中印技术创新政策演进比较研究--基于目标、工具和实施的定量分析_科技成果转化论文

中印技术创新政策演进比较研究——基于目标、工具和执行的定量分析，本文主要内容关键词为：定量分析论文,技术创新论文,中印论文,目标论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       0 引言

       中印两国与发达国家之间技术创新能力的鸿沟在逐年缩小[1]。英国阿斯利康(AstraZeneca)公司对6000位受访者所做的国际调查显示，到2020年，中国将成为全球最具创新力的国家，印度位居第二，而美国和日本分列第三、第四名。然而，中国和印度当前的创新能力较发达国家仍显不足，需要依靠技术创新政策的扶持来配置已有资源、激活潜在资源以实现技术的赶超。在发达国家已经开始借鉴发展中国家技术创新政策经验时，中印等发展中国家总结以往技术创新政策的发展历程，借鉴彼此技术创新政策的制定经验，科学构建本国技术创新政策体系恰逢其时。

       技术创新政策设计是学者们关注已久的问题，其理论研究从早期的政策目标—政策工具两维框架[2-3]，逐渐过渡为后来的政策目标—政策工具—政策执行三维框架[4-5]。在每一维度的具体研究中，Ergas(1987)以技术创新政策目标为核心，认为可将技术创新政策分为“任务导向型”和“扩散导向型”[6]；技术创新政策工具维度下，Rothwell和Zegveld(1981)将技术创新政策分为供给导向型、环境导向型和需求导向型[7]；在政策执行维度下，Hall和O'Toole等(2000)认为，政策执行就是政府部门有明显的作为或不作为意向，但仍未对外界产生最终影响的过程[8]。

       我国学者对中国技术创新政策科学研究也逐渐深入。刘凤朝和孙玉涛(2007)以创新政策的效力和类别为基本维度，考查了中国1980-2005年289条技术创新政策[9]；彭纪生等(2008)从政策力度、政策目标和政策措施三个方面，利用5级打分法，量化技术创新政策，描绘了1978-2006年中国技术创新政策协同演变的路径[10]。但由于政策文本获取等多方面困难，鲜见中国技术创新政策的国际比较研究[11]。

       随着技术创新政策设计理论研究的发展，不断有学者对技术创新政策设计进行国际比较研究。Shyu等(2001)和Lin等(2013)均基于Rothwell和Zegveld(1981)的技术创新政策工具框架，对不同目标国不同产业的技术创新政策工具进行了比较[12-13]；Lepori等(2007)比较了奥地利、意大利、法国、荷兰、挪威和瑞典6个欧洲国家在研究资助机制、政策工具使用方面的差异[14]；董娟和陈士俊(2008)比较了中、美两国创新政策的制定背景、目标和措施等[15]；Liu和Jayakar(2012)比较了中印电信产业创新政策演进差异[16]；Samira和Shyama(2012)比较了印度和巴西医药产业创新政策设计差异[17]；Padilla-Pérez和Gaudin(2014)以政策工具为核心对中美洲6国的科技创新政策效果进行了比较[18]；Freitas和Tunzelmann(2008)基于技术创新政策目标、工具和执行框架比较了英国和法国149条技术创新政策颁布特点[19]。

       技术创新政策应该从哪几个角度进行科学度量和比较？过去十几年间，中国和印度技术创新政策演进有何差异？中国未来的技术创新政策体系的构建可以从印度借鉴哪些经验？基于此，本文选取23个政策变量，根据时间有效性重新构建政策数据库，科学描述1990-2012年中印435条技术创新政策，并利用二元Logistic回归方法比较两国4个时间段以及全阶段下的技术创新政策差异。

       1 研究设计

       1.1 政策数据库构建

       中印两国的技术创新政策主要通过两国多个部门的官方网站搜集获得，笔者同时还查阅了与中印技术创新政策相关的书籍、报刊、论文、统计报告、新闻报道、公开采访等，共搜集了颁布于1990-2012年与技术创新相关的政策文本435条，建立了中印技术创新政策数据库。其中，中国344条，政策来源有全国人大常委会、国务院、科技部、商务部、财政部、教育部等49个部门；印度91条，政策来源于印度议会、委员会、科技部、财政部、商业与工业部、通信与信息技术部等10个部门。

