国外基础教育行政改革新进展，本文主要内容关键词为：教育行政论文,新进展论文,国外论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，全球化背景下的教育改革达到了新的高潮。如何改革教育行政体制，发展优质教育，成为各国教育改革的焦点，肇始于英国撒切尔时代的行政改革成为西方各国乃至波及全球的一种潮流。与此同时，公共行政改革对教育领域产生了巨大的冲击，诸如学校教育的性质、学校教育管理、课程、资金筹集和赞助等成为新的研究课题。一系列改革的基本理念在于：竞争性的教育市场可以解决如经济、社会、文化或其他领域的问题，教育必须转变职能以适应市场及其经苜的需要。许多国家已经同时得出如下结论：[1]中央和地方管理之间具有适当的紧张状态而不是两极化时，教育事业才显得最繁荣兴旺，也就是说，教育行政体制改革的核心在于教育集权与教育分权之间保持必要的张力。
一、教育分权：全球话语中的命题
分权(Decentralization)，是指政府机构和组织部门自上而下重新分配职能和决策权力的过程。它包括具体构造和管理等一系列特定的方式。分权的主要原则是把权力和职能下放到各个部门，使部门参与管理和决策。传统上有三种分权管理的形式：即通过技术服务实现的、通过地区性功能实现的和通过合作实现的。与集权相比，分权的一些优点在于：(1)参与。分权管理过程中的参与者享有更大程度的民主；(2)合法性。在更多人参与的基础上作出的决策有更大的意见一致性；(3)邻近性。分权制中的决策更注意到具体的需要；(4)创造和革新。参与能促进个体为组织的利益而创造；(5)综合性。如果正确发挥协调与指导的作用，而且如果建立了有效的沟通渠道，那么组织内部就容易取得一致性；(6)效率。中央部门的人员和文书工作的费用会减少。[2]
教育的分权(decentralization)是知识经济时代的重要趋势之一，教育分权化与多元化有着密切的内在联系，是集权型教育管理模式的终结。在20世纪80年代至90年代，发达国家公共行政管理的典型特征是从传统的公共行政转向新型的公共管理。这种新型的公共管理被称为“新管理主义”、“市场本位公共管理”或“法人政府”。作为一个术语，新公共管理源于英国，而美国早期将公共管理作为公共行政的技术层面加以应用，例如美国学者斯蒂芬·奥特、阿尔伯特·海蒂(Albert Hyde)和结伊·萨佛雷兹将公共管理作为公共行政和公共事务的一个分支，涉及公共行政计划设计和组织建构，政策和管理规划以及通过预算体制、财政管理、人力资源管理、计划评价与审计进行资源配置等。[3]在另外一些国家，公共行政逐渐衰退，公共管理应运而生。克里斯多佛·伍德认为“新管理主义”或者“新公共管理”的运作包含以下几个方面：[4](1)公共机构的实践性专业化管理。这意味着管理者的管理活动应该是积极的、明晰的，并且是超越于组织控制的；(2)外在的评价标准和绩效特征。这要求组织必须履行预定的设置目标，并被证明具有“责任心”和“组织效能”；(3)倡导结果控制。注重结果而不是过程，根据绩效评定进行资源分配；(4)公共机构体制的变化。这涉及打破公共机构的统一格局，将其分解成为更多的法人集团，从而取得更好的组织效能；(5)公共机构的竞争机制。鉴于公共机构职能的软弱性，运用市场的竞争机制刺激并驱动其低投入高产出；(6)管理运行的“私营机构模型”。将私营机构的管理手段运用到公共机构之中，注重公共机构的适应性；(7)资源运用的规范和节约。这主要是削减公共直接经费的投入，使公共经费的检查与运用制度严格化。
教育分权是一种复杂的过程，涉及学校体制运作方式的变革，包括政策制定、资金投入、教师训练、课程开发以及地方学校管理等。[5]这些变革意味着公立教育价值的深层变化，涉及学生、家长与学校的联系，社区与中央政府的联系。
教育分权图式[6]
二、国外教育分权运动的主要举措
世界上大量的教育分权国家认为通过改变学生、班级和学校的决策责任可以进一步提高教育质量。将决策责任移交给地方学校，意味着权力分配从中央一级下移给学校校长以及教师和家长，而社会团体获得教育的管理权力和责任，将会使教育更加符合地方和社区的需要，从而有可能进一步培养学生的创造性和主动性。具体而言，全球化背景下教育分权运动的主要举措表现在以下几个方面：
1、缩减教育的中央一级权力
与教育分权密切相关的方面在于缩减教育的中央官僚行政权力规模。分权的使命在于减少教育行政管理的层级，把教育行政的财政和人事权力进一步分配给地方政府、学校和学生，这样，地方政府、学区和学校将会节约开支。削弱中央一级行政的范围与规模是变革中央垂直行政的基础，能使中央机构成为一种有效的服务机构，及时地支持地方学校和社区。
