论《国家行政机关公文处理办法》的新意，本文主要内容关键词为：新意论文,国家行政机关论文,办法论文,公文处理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国务院于2000年8月24日发布了《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》），自2001年1月1日起施行，1994年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称原《办法》）同时废止。
《办法》的发布，距原《办法》的施行已有六年零八个月。在此期间我国的社会与经济得到迅猛发展，尤其是“九五”期间，我国经济体制和政治体制的改革步伐之大，与之相应，机关的职能也必须随着社会变革的需要而不断地转换。依法行政，提高效率已成为机关工作的基本要求。机关的公文与公文处理工作自然也会随之发生变化。加之计算机与网络技术在机关的普遍应用，原有针对纸质文件的生成、传递、利用、归档等规定与措施也已不能完全适用。在这一背景下，为使机关公文处理工作更好地服务于机关依法行政的需要，适应办公自动化技术的应用，实现公文处理的规范化、制度化、科学化，机关公文处理工作必须按照新的规程和要求进行。《办法》就是在这样的背景下应运而生的。
作为公文处理工作的法规性文件应在实践的发展中不断完善，从1981年2月国务院发布《国家行政机关公文处理暂行办法》以来，至今已是第三次修订了。通过学习与研究《办法》，笔者深切地感到与前两次不同的是，全文充满着新意，符合机关转换职能与依法行政的需要，体现了机关公文处理工作的新发展。
一、新的篇章结构
为了适应形势的变化，《办法》立足在“公文处理工作规范化、制度化、科学化”这一较高的起点上进行了修订。
如以1993年11月21日对1987年2月18日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》修订作比较，尽管条文由37条增至45条，但在篇章结构上并无很大变化。同样是七章，只是第二章由“公文主要种类”修订为“公文种类”、第六章“公文立卷、销毁”修订为“公文立卷、归档和销毁”。
这次《办法》在原《办法》的基础上调整与增加了内容，将原《办法》的“总则”、“公文种类”、“公文格式”、“行文规则”、“公文办理”、“公文立卷、归档和销毁”、“附则”七章45条，修订为“总则”、“公文种类”、“公文格式”、“行文规则”、“发文办理”、“收文办理”、“公文归档”、“公文管理”、“附则”九章57条，即将“公文办理”、“公文立卷、归档和销毁”两章的内容经过增加、调整、修改设立为“发文办理”、“收文办理”、“公文归档”、“公文管理”四章。
从《办法》在篇章结构上的重新修订，我们可以感觉到：它不仅只是结构本身的变化，更表明机关公文处理工作的内容更加丰富了，机关公文处理工作的构成和公文办理程序的划分更加科学了。由于对公文办理作了科学的划分，使机关公文处理工作能按《办法》规定的程序与环节有条不紊地进行，这样既符合科学管理的要求，又能保证公文处理工作效率与质量。
二、新的条款、新的内容
据统计《办法》总共57条，来源情况如表：
条文来源新增
修订
文字略作改动
保留
条文数量（条） 16
36 5 0
所占比例(%)
31.6
59.68.80
由此表可见，《办法》新增和新修订内容的条文占总数的91.2%，从中可以反映出国家对公文处理工作提出的新要求。
从新增与修订的条款中，我们可以看出：
1、明确了机关领导层在公文处理工作中的职责
《办法》第六条首次对机关负责人提出要求：“各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查”。
当会商有分歧时，第二十六条规定“主办部门的主要负责人应当出面协调”。
在签发公文时，对各行文方向的签发人都作了规定：“以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发”。
对销毁公文，第五十条规定：“不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅（室）负责人批准，可以销毁”。
由于公文处理工作在机关工作中的重要性，国家历来极为重视，对此也作了方方面面的规定。但长期以来在人们的观念中大多认为它是机关办公室的一部分工作，其工作内容无非是“收收、发发”，其性质是为机关工作和机关领导人服务的，而没有认识到机关领导人在机关公文处理工作中也是主体成员中的重要组成部分，如果没有领导的“高度重视”、“加强对本机关公文处理工作的领导和检查”、“模范遵守”《办法》，机关公文处理要达到“规范化、制度化、科学化”是十分困难的。在公文处理的某些环节上只能由领导来完成。就上述各条而言，都是机关领导在公文处理过程中应当遵守的。
对领导在公文处理工作中的职责作出规定，明确领导层在公文处理工作中的职责，其意义将是十分深远的，它不仅将大大推动机关工作的顺利开展，甚至对档案工作也有影响。以销毁文件为例，原《办法》第四十二条规定、“没有归档和存查价值的公文，经过鉴别和主管领导人批准，可以定期销毁……”。主管行政工作的领导人对公文的形成、价值等情况往往不十分了解，因此不少单位在销毁无查存价值的公文时领导人总不愿签字。《办法》规定“经过鉴别并经办公厅（室）负责人批准，可以销毁”。这样规定，使机关公文的销毁工作集中由办公厅（室）主任批准，既符合《办法》总则中第七条规定“各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作”的精神，又有利于机关办公厅（室）对公文销毁工作的统一领导、统一安排。照此实施，机关中公文“鉴而不销”的现象将能得到一定的克服。