       政策效力具有一定的时间延续性，因此，本研究中某年的政策数量既包括了该年颁布的政策，也包括之前年份颁布的但在该年仍具有效力的政策，即研究样本的总数不是现有的中国和印度颁布政策数的简单相加，而是在研究期间内每年有效力政策数量的加总。如印度《商标法》(1999)，于2003年修订，政策有效时间为1999-2002年，那么这条政策将在1999-2002年期间每一年都出现。经过项目组成员对各技术创新政策文件的比对，中国和印度1990-2012年间有效政策样本总数为2058条，其中中国1666条，印度392条。

       1.2 变量说明

       三维框架下，已有文献关于技术创新政策的全景描述主要是从政策目标、政策工具和政策执行3个维度探讨政策设计中“做什么”，“怎么做”和“谁在做”等3个核心问题。为了科学定量地比较中国和印度的技术创新政策，本文在已有文献基础上，结合中国和印度的具体国情，从政策目标、政策工具和政策执行3个维度选取23个变量描述中印技术创新政策，以求最大程度地体现中印两国技术创新政策设计的不同，具体见表1。变量赋值采用虚拟变量赋值法，赋值的基本原则是若某政策具有某种政策目标、使用了某种政策工具、具有某种政策执行特征，则在相应变量下赋值为1，否则为0。需要特别说明的是，一条政策可能同时具有多种政策目标、同时使用多种政策工具、或由分属不同级别的机构联合颁布，该政策所涉及的每种目标、工具或颁布机构级别同时赋值为1，其他未涉及变量赋值为0。

      

       1.3 时间段划分

       以时间为线索整理中印两国1990-2012年间的技术创新政策，根据两国政策演进过程中的“根政策”(即对该国技术创新发展具有重要阶段性影响的纲领性政策)进行分段。上述期间内，中国的根政策主要有：《中共中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》(1999)，《国家中长期科学和技术发展规划纲要》(2006)，《十二五科学和技术发展规划》(2011)；印度的根政策主要有：《信息技术法》(2000)，《第十一个五年计划》(2006)，《产业促进政策》(2010)。综合考虑中印“根政策”的影响力和颁布时间，两国技术创新政策颁布时间划分为4个阶段，第一阶段：1990-1999年，第二阶段：2000-2005年，第三阶段：2006-2009年，第四阶段：2010-2012年。

       2 技术创新政策测度和比较

       2.1 政策测度和赋值

       将印度和中国的技术创新政策置于同一数据库，针对国家变量、时间变量以及23个政策变量进行赋值。

       (1)国家变量。设定国家变量为C，印度与中国分别赋值为1和2。

       (2)时间变量。针对4个阶段“1990-1999年、2000-2005年、2006-2009年、2010-2012年”设置时间虚拟变量

，若某政策样本具有效力的年份处在

阶段下，则在相应时间变量下赋值1，否则为0。

       (3)构建C×

变量。国家变量依次与时间变量相乘可以得到4个变量，即

。结合上面第一、第二所述，这4个变量可以在确定数据库内政策所处阶段的基础上判定政策的国别属性。具体来说，C×

的数值结果有0，1和2三种情况：结果为0时，中国(印度)政策在相应阶段下不具有效力；结果为1时，表示该政策是印度的政策且在相应阶段下具有效力；结果为2时表示该政策是中国的政策且在相应阶段下具有效力。

       2.2 政策比较

       使用二元Logistic回归方法对中印两国技术创新政策做分阶段和全阶段对比分析。

       (1)分阶段二元Logistic回归。以C×

变量作为协变量，23个政策变量分别作为因变量依次进行二元Logistic回归，得到中印两国在4个时间阶段下政策目标、工具和执行变量的国家差异。

       (2)全阶段二元Logistic回归。以国家变量C作为协变量，23个政策变量分别作为因变量依次进行二元Logistic回归，得到中印两国在全阶段下政策目标、工具和执行变量的国家差异。其中，回归系数为正代表中国较印度更多使用相关政策工具、具有相关政策目标或政策执行特征，反之则相反。回归结果如表2所示。

      

       表2中粗体显示的数据若为正，代表中国该变量下的政策数量占比显著高于印度，若为负则代表印度该变量下的政策数量占比显著高于中国，非粗体数据则代表中国和印度在该项下没有显著差异。数据结果显示，中印两国在技术标准制定政策工具、一级机构和二级机构变量下没有显著差异，在其他多数政策变量下均具有显著的国别差异，且在不同阶段不同政策变量体现的差异也有所不同。

