政府行为外部性的测度与负外部性的内部化，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F062.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-7326（2004）06-0035-05
外部性通常是指企业（生产）行为方面的外部性或消费者（消费）行为方面的外部0性。在现代经济生活中，除了企业和消费者以外，政府是很重要的部门，政府行为对企业和个人具有各方面的影响。因此政府行为对其作用的对象也存在外部性问题。
一、政府行为外部性的界定
1.政府行为外部性的含义。外部性可从外部性的产生主体和外部性的接受主体两个角度来定义。前者如萨缪尔森和诺德豪斯的定义：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”（注：萨缪尔森、诺德豪斯《经济学》，华夏出版社1999年版，第263页。）后者如兰德尔的定义：“外部性是用来表示‘当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候所产生的一些低效率的现象。’也就是某些效益被给予，或某些成本被强加给没有参加这一决策的人。”（注：兰德尔《资源经济学》，北京商务印书馆1989年版，第155页。）上述两种定义本质是一致的，即外部性是某一经济主体对另一经济主体产生的外部影响，并且这种外部影响对单个经济主体来说意味着其行为的社会成本与私人成本、社会收益与私人收益的不相等。（注：沈满洪、何灵巧《外部性的分类及外部性理论的演化》，《浙江大学学报》2002年第1期。）依以上两种定义，可推得政府行为外部性的内涵。在此是把政府作为外部性产生的主体，则用第一个定义来说明。政府行为外部性是指政府行为对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。
2.政府行为外部性的实质与分类。外部性的实质是一个经济主体对另一个经济主体产生的外部影响。而重要的是这种外部影响，从不同的角度来看，从社会不同层面来把握，会对一个经济主体产生不同的成本与收益。政府行为是有强制性的，它对其它经济主体所施加的影响在许多时候是无法避免的，并且很难定价，因此，政府行为对其它经济主体的活动所施加的成本与收益一般很难通过市场价格表现出来，政府行为应是更具有外部性的行为。为了更好地认知政府行为的外部性，需要根据不同的标准对其分类。
第一，从政府行为外部性的影响效果上，可分为政府行为正的外部性和政府行为负的外部性。前者是指政府行为使其它经济主体受益而没有或无法向后者收费的情况，如政府向社会提供“公共产品”，对贫困者的救助等；后者是指政府行为使其它经济主体受损而政府没有或无法做出补偿的情况，如政府的所有制歧视，限制一些经济主体对某些领域的进入，为保护企业利益而限制公平竞争损害消费者权益等。
第二，从政府行为外部性的影响对象上，可分为对企业行为的外部性和对个人的外部性。政府行为对企业行为的外部性，即政府行为对企业的外部影响（又分为对企业行为的正的外部性，如减税、让利、银行优惠贷款等，和负的外部性，如向企业乱收费与乱摊派等）；政府行为对个人行为的外部性，即政府行为对个人行为的外部影响（又可以分为对个人行为的正的外部性，如某些公众的权力及特殊利益等，和负的外部性，如政府对公众个人财产的侵犯与正当行为的限制等）。
第三，从政府行为外部性的产生动机上，可分为政府有意识产生的外部性行为和无意识的外部性行为。前者是政府有意采取某种行为对经济主体产生外部影响，以实现对经济的调节作用，如根据经济运行与发展状况所实施的财政、货币、产业政策等；后者存在于实施一项新政策时，它的外部影响是不确定的，如实施的一项制度创新其成本与收益的不确定性。
第四，从政府行为外部性的作用时间上，可分为长期的外部性和短期的外部性。长期的外部性是指政府一项制度性的政策，给一个经济主体所带来的外部影响是长期的、稳定的，如在垄断性行业，由于国家政策的保护，长期存在垄断利益。短期的外部性行为，如在我国市场体制改革初期，价格改革中所暂时实行的价格双轨制，给一些经济主体带来了短暂的利益。
3.政府行为外部性的产生。政府是要发挥其宏观调控职能的，因而从一定意义上说政府行为就是要发挥它的外部影响。从这方面讲，政府行为就是要对其它经济主体产生外部影响的外部性行为。政府一项好的制度选择与实施，一项利民工程，可能给企业或公民带来很大的益处，这个益处在很多时候是远远大于政府为这项政策的制定和实施所花费的成本的，此时的政府行为产生了巨大的外部影响；同样，政府的一个失误或一个不合适宜的制度选择及实施也会给企业、公民甚至一个国家带来巨大的损失，这样的损失更是无法弥补的。如“大跃进”时期的全民大炼钢铁所造成的巨大资源浪费，便是经济政策超越经济发展阶段，不切实际，对整个国家的方方面面造成了不可估量的负面影响。当然，政府行为正的外部性是一个国家经济顺利发展所必需的，也是政府发挥宏观调控经济职能的目的所在。政府可以利用各种政策作为经济杠杆去引导资源配置，实现特定的经济目标，如产业政策、区域发展政策、吸引外资政策以及其他有关经济优惠（如税收减免、补贴、低息或无息贷款）的政策。这些政策运用得当，可以起到优化资源配置的作用。在市场经济条件下政府通常是强市场主体，是由于特有的行为措施或工具和其自身所赋予的职能，即之所以会有以市场为经济主导的认识，缘于市场所带来的利润或利益，而从根本上讲，这些利润或利益是由政府承担了所有的成本（经济的、非经济的）。（注：李宇兵、方宏建《政府和市场谁主经济沉浮》，《国民经济管理》2001年第5期。）比较明显的例子如在改革开放初期，政府对特定地区所实行的特殊政策产生了较好的经济效益，说到底，是这些优惠政策的含金量高，利用这些政策本身就可以得到额外收益。而在这些收益的背后，政府承担了一种成本——或者增加了财政支出（如补贴），或者减少财政收入（如减免税收）。在施蒂格勒看来，国家是社会中每个产业潜在的资源或潜在的威胁。国家可以而且确实通过禁止或强制，取走或给予资金等方式有选择的帮助或损害了许多产业。国家具有强制权可以通过税收获取金钱，可以决定物质资源的运用，还可以影响个人和企业经济决策。这些权力就为利用国家政策提高盈利提供了可能性。
4.政府行为外部性的特殊性。生产与消费行为方面的外部性只是在生产与消费这种行为发生时才会出现，而政府行为外部性的特殊性在于政府无所作为时也会产生外部性。在现代社会经济中，政府的作用越来越重要，是其他经济主体所无法替代的。如果没有了政府的作用，要形成错综复杂的经济乃至社会的网络是不可想象的。政府作用有其独特的空间领域：提供公共产品、作为社会性组织发挥社会强制力的作用和建立制度的特权。在这些方面需要政府有效地发挥作用，否则如果政府无所作为，就会给经济社会带来巨大的