2、公文格式与用纸与国家标准保持一致
《办法》第十条关于公文的各组成部分的名称与排列与新颁发的《国家行政机关公文格式》(GB/T9704-1999)保持了一致。第十一条规定新增了：“公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行”。第十二条规定“公文用纸一般采用国际标准A4型(210mm×297mm)，左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定”。
新颁发的《国家行政机关公文格式》(GB/T9704-1999)完全适应了我国形势发展与机关工作的需要（注：参见周玲《试论〈国家行政机关公文格式〉的特点》，《秘书》，2000年第12期。），《办法》第三章公文格式与国家标准保持了一致。标准化是规范化和科学化的前提，在办公自动化的环境中，公文必须做到标准化。
鉴于当时国际上大多数国家公文用纸采用A4型纸，原《办法》曾规定“公文用纸一般为16开型（长260毫米、宽184毫米）；也可以采用国际标准A4型（长297毫米、宽210毫米）”。随着机关对外交往的日趋频繁，《办法》规定“公文用纸一般采用国际标准A4型(210mm×297mm)”，这不仅是同国际接轨，便于国际间公文的交往，而且统一了公文用纸的规格。这样规定，今后形成的档案规格也统一了，进而有利于档案的整理与保管。
3、完善了公文处理工作的内容
由于公文处理是《办法》的主要内容，《办法》从定义、原则、程序，甚至到具体环节都作了修订。
(1)确定公文与公文处理的定义
《办法》第二条规定：“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。这里略去了原《办法》中公文“是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具”，将其修订为“是依法行政和进行公务活动的重要工具”，不仅使文字表述更精练，而且凸显出公文的本质。
《办法》新增了对公文效力变化的规定：“第四十九条
公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力”。由于公文是“是依法行政和进行公务活动的重要工具”，其效力至关重要，这条新规定强有力地遏制了被撤销、被废止公文对“依法行政和进行公务活动”的干扰甚至破坏，对我国顺利进行现代化事业起到一定的保障作用。
《办法》在总则中新增了对公文处理的规定：“第三条
公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作”，明确规定了公文处理的构成，体现了文件在生命周期中这一阶段的全部活动；并明确各组成部分的关系是“相互关联、衔接有序的”。对公文处理的完整结构，人们在认识上也有一个渐进过程，最粗浅的认识是收发公文，进而认识到还应包括草拟、制作、立卷、归档和销毁等工作，经过长期实践，不断认识公文处理这一事物的本质与运动规律，才能对其作出科学、完整的界定，而正确界定公文处理恰是实现“公文处理工作规范化、制度化、科学化”的基础。
(2)明确公文处理的原则与要求
以往在执行过程中，人们一般将原《办法》总则中第五条至第八条视作公文处理工作的原则（注：原《办法》第五条 各级行政机关要发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风，克服官僚主义、形式主义和文牍主义，逐步改善办公手段，努力提高公文处理工作的效率和质量。行文要少而精、注重效用。第六条 公文处理必须做到及时、准确、安全。公文由文秘部门统一收发、分办、传递、用印、立卷、归档和销毁。第七条 各级行政机关的公文处理工作，应贯彻“党政分开”的原则。第八条 在公文处理工作中，必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定，确保国家秘密安全。），在有些相关的教材中将公文处理的原则概括为“准确、及时、安全、统一”或“及时、准确、安全”。而实际上在原《办法》总则中仅在第七条提及“原则”两字——“应贯彻‘党政分开’的原则”。
《办法》的第四条“公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全”。在这里明确提出了公文处理工作的原则是“坚持实事求是、精简、高效”，在坚持这一原则中，要求“做到及时、准确、安全”。这样，将原则与要求规定得更清楚了。同时《办法》又首次在公文处理中提出了坚持精简原则。笔者以为这一提法比原《办法》“行文要少而精”又提高了一个层次，即不仅要求机关必须精简公文，还应简化公文处理手续。
(3)强调行文的必要性
《办法》第四章行文规则的首条（第十三条）是新增条文，规定：“行文应当确有必要，注重效用”，即机关在行文时首先要遵守“确有必要”的规则。《办法》将此作为行文规则的首条，足见国务院控制文件数量，铲平“文山”的决心。为控制发文数量，《办法》又将原《办法》第二十三条关于审核的重点“是否需要行文”，修订为“是否确需行文”。
(4)科学地划分收发文办理的程序并完善了相应的环节
原《办法》第五章公文办理，《办法》将此内容分为发文办理（第五章）和收文办理（第六章）两章。《办法》第二十四条规定：“发文办理指以本机关名义制定公文的过程包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序”，第三十条规定：“收文办理指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序”。这样区分明确了发文程序与收文程序各自应经历的环节、工作任务与要求。
在科学区分发文、收文程序的基础上，结合实际工作的需要，《办法》在公文处理方面又新增与修订了一部分相关条款，这些新规定不仅完善了两个程序相关环节的工作内容，也使之更具可操作性。
