规范信用秩序与构建诚信政府，本文主要内容关键词为：秩序论文,信用论文,诚信论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B822 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2002）10-0003-03
随着我国社会经济生活的发展，有关市场经济的许多问题也慢慢变得清晰起来。市场经济是法治经济，同时也是信用经济这样一种观念正逐渐被人们所接受。但是由于体制原因和人们思想认识上的偏差，在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，社会信用缺失的现象始终存在，市场经济运行中的信用秩序相当混乱，已经给整个经济稳定健康运行带来了很大危害。因此，整顿和规范信用秩序，是我国当前和今后一个时期维护经济正常运行、整顿市场经济秩序的一个基础环节。在这个过程中，加强政府信用建设，构建诚信政府应是第一要义。
一
市场经济的一个重要特点是普遍交易。由于现代市场经济的交易通常发生在整个民族国家范围乃至全球市场范围内，交易双方通常并不认识，为了使交易活动顺利进行，也为了提高生产和交易的效率，便产生了由交易各方相互提供信用的活动。事实上，在人类社会从以物易物的交易进化到以货币做媒介的商品交易之后，商品的赊销和货币的借贷行为日益普遍，信用便成为履约保证的中介，信用关系也就成了商品交换行为的伴生物。可以说，“现代市场经济乃是一种建立在千头万绪、错综复杂的信用关系之上的经济。现代市场经济是信用经济。（注：吴敬涟：《信用是现代市场经济的生命》[N].《学习时报》2001年12月10日.）在现代经济活动中，从商品市场的买卖到资本市场的借贷，从要素市场上的交易到证券市场上的支付等等，无不体现着信用。现代市场经济作为高度发展的契约经济，必须以信用为基础。没有信用或缺少信用，契约关系就不能维持，交易的链条就会断裂，那么市场经济秩序就会陷入无穷无尽的混乱，市场经济根本无法运转。
从党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，到“十五”计划宣布我国社会主义市场经济体制已经初步建立，我国经济已基本上步入了市场经济的轨道，市场机制已经在我国经济生活的各个方面发挥主导作用。特别是中国加入WTO后，国内经济进一步与国际经济接轨，市场化程度将提高到一个新的水平。市场化程度越高，客观上对信用关系的要求也越高，原则上我国经济就应当按照信用经济的规则运转。但是市场经济发展到现在，人们对信用是市场经济的基础和生命线这样一个观念的认识依然非常淡薄，市场经济运行中的信用状况与社会主义市场经济发展的要求极不适应，信用缺失的现象大量存在。如大量银行贷款逾期收不回来，成为呆帐、死帐，使商业银行不良资产不断增加；企业之间相互拖欠资金、三角债现象严重。朱镕基总理在中央经济工作会议上列举的当前我国经济生活中经济秩序比较混乱的一些现象，诸如假冒伪劣商品横行，偷税骗税、逃废债务十分普遍，明目张胆地编造假帐假数据，建筑领域招标投标弄虚作假、工程质量低劣等等，都与市场信用有关。
信用的缺失不仅表现为市场参与者存在着失信行为，甚至在政府及执法者中也存在着信用低落现象。实践中政府信用不足、不讲诚信的事件不时在新闻媒体上被披露。比较普遍的是政府政策朝令夕改，缺乏连续性，常常是一届政府一朝政策，今天批准你从事某一活动，过两天又收回成命，反复无常的行为，常常令当事人无所适从；在行政管理过程中，随意行使政府权力，经常做出一些出尔反尔的事情来，一些地方政府在招商引资时许诺许多优惠条件，但等投资者资金到位后，却不兑现承诺；还有的地方政府公然发布虚假信息或隐瞒和公众利益密切相关的信息，在恶性事故发生后，竭力封锁消息，推卸责任……诸如此类的行为使改府信用直接受到损害，导致一些地方政府的信用面临严重的危机。总之，在我们的社会经济生活中，不讲信用已成为一种司空见惯的现象，信用正在变成最为稀缺的一种资源。