       3 中印技术创新政策时间演进差异

       3.1 第一阶段：1990-1999年

       3.1.1 技术创新政策目标

       中印两国政策目标的差异主要体现在技术引进和科技成果转化方面，在技术开发、技术出口和消化吸收目标下没有显著差异。

       (1)中国比印度更强调技术引进目标的实现。中国在第一阶段非常强调引进国外先进技术提高我国技术创新能力，该阶段颁布的一系列政策主要围绕“坚持自力更生、自主开发与引进技术相结合”的方针，调节技术引进结构，避免重复引进，并提出运用税收手段优化技术引进结构。

       (2)印度以科技成果转化为目标的政策数量显著高于中国。在该阶段，印度有94％的政策提到了“科技成果转化”目标，显著高于中国同期的74％。印度强调并鼓励技术创新的产业化，如对科技成果转化机构从事成果转化活动而采购的设备提供减、免税等优惠，且国家计划产业化研究项目的研发开支可抵扣125％。

       3.1.2 技术创新政策工具

       第一阶段中，中国人力资源培养工具的使用显著多于印度，是中国最常使用的政策工具；印度则比中国更多使用信息支持工具。特别值得一提的是，印度较早关注中小企业特殊需求，在第一阶段，比中国采用了更多的针对中小(微)企业的政策工具。

       (1)中国比印度更显著使用人力资源培养工具。人才是技术创新所需知识储备的载体，使用人力资源培养工具对提高企业技术创新能力具有正向影响[20]。该阶段中国的人力资源培养工具主要涉及为具有突出科研成果的人员发放国务院特殊津贴，通过为非教育系统留学人员提供科研借款10万元～25万元来吸引海外人才回国从事科学研究等。

       (2)印度较中国更多地使用政府采购工具。政府采购能够有效降低创新企业进入市场的风险，与R&D财政支持等政策工具相比，政府采购能更有效地激励技术创新[21-22]。印度虽然没有颁布专门的政府采购法律，但重视通过政府采购手段鼓励技术创新，如印度政府规定在军事和国防等领域必须采购和使用国产软件，除个别领域外，鼓励使用本国卫星。

       (3)印度比中国更显著使用对中小(微)型企业的支持工具。与大型企业相比，中小(微)企业对市场具有更强的适应性，更具有创新活力与动力。印度对中小(微)型企业的关注起步较早，在第一阶段就大力支持中小(微)型企业的技术创新。该阶段，印度对中小(微)型企业的支持主要是采用金融手段解决其融资难问题，设立的小产业发展银行(SIDBI)。专门为中小企业提供资金支持的核心金融机构。在该银行的帮助下，印度中小企业信贷资金从1991年3月的1678亿卢比增加到2001年3月的4845卢比，占银行信贷资金总额的14.2％。

       3.1.3 技术创新政策执行

       (1)颁布机构差异。中印两国颁布机构的差异体现在三级、四级机构。印度技术创新政策较中国多由三级机构颁布，即印度与技术创新相关的、具有专业职能的部门或委员会，如印度的电子与信息技术部和航空部等。中国的技术创新政策较印度多由四级机构颁布，即中国局级行政机构，如国家技术监督局。

       (2)政策形式差异。在该阶段，印度的技术创新政策多以法律形式存在，其政策占比为40％，而中国的技术创新政策多以“办法”、“意见”、“通知”等形式出现，其政策占比为45％，法律形式的政策占比仅为8％。

       3.2 第二阶段：2000-2005年

       3.2.1 技术创新政策目标

       第二阶段，中印两国政策目标差异较前一阶段的变化主要体现在消化吸收和科技成果转化方面。

       (1)印度在本阶段比中国更强调消化吸收目标的实现。消化吸收对于企业将外部知识转化为技术创新绩效发挥着重要的推动作用[23-25]。在本阶段，印度有37％的政策提到了“消化吸收”目标，显著高于中国同期的28％。该阶段印度的一系列政策均强调通过加强国际交流合作，消化吸收国外先进技术，增强创新能力。