2、下移权力给地方政府
教育分权的最主要形式在于：教育经费权力、教师人员任命以及教育内容设置（例如课程和考试）从中央政府层面下移到较低政府层面。在许多发展中国家，这意味着教育决策权从中央教育部转移到各省、学区以及地方水平。值得注意的是，分权是行政下移的一部分，经费预算权力从中央到地方政府是一种典型的表现形式。
在20世纪80年代，拉丁美洲的许多国家实行行政分权。在智利，教育分权是通过自治形式来体现的，中小学校行政管理由中央到地方市政转变权力。智利中小学校市政自治管理过程变革非常迅速，1980年84%的学校称为自治机构，1986年全部成为自治机构。在印度，政府认识到庞大的集权官僚体制不利于国家的经济发展，分权政策对于经济发展意义重大。1992年印度颁布法令，实行声势浩大的地方社区经济增权运动，强调乡村和城市郊区成立理事会，发展自治发展活动，包括教育、健康看护、安全饮水和卫生等。
3、校本管理
校本管理指以学校为本位的管理，学校组织有相当大的办学自主权，并根据学校本身的特性和需要，充分开发和利用教育资源，进行有效的教育教学活动的管理。它着重处理和解决三个关系，即政府和学校的关系、社会和学校的关系、学校内部自身的关系。体现政府宏观管理、社会广泛参与、学校自主办学的思想和策略。校本管理(SBM)是教育分权的另外一种途径，一些国家为了增强学校自治，将决策权力转移给教师、学生家长、学生和社区领导。SBM的指导思想在于将地方政府管理学校的权限转移给学校委员会。学校是教和学真正发生的地方，只有学校掌握决策权才能促使教育体制改革成功。SBM的改革核心在于创建学校委员会（理事会）(school committee or board)，学校委员会由教师、家长和社区成员组成，通过合法活动，授权作出相关决策，包括学校预算、人事管理和课程开发等三个方面。因此，学校经费分配、资源配置、教学计划改革、学期与学时安排等事宜由学校委员会决定。
由于国家和地区的差异，这种地方增权模式也呈现差异。在发展中国家，学校委员会完全具备上述三种决策权的情况极少。学校委员会只是简单地根据中央权力制定经费分配方案和有关训练服务策略。在另外的一些国家里，学校委员会有权决定中央委托的课程开发以及学校专业发展计划，但是没有教师的人事权力。
特别值得注意的是，在校本管理模式过程运作中，各国、地区的教师合作方式也不尽相同。在理想的校本管理模式中，教师在专业发展和课程发展中扮演关键的角色，而且成为学校和专业督导评价的协作伙伴。另外，校本管理模式里，家长和社区的参与也表现得不一样。例如在美国的一些州，如科罗拉多州、佛罗里达州、肯塔基州、北卡罗来纳州和田纳西州，每一所学校都有专门委托家长和社区人士参与管理的权限。此外，其他一些州许多学区家长和社区具体参与学校管理的过程。
4、教育的区域性财政
发展中国家教育分权的一个共同现象是增强地方（区域）教育财政的权利。一些国家，特别是非洲，因为中央政府严重的财政危机，由地方财政拨款的学校数量大增。在亚洲，如不丹、印尼、马来西亚和尼泊尔等，则具有长期地方拨款兴办学校教育的传统。例如，在尼泊尔，1991年有18%的中学不是由中央政府拨款，主要是由于乡村中学的过度发展。与此同时，许多地区希望中央承担全部的拨款，但现实中中央财政有限。一些区域和社区举办的学校提高学费标准，以补给政府投入不足，这些学校在有的国家称为“选择性学校”。例如马来西亚汉语民族区域构建区域学校，扩充了国家教育课程标准，主要教授汉语、历史和文化。在1995年，私立学校中独立的汉语学校学生人数超过25%，占全部中学生效量的3.3%。同样，20世纪80年代后期，斯里兰卡也有类似的现象，一些区域性学校主要由宗教事务部而不是由教育和文化部管理，1989年区域性学校小学、初中和高中学生占全国中小学生比例分别为14%、12%和9%。
区域性学校财政有几种方式，其中最主要的是中央和区域共同承担，地方区域提供土地、建筑和设备，中央政府提供师资。另外一些区域性学校主要是依靠家长集资和区域捐款，特别是在少数农村地区，学校的设备、教师和学生的食物都是依靠捐赠得来的。一些农村地区学校，地方投入一定形式的劳动力扶持学校，例如学校耕植农作物等。许多国家政府为区域性学校提供教师，甚至明文禁止地方不得自行聘用教师。在一定程度上，区域性学校具有课程开发和质量标准设置的自主权。在缅甸和尼泊尔等国，由于资源不足，政府办学为区域性学校提供教师力量，学校自行聘任教师。即使一些国家能够为区域性学校提供师资，政府往往也不能为教师提供工资，区域性学校自己设法兑现教师的工资。
5、课程去集权化管理