普遍的失信行为，大大增加了交易成本，扰乱了市场秩序，降低了经济运行效率，已经成为妨碍我国市场经济正常运转的严重障碍。据《江苏经济报》2002年3月26日的报道，中国每年因为逃废债务造成的直接损失约1800亿元，由于合同欺诈造成的直接损失约55亿元，产品质显低劣和制假售假造成的各种损失至少2000亿元，由于“三角债”和现款交易增加的财务费用约2000亿元。这样每年由于信用问题造成的损失高达5855亿元，而我国一年GDP新增的产值约7000亿元，由此可见损失的巨大。信用危机对消费和投资也产生了明显的负面作用，信用不足严重制约了居民的消费需求，导致内需不足，制约着国家宏观调控政策作用的发挥。
国内信用环境的缺陷，还会影响我国对外开放的环境，严重影响我国的国际竞争力。我国巨大的市场潜力，对外国投资者是很有吸引力的，但据中国外企协会的调查，外商认为在华投资最大的风险之一就是信用。很多外商投资时非常注重投资的软环境，就怕地方政府变来变去。世贸组织总干事穆尔尖锐地指出，中国加入世贸组织后，从长远看，最缺乏的不是资金、技术和人才，而是信用，以及建立和完善信用体系的机制。在经济全球化的背景下，一个地区、一个国家其实也是一个市场主体，信用是投资环境的重要组成部分，它甚至决定着一个国家、一个地区的竞争力和可持续发展。
二
在我国长期的计划经济体制下，各种稀缺经济资源由政府直接通过行政命令在所属的各单位之间配置，几乎所有的企业之间的经济交往关系都是被各种“计划”规定好了的，因此，信用只是一种微不足道的辅助手段。随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，与市场经济紧密相联的社会信用机制开始发挥重要作用，社会经济关系的突出矛盾正在越来越多地与信用问题联系在一起，因此，加强信用建设，规范信用秩序，已经成为改革和发展的迫切要求。
目前人们已经意识到经济和社会生活中信用缺失所造成的严重后果。近期以来，国家颁布了《公民道德建设实施纲要》，“明礼诚信”已被确立为公民的基本道德规范之一。
一些地方、行业也纷纷发出诚信倡议，有的还出台了相关的措施。今年“两会”期间，一些全国人大代表和政协委员纷纷就此问题提出议案。许多专家学者也呼吁加强立法，建立社会信用体系和失信惩罚机制，“信用”这个话题得到了人们的广泛关注。但细究起来，人们关注的要么是企业信用的不足，要么是如何建立个人诚信系统，而把真正需要重视的问题忽略了，这就是政府行为。实际上，整顿和规范信用秩序，应把加强政府信用建设，构建诚信政府放在首要位置。
之所以强调政府守信是建设诚信社会的关键，一方面政府是社会信用的捍卫者，政府握有足够的手段和权威，来维护社会信用，谁不讲信用、谁破坏信用规则，政府就要用强制手段对他进行惩罚，也只有政府才能作到这一点。政府通过颁布法规、制定政策，从而建立规范的社会信用体系和失信约束惩罚机制，以制度约束失信行为，支持守信，为社会信用水平的提高提供制度保障。另一方面政府信用与民间信用、社会信用有着不同的意义，政府信用是社会信用的核心。政府行为通过人们的预期而影响信誉机制，对整个社会的信用具有导向作用。当政府信用这个信用底线出了问题时，对整个社会信用的影响是不可估计的。在当前，由于政府失信情况的普遍存在，我们尤其要对后者给予足够的重视。