       (2)中国提高对科技成果转化目标的重视，两国在科技成果转化下的差异开始不显著。印度以“科技成果转化”为目标的政策占比从第一阶段的94％降至本阶段的85％，而中国此目标下的政策占比则由前一阶段的74％升至本阶段的84％。该阶段下，中国实施了“科技兴贸”战略，颁布了众多如《关于推动高新技术产品出口的指导性意见》(2000)、《关于进一步实施科技兴贸战略的若干意见》(2005)等推动科技成果产品化和商业化的技术创新政策，加速了科技成果转化进程。

       3.2.2 技术创新政策工具

       相较于上一阶段，中印政策工具使用差异的变化主要体现在财政支持和产学研合作两个方面。

       (1)印度增加财政支持工具的使用，两国使用财政支持政策工具差异不显著。在第一阶段，中国使用财政支持工具显著多于印度，在本阶段，印度加大财政支持力度，使用该工具的政策占比为49％，与中国同期的50％基本持平。

       (2)印度较中国更多使用产学研合作工具。产学研合作对技术研发和技术扩散具有重要的推动作用[26]。产业导向是印度技术创新政策的重要特征，而产学研合作是该阶段下印度推动产业技术创新的主要手段之一，主要包括在大学和研究机构中建设技术孵化器、科技企业园和产业化发展中心，为高等院校建设科学实验室，并在税收、资金、基础设施建设等方面给予优惠政策。

       3.2.3 技术创新政策执行

       中印在政策执行方面的差异较上一阶段没有显著变化：两国由一、二级机构颁布的政策占比无显著差异，印度技术创新政策较中国多由三级机构颁布，且其政策多以法律形式存在，而中国的技术创新政策较印度多由四级机构颁布，且法律形式的政策占比较少。在第三、第四阶段中，中印两国政策执行维度也继续保持本阶段的特征，没有发生显著变化。

       3.3 第三阶段：2006-2009年

       3.3.1 技术创新政策目标

       第三阶段，印度比中国更强调技术开发和技术出口政策目标。

       (1)印度较中国更重视技术开发政策目标的实现。技术开发就是通过科学研究创造出新的技术、产品或工艺。印度科技部颁发的《支持国际专利指南》(2007)提出，为信息技术产业中小(微)型初创企业申请国际研发专利提供财政支持，为其提供最多50％的申请国际研发专利相关费用。

       (2)印度以“技术出口”为目标的政策占比显著高于中国。第三阶段，印度有32％的政策提到了“技术出口”，显著高于中国的19％。该阶段下，印度技术出口目标的主要着力点在信息技术服务业和业务流程外包业。在一系列政策的带动下，印度的信息技术服务和业务流程外包业出口增长迅速。2010年印度国家软件和服务公司协会发布的研究报告数据显示，印度的信息技术服务和业务流程外包业在2009财年的出口额是497亿美元，占该年度出口总额的28.1％。

       3.3.2 技术创新政策工具

       第三阶段，中国增加了对中小(微)型企业的支持和信息支持工具的使用，印度从本阶段开始重视国际合作工具的使用。

       (1)第三阶段下，中国使用对中小(微)型企业的支持工具增加迅速，中印对该工具的使用没有显著性差异。第三阶段中，中国有关中小企业的政策工具占比从上一阶段的21％提高到26％。2002年，中国颁布了第一部关于中小企业的专门法律《中小企业促进法》，标志着中国的中小企业发展进入法制化轨道，并配套制定了一系列政策来促进中小企业的技术创新，主要涉及包括中小(微)型企业拓宽融资渠道，减少审批障碍，并加强对中小(微)型企业技术产品的政府采购力度等。

       (2)中国增加使用信息支持工具，两国在信息支持工具下的差异在本阶段不显著。信息的不确定性以及企业与政府间的信息不对称是阻碍技术创新的重要因素之一，使用信息工具有利于企业更好地捕捉市场机遇[12]。该阶段下，中国信息支持政策的内容主要涉及健全信息服务网络，改善中小企业信息化建设的基础条件，建立共享设施数据库等。

       (3)印度从本阶段开始重视国际合作工具的运用。中国鼓励企业开展国际合作，在第一和第二阶段中均较印度显著使用更多的国际合作政策工具。从本阶段开始，印度也提高了对该工具的重视，其使用比例从第一阶段的28％提高到本阶段的36％，与中国国际合作工具的使用率没有显著性差异。