例如：
草拟公文应当做到的要求原《办法》为六款，《办法》二十五条修订为九款。新增的条款为：“（三）公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定”、“（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度”、“（八）文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名”。如何确定文种是拟写每一份公文都必须正确解决的问题，确定公文的紧急程度、如何使用规范简称与外文名称与缩写形式，也是公文拟写中经常会遇到的问题，对此《办法》作了统一规定，使公文在形成之时，就符合规范化的要求。
在发文环节中新增复核。《办法》第二十九条规定“公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等”，“经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审”。这样规定既为审核工作减轻了一定的压力，又经这样的复核来确保发文的准确性。
新增了对下级上报公文的审核的环节。《办法》“第三十一条 收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范”。笔者以为《办法》确定收文中的审核环节，既体现了公文处理工作以法律、法规为准则的依法行政的精神，又强化了对下级来文质量控制，有利于来文的及时处理，使公文处理工作更加规范化。
对于签发，《办法》将原《办法》中规定的“重要的或涉及面广的”作了修订，分别规定了上行文、下行文（或平行文）的签发人，明确了不同行文方向的签发人。
对于拟办，《办法》将下级（或平级机关）与上级机关的来文作了分别规定（见《办法》第三十二条、第三十四条）。较之原《办法》增加了“需要两个以上部门办理的应当明确主办部门”和“对不符合本办法规定的公文”的处理两点内容，扩大并规定了拟办工作的内容，使之成为公文办理过程中规范化、制度化、科学化的一道关口。
对于承办，从时限上看，原《办法》第二十四条规定“抓紧办理”，《办法》规定“及时办理”，同时《办法》还规定“紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明”，这样规定符合科学化、规范化与实事求是的要求。对于需协同办理的事项，《办法》规定“主办部门应当主动与有关部门协商；如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定”。明确了解决分歧的步骤与责任，有利于克服互相推诿的现象。
对于审批公文，《办法》第三十六条作了两种不同的规定：“审批公文时，对有具体请示事项的主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知”。简化了“没有请示事项”公文的审批过程。
对于催办，《办法》第三十七条规定：“送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办”，删去了原《办法》中的查办内容。将查办内容移入第九章附则第五十六条：“各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。”这样规定是很科学的，因为查办公文的贯彻落实情况，从某种意义上讲已超出了公文处理的范围。
4、适应机构变革与人事变动等的新形势
随着改革的深化，机构撤并、人员调动或兼职的情况已是屡见不鲜的现象了，如何处置由此而涉及的公文归属？《办法》对此新增了两条规定：
“第五十二条
机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。
工作人员调离工作岗位时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退”。
“第四十一条
本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、归档”。
以法规的形式，加强了对这部分公文的管理和控制，同时也与档案工作的相关规定衔接一致。
5、慎重灵活地对待立卷等新问题
随着公文处理工作的发展与变化，近年来关于立卷改革的讨论尽管十分热烈，属归档范围的公文，办理完毕归档时立卷抑或不立卷，甚至采用何种方式方法整理都各有利弊，最终采取哪种做法还有待于进一步探讨。对此《办法》采取了慎重而又灵活的表述方法，把“公文归档”作为第七章的标题，将原《办法》中“立卷”、“整理立卷”修订为“整理（立卷）”。原《办法》第四十一条规定：“案卷应当确定保管期限……”《办法》第四十二条则规定为：“归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交”，淡化了案卷的概念。这样，既适应了形势发展的变化，又不轻易地全盘否定建国以来承袭了半个世纪的传统做法。再则，对于机关中日益增多的电子文件也是持积极慎重的态度。第九章附则第五十条规定“公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或本地区、本系统的试行规定。”
《办法》是我国机关公文处理工作经验五十年的总结，它将是我国国家行政机关公文处理工作的规范化、科学化、制度化的又一新的起点。在新世纪之初，为推进机关工作、推进依法行政、深化改革，我国各级行政机关将更深入地学习、贯彻《办法》，为实现公文处理工作的规范化、科学化、制度化而努力。
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