政府守信的重要性是显而易见的。其一，任何社会体制下，政府毫无疑问都应为民表率，在中国古代就有“民以吏为师”的说法，政府官员的一言一行都是老百姓学习的榜样。现在政府政策说变就变，没有连续性，常常出尔反尔，承诺不能兑现，其行为没有信誉可言，又怎么能让老百姓讲信用呢？其二，政府与一般的社会组织非常不同的一点在于，它是一个行使公共权力的垄断组织。它以全社会的名义对社会进行管理，其政策具有权威性和法律效力。（注：谢庆奎等著：《中国政府体制分析》[M].中国广播电视出版社1995年版，第89页.）因而自然人、商业伙伴一旦失信，人们在交往、商业合作中具有充分的可选择性，而政府一旦失信，百姓对政府几乎没有选择余地。其三，加入WTO对政府信用也提出了更高的要求，因为信守承诺是WTO对成员方提出的基本要求，如果政府不能信守承诺，忠实执行法律法规，就会在整个贸易大家庭中失去信任，甚至还会面临着被制裁的危险，这最终有违我们加入世界贸易组织的初衷。所以一个社会的信用状况出现了问题，必定是政府信用没有到位，或者说是由于政府的信用出了问题。假如政府信用缺失问题不能从根本上解决，重塑社会信用机制几乎是不可能的。从表面上看，老百姓也好，企业也好，不守信誉会受到舆论的谴责和法律的惩罚，政府失信未必会有直接和实际的损失。事实上，政府不守信的危害要比老百姓不守信大得多。表面上损害的是政府职能的实现，骨子里伤害的却是公众对政府的信任。所以规范信用秩序，构建诚信社会，首先要构建诚信政府，政府要作到言而有信，身体力行。
三
加强政府信用建设，应着重在以下方面考虑。
第一，更新观念，由任意行政到信用行政。
受传统权力观念的支配，一些政府部门尤其是一些地方政府对政府信用问题认识不够，他们认为政府权力可以随意行使不受制约，甚至认为为了公共利益行使职权，可以不考虑信用问题。似乎政府享有出尔反尔，反复无常的特权。在这样的观念支配下，他们任意行政致使政府信用受到不良影响。所以解决政府守信问题，首先要转变观念，由任意行政到信用行政。这里关键是要使每一个政府官员都能对政府权力的来源和行使规则有一个正确的了解，国家机关不是国家权力的所有者，而是基于宪法的规定，按照宪法依法履行国家管理职能的国家权力的行使者。政府的每项权力都来自人民的赋予，必须在合法的范围以合理的方式行使权力。
第二，政府官员必须带头讲信用。
政府信用对整个社会信用具有引导作用，政府官员的诚信形象对公民的影响非常巨大。“这是因为领导不仅决策、管人、用人，而且也‘领导’社会潮流，影响社会风气，其言谈举止，历来在社会诸多领域起支配和导向作用。”（注：马郑刚：《领导干部要带头讲信用》[J].《求是》2002年第11期.）一个时期以来，由于片面强调“政绩至上”，许多地方政府官员的仕途、升降沉浮很大程度上与地方经济的指标联系在一起，结果直接诱发和刺激了官员们弄虚作假之风。随着“升官”的需要，假政绩、假数字屡禁不止；在许多带有强烈个人色彩的政绩工程中，随意违约、赖账不还等失信行为司空见惯。这些行为的直接恶果就是挫伤了群众对政府的信任，使政府信用直接受到伤害。江泽民同志讲，“历史和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得广大群众的支持，就必然垮台。”取信于民，是从政、执政的基本要求。各级政府官员必须从经济发展、社会稳定的高度，带头守信用、重承诺，做诚实守信的模范。
第三，限制政府权力，削减行政审批。
一个人要讲信用，有建立信誉的积极性，就要对未来有一个相对稳定的预期。在我国，实际上是政府的政策主导着人们对未来的预期。由于政府垄断了很多权力，能修改规则，政策经常在发生变化，人们对未来没有把握，人们的预期就很不稳定。当市场主体不能确定未来市场会发生什么事情的时候，就会导致市场主体的行为短期化，投资短期化，人们自然就去追求眼前利益，不去讲求信用。