       3.4 第四阶段：2010-2012年

       3.4.1 技术创新政策目标

       第四阶段，印度旨在促进技术出口和科技成果转化目标的政策数量显著多于中国。

       (1)印度进一步强调技术出口目标。本阶段，印度继续提高对技术出口目标的重视，该目标下的政策数量高于中国的显著水平进一步提高。该阶段下，印度进一步扩大技术出口重点产业和产品认证范围，对化工、医药、电子、纺织、汽车、智能工程、环保及航空等高端产业做出了具体的出口计划，并针对农业、纺织、电子等高技术产品出口制定了“EPCG零息出口计划”，努力实现商品出口额从2010-2011财年的2460亿美元翻番至2013-2014财年的5000亿美元，年均增长率达到26.7％的出口目标。

       (2)印度科技成果转化目标再次显著高于中国。第一阶段，印度对该工具的使用显著多于中国，但是在第二、三阶段两国并没有显著差异，在本阶段印度83％的政策以科技成果转化为政策目标，显著高于中国同期的75％。印度政府强调将创新思路转化为商业行为，不仅重视研发工作和创新技术因素，而且也对那些对技术创新采用、传播、转移同样非常重要的社会、体制、市场等因素给予关注。

       3.4.2 技术创新政策工具

       中印两国的政策工具选择在第四阶段的差异变化主要体现在基础设施建设和税收优惠两个方面。

       (1)印度突出增加基础设施建设工具的使用，两国在该工具下的差异在本阶段不显著。中国在前3个阶段对基础设施建设政策工具的使用显著多于印度，在本阶段，印度该工具的使用率从上一阶段的27％增加至36％，与中国同期的35％没有显著性差异。该阶段下，印度重视基础设施建设，如政府将至少资助5000万卢比用于建设商业化基础设施。

       (2)印度增加税收优惠工具的使用，两国在该工具下的差异在本阶段不显著。税收优惠是鼓励技术创新活动最直接和行之有效的手段之一，中国始终重视通过税收手段促进技术创新，在前3个阶段对该工具的使用均显著多于印度。在本阶段，印度对税收优惠政策工具的使用率从上一阶段的30％增加至42％，与中国使用税收优惠工具的政策数量没有显著性差异。

       4 结论

       本文以中印435条技术创新政策为样本，根据政策有效期重新构建政策数据库，并基于二元Logistic回归方法，科学地揭示了中印两国技术创新政策目标、工具和执行三个方面在1990-1999年、2000-2005年、2006-2009年、2010-2012年4个阶段以及全阶段的演进差异，结合表2中全阶段和4个分阶段的结果，得到如下结论：

       (1)中国的技术创新政策目标更强调知识的垂直增加，印度更强调知识的水平扩散。技术创新政策的目标从本质上来讲是追求知识的垂直总量增加和水平范围的扩散[6]。中国更多关注技术引进目标的实现，印度则更强调消化吸收和科技成果转化，这一特点体现在全阶段和多个分阶段。其中，中国在全阶段和4个分阶段均比印度更关注技术引进，印度则从2000-2005年这个阶段开始较中国更强调消化吸收目标。

       (2)中国的技术创新政策工具更强调对企业的供给，而印度的政策更强调对市场的保护和刺激。中国的技术创新政策工具更多的是从企业角度出发，为企业提供所需的人才、资金等创新要素。中国在金融支持和人力资源培养工具的使用上显著多于印度，这体现在全阶段和各分阶段。个别分阶段中国较印度更加显著使用财政支持、基础设施建设等政策工具，如在第一、第三、第四和全阶段显著使用财政支持工具；印度则更注重通过知识产权保护来改善和维护技术创新市场环境，并通过政府采购、产学研合作等刺激市场需求，激发企业的创新活力。印度在全阶段以及各分阶段对知识产权保护工具的使用显著多于中国，信息支持、对中小(微)型企业的支持、政府采购、产学研合作等政策工具则在个别分阶段上的使用显著多于中国，如在第二和第四阶段较中国更加显著使用产学研合作工具。

       (3)印度的技术创新政策持续性较长。印度较之中国在各分阶段与全阶段均颁布了更多的以“法律”形式为主的政策，占比高达31.7％。而细数中国的技术创新政策，从全阶段来看，出现最多的政策形式为“办法”和“通知”，占比分别为26.1％和21.3％，而以“法律”为形式的政策占比仅有6.8％。

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