课程改革本质上是为学校提供适合学生需要的教育方案，课程改革的目的在于使课程、教学和考试适应学生和社会现实的需要，促进教育公平，提高教育质量。
发展中国家通常的做法是由中央设置国家课程标准，各个地区和区域贯彻执行国家最低教学标准，贫困地区和不发达地区对于国家教育目标不是很明确，因此中学毕业生上大学的人数在各个地区差异很大。为中学生升学作准备的课程在一个地区内应该是平衡的，但事实上差异也很大，大量的中学生因不能升学而流入劳动力市场。另外，在贫困地区，由于极其严格的国家课程和国家考试标准，学生退学率和留级率不断上升。
目前，无论是发达国家还是发展中国家，都已实行课程改革，打破了课程高度集权化，实行去集权化的课程管理。课程改革打破中央集权和专家格局，专家与地方教师协作，共同开发课程，致力于教育质量提高，这已经成为一种趋势。
三、教育分权与政府权能
许多国家都给教育以特殊的优先权，因此教育系统在入学人数、教育中心的建立、大多数学校的管理和财政来源上都曾有过迅速的发展。尽管这些服务传统上都是由中央政府来管理的，但是由于教育的迅速发展，采取不同的方法就势在必行了。
教育分权主要采取以下几方面的步骤：[7](1)体制的彻底改造：设计一种新的管理模式，包括从一开始就改组中央层次；(2)区域化：根据最便利的地理和政治条件对全国作区域划分，在每一区域设立中央部门的代表机构，而且如果需要的话，也可设立亚代表机构和区域性部门；(3)区域规划：依据规划的一般准则，每个代表机构可编制地方性的规划、大纲和预算，可编写政策和程序手册并培训人员；(4)技术和学术领域的分散化：代表机构可组织、控制、监督和评价教育服务。中央部门负责课程、研究计划以及大纲的设计和教科书的认可。技术和学术领域以及如研究的认可和颁证、专业的注册和文化活动之类的服务，可逐步予以分散，这要视现有的教育水平和模式而定；(5)对教材和辅助课本的编写、认可和分配予以分散，以适合地方的特点和需要；(6)资源管理的分散化：分散化的最后阶段与每个代表机构对人力、财力和物力资源的管理有关，一旦该体制是完美的，那么这种管理必定会涉及年度教育预算的编制、实施和控制；(7)评价：掌握核心权力的组织必须在分权组织的直接参与下实施该系统的评价机制，以采纳修正后的决策。
根据传统公共财政理论，政府一般承担三种责任：配置、分配和稳定。在这三种职能中，经济稳定和再分配职能适合由国家政府承担，其稳定职能包括为了取得经济增长、就业和价格稳定的宏观经济政策目标的战略规划。追求这些目标是国家政府的天职，因为通常只有这一级政府控制货币、贸易和债务政策，而它们必须与财政政策相一致，以便取得稳定的经济增长。
公立教育集权——分权模式
集权模式
混合模式
分权模式
学校组织
最低教育要求中央政府决定学校教育
中央设置教育组
中央政府设置学校
组织体系，地方社区帮
织，但地方决定
组织助决定提供教育时间以
教育类型和学制
及经费安排。
类别。
课程与
中央教育部提供课
中央政府或者区域政府
中央决定课程基
教学程、教学方法、职
提供课程、教学材料以
本内容，地方选
方法前和在职培养。
及教学方法。
择和购买使用教
科书，教学由地
方安排。
考试与
中央教育部举行师
中央规定考试但是通常
不存在全国统一
视导生考试和评价，具
由地方进行管理和评价
考试制度，地方
有视导制度。；教学主要由地方进行
资助进行考试和
评价。 评价。
教师供求
中央政府设置教师
地方设置教师选择标准
地方政府选择教
证书标准；提供教
，中央也有指导性意见
师并付薪；中央
师教育；制定教师
。
设置教师证书标
薪水和供给政策。
准但是不强迫地
方执行。
教育经费
中央政府分配教育
中央和地方为学校提供
地方政府投资基
经费教育经费，地方学校可
础教育。
以凑集一定资金。
学校建设
中央政府设置全国
中央或者地方设置学校
地方社区根据地
与财政
学校统一建立标准
建立标准，并提供学校
方政府标准提供
建设资金。
学校建设土地和
材料。
教育行政体制改革着眼于教育分权还是集权，是世界各国努力探讨的问题。另外，集权与分权分别具有自身的优点与缺点。全球化教育分权运动在持续推进之中，其中国外有关理念、政策值得注意，有一些问题可以引发我们的思考。许多学者认为，国外教育分权政策的制定象在其他领域里一样，是基于对经济理性主义观念的信奉，而并没有遵循教育自身运行的规律。在教育行政变革过程中，如何寻求教育上“工业化”和“专业化”的平衡也是一些国家教育决策的难题，学校管理改革基点是权力下移还是权力共享，这也是一个两难选择的问题。
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