方式、分配比例等规定都进行了细化，操作性增强。
(3)关于“介入权制度的创新”。第一，关于介入权主体的创新。中央立法中将其规定为“国家”，在地方立法做衔接性规定时则会遇到诸多困惑。有些地方立法对此未作规定，有些地方立法确认为“省人民政府”，有些地方立法确认为“项目管理机构”。本文认为确认为“项目管理机构”具有合理性与可执行性。理由在于：项目管理机构是各级科技行政主管部门，行使介入权顺理成章，同时通过项目管理流程能全面而具体的掌握项目信息，对其研发成果的价值、技术特点及其相关领域更为熟知，在项目的应用前景及商业化转化运用方面更显优势。第二，关于介入权行使条件的规定，对于中央立法“合理期限”的原则性表述，地方科技立法根据区域科技经济发展水平及技术创新能力的差异进行了一年或二年或三年不等的量化规定，体现了地方立法对可操作性的回应。
3.2 地方科技立法中“拜杜规则”的应然分析
地方科技立法的内外部影响因素纷繁复杂，呈现出具体性、复杂性与多样性特点，本文运用ROCCIPI模型对其进行应然状态下的逐因素分析，详见表5。
3.3 实然分析与应然分析对比的启示
地方科技立法对中央立法进行了配套、承接、衔接、协调、创新性的制度设计，已基本涵盖了其制度内涵，廓清了其制度边界，呈现出共通性与差异性兼具的特点。但同时，通过上述对比，实然与应然分析结果的差异性主要体现在以下几个方面：
(1)立法思路上，前者体现为以内容主导展开的立法思路，后者则是一种围绕立法模型展开的思路。对应于“拜杜规则”的制度内容，前者体现为围绕“财政投入、权利归属、成果转化、利益分配、介入权”五种核心内容要素展开，后者体现为围绕ROCCIPI模型中的七要素展开。
(2)立法内容上，ROCCIPI模型中的七因素可大致划分为宏观(观念)、中观(规则、机会、利益)、微观(能力、沟通)三个层面。目前的“拜杜规则”集中于中观层面的制度设计，并未充分覆盖到宏观与微观层面的相关因素。
(3)立法方法上，前者更多地体现为一种拘泥于立法文本的条文比较与沿袭，后者则旨在发现立法文本背后的支配力量与影响因素，提供一种具备整体性和框架性的制度设计工具。
如果仅仅运用以内容展开的立法思路，可能出现立法条文简单摘录与随意增删导致的碎片化误区，基于ROCCIPI的立法模型展开的思路可提供一种整体性、完备性、周延性的研究视角，弥补单一立法思路带来的制度缺失。
4 基于ROCCIPI模型的“拜杜规则”制度再设计
综上所述，本文中ROCCIPI模型要解决的问题是，对于一个地方科技立法的起草者而言，在中央立法的制度框架和原则下，如何进行地方立法的制度再设计。结合立法内容展开与立法技术展开这两种立法思路，以下结合表5的应然状态分析，运用ROCCIPI模型中的七因素对“拜杜规则”进行逐要素分析。
规则(rule)：第一，规则的体系性，“拜杜规则”作为一个政策法规体系，不仅体现于《科技进步法》以及地方综合性科技立法，也涉及《专利法》、《合同法》、《促进科技成果转化法》、《计算机软件保护条例》等政策法规，地方科技立法中“拜杜规则”的制度再设计需要协调不同位阶、不同领域法律规范的关系，避免冲突与矛盾。第二，规则的正当性，分为实质正当性与形式正当性，前者是指符合中央立法精神，后者指规则本身具备逻辑自洽性与周延性。第三，规则的有效性，指具备明确的问题指向并能提供相应的解决方案，避免地方立法中的“宣示性条款”。
机会(opportunity)：机会因素可以从以下两方面分析。第一，尽可能扩大规则得以良性适用的机会。例如，关于“拜杜规则”中的知识产权类型，中央立法限定为发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权四种，地方科技立法中将其扩充至其他的知识产权类型，就可增加“拜杜规则”的适用机会。第二，尽可能减少或杜绝规则被违反的机会，例如，关于“介入权”的规定，如果关于介入权行使程序不予规定或规定不当，导致其缺乏公开性、透明性，则可能会为介入权的滥用提供机会。
能力(capacity)：能力因素可以从以下两个方面予以分析。第一，权利能力，解决主体的适格性及资质问题。例如日本版《拜杜法案》，即《产业活力再生特别措施法》制定之后并未立竿见影，反而是在2004年国立大学法人化改革之后才显见成效[11]，所以“拜杜规则”的有效实施有赖于各类主体法律适格性的塑造。第二，行为能力，我国各地方科技经济社会条件明显不均衡的格局会影响“拜杜规则”的实施能力。例如，在“拜杜规则”中如要对成果转化的“合理期限”做出量化规定，就要综合考虑区域的科技创新能力及经济水平。