虽然我国经济已基本上步入了市场经济的轨道，但总体上看，政府行为仍然没有摆脱行政支配的行为模式。不少政府部门习惯于直接干预企业的经济活动，审批制在经济生活中起着主要作用。削减政府权力其实就是把大量本来就属于个人的权力归还个人，解决政府管制过多的问题，当务之急是尽快削减各种各样的行政审批，让市场在社会资源配置过程中发挥核心的主导作用，尽量减少政府作用的范围。
强调市场起作用，并不否认政府起作用，但政府作用的重点和方式应有根本性的转变。政府应该用这只“看得见的手”制定政策法规，营造真正公平宽松的市场环境，奠定市场发展的种种基础，而不是去直接配置资源，用行政权力对经济活动进行直接干预。过去我们认为政府越不受制约，政府得到的好处就越大，政府官员更是以为权力越大，就越能干事。事实上，政府享有的权力越大，政府行为的任意性就越大，人们对政府就越没有信心。（注：张维迎：《产权、政府与信誉》[M].生活读书新知三联书店2001年版，第136页.）当政府权力受到削减，成为行为规范、自我约束的政府时，政府的随意性大大降低，人们反而增强了对政府的信赖，对未来也就有了稳定的预期。
第四，信息公开，提高政府政策的透明度。
传统体制下政府的许多活动都处于不公开状态，政府过程被蒙上了一层神秘的色彩，从政府的机构设置、人员安排、职责权限，到权力的运行规则和方式，乃至工作程序都很难为外人所知，这样的行政很容易使公众产生隔膜感与不信任感，影响了政府本来应当享有的信誉。
在现代民主法治社会中，公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权，是公民的一项基本权利，这是公民保护自身利益的重要手段。只有及时了解国家的政策、法律，知悉与自己利益密切相关的各种信息，才能对自己的生活作出相应的安排，以便趋利避害，有效保护自己的利益。因此政府信息公开，行为透明是现代民主政府取信于民的重要途径，也是政府信用的基石。但是就现状而言，无论是信息公开还是政策透明方面，我们都存在着明显的缺陷。许多政府部门把它手中掌握的信息当成一种权力，愿意公开就公开，不愿意公开就不公开，没有意识到向公众提供权威性和指导性信息服务是自身的一项责任；在行政管理活动中习惯于暗箱操作，政府的工作程序被蒙上了一层神秘的色彩；各种各样的、大大小小的政府信息仍然是“国家秘密”，公众有保守“国家秘密”的义务，但却没有多少分享“国家信息”的权利，等等。这不仅削弱了政府本应当享有的信誉，也与WTO要求政府透明、开放的规则有相当的差距。
第五，建立规范政府权力的完备的法律体系，通过制度约束政府行为。
当前，在我国市场经济法律体系初具规模的情况下，政府应该根据实际需要，制定并颁布信用方面的专门法律、法规，指导信用体系的建立。通过制定《行政许可法》等规范市场主体和政府行为的新的法律法规，以规范高效的行政服务搭建起政府信用平台。当务之急是完善行政程序制度，确立信赖利益保护原则，防止政府失信于民。该原则要求，只要政府实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益，不允许政府随意变更或者撤销该行政行为，即使为了公共利益的需要必须改变原行为的，也应当对受到特别损害的当事人给予相应的补偿。此外，要加强行政执法监督力度，无论是虚报瞒报、弄虚作假，还是政策的朝令夕改、言而无信，都依法追究当事人的责任。让所有失信于民的政府行为，都置于国家法律法规的监督之下。
在目前规则的建立还需要一种强制的力量。没有强制力量的推动，既得利益者不会自动将社会引向公平公正。入世为我们提供了这样一个契机，从此，我们的制度规则必须要与国际接轨，尤其是政府行为，受到了强有力的制衡，各级政府再想象过去那样随意行使政府权力，政策朝令夕改将付出沉重的代价。因此，必须建立起规范政府权力的完备的法律体系，以从根本上解决政府守信的问题。