沟通(communication)：第一，立法与受众间的沟通，使条文更具理解性与可实施性，避免沟通理解障碍。第二，立法与执行者间的沟通，例如关于介入权的行使程序并未规定，导致执行者无法可依。
利益(interest)：中央立法已对相关知识产权利益分配作出了原则性规定，此乃“拜杜规则”实施绩效能否达到立法预期的关键所在，地方立法尚需对此进行进一步的、具备可操作性、可检验性的细化规定。第一，“项目承担者”在语义上既包括项目承担单位，也包括与项目承担单位存在劳动关系或雇佣关系的研究开发人员。而中央立法对此并未细化，地方立法应将这一范畴具体化为项目承担单位、成果完成人、为成果转化作出重要贡献的人，同时应关注项目承担者以外的其他利益相关主体，例如资助第三方、研究第三方以及市场主体等。第二，利益分配方式的多元化，例如科技成果的技术转让所获奖励、股份制形式实施转化所荻奖励、成果完成人创办企业自行转化或以技术入股方式转化以及约定等方式。第三，关于利益分配的比例，现有地方科技立法对此普遍做出了量化规定，但具体比例是否符合合法性与合理性要求不无争议。本文认为在“拜杜规则”的制度再设计过程中，可以探索“弹性的约定”方式而非“刚性的法定”方式予以应对。
过程(process)：利益相关者的诉求整合与公众参与是规则的合理性与正当性的重要来源之一。据此，“拜杜规则”在进行制度再设计时应将此因素纳入各环节中，尤其是关于介入权(march-in right)的行使主体、行使条件、行使程序以及权利限制的规定，并尽可能保障其透明度、可信度、公众监督参与度等。
观念(ideology)：进一步促进以下三方面观念的转变：第一，在处理财政性科技“投入—产出”的权利安排与制度设计上，主要关涉投入者、所有者、使用者、管理者和受益者这五类主体的利益分配关系。“拜杜规则”未确立之前，处理此类问题沿用的是传统民法与国有资产管理法的途径，贯穿其始终的是“谁投入、谁所有、谁使用、谁管理、谁受益”的固有思路；而“拜杜规则”一经确立之后，投入者主要为各级财政资金管理机构，所有者为项目承担者，使用者为项目承担者或企业等市场主体，管理者为国家以及各级行政主管机构，受益者为包括社会公众在内的所有利益相关者，即由此实现了上述五类主体通过各自社会角色的重新定位及其功能的剥离而达到由“高度合一”向“相对分离”的深刻转变。第二，激发主体的权利意识并强化主体的创新动机。在促进财政性科技投入的R&D成果转化的问题上，“拜杜规则”未确立之前，R&D成果转化率偏低，重要原因在于主体权利意识单薄以及各主体间合作意愿的缺乏；而“拜杜规则”确立之后由于实际利益链条和利益纽带的形成，有利于形成良性的产学研合作机制，显著强化了各方主体间的合作意愿。第三，高等教育机构职能观念的转变，由“象牙塔”模式下的单纯知识传授向产学研模式下的知识创新与社会服务职能的转变。
5 结论
正如美国“拜杜法案”的成熟需要经历不断的反思与修正一样，我国的“拜杜规则”也需要在修正中实现制度的再设计。本文运用ROCCIPI模型在对“拜杜规则”实然分析与应然分析的基础上，运用逐因素分析提供了整体性的制度设计框架。今后地方科技立法中的“拜杜规则”制度的再设计可以参照图1的立法步骤展开。
图1 基于ROCCIPI分析模型的“拜杜规则”立法步骤
ROCCIPI模型作为一种立法分析工具并非万能，在具体的制度设计中可以根据制度需求对七因素有所侧重。地方科技立法过程中容易出现两个方面的误区，一种是过度拘泥于上位法立法文本的条文表述，简单地沿袭、摘录和套用；另一种是出于地方本位利益所造成的立法冲动，突破法定的立法权限，片面追求地方立法的特色化和创新性。ROCCIPI模型一定程度上能避免这两个误区。但本文更深层次的意义在于为“拜杜规则”的制度再设计提供一种研究方法和路径，即如何将以立法内容展开的思路与以立法模型展开的思路相结合，避免政策法规制定的随意性、碎片化；如何运用一种分析工具开探求政策法规的整体性、体系性、完备性、周延性、精准性、操作性；如何探寻政策法规背后的问题行为并分析问题行为产生的原因及支配力量，进而在制度框架下针对立法需求寻求解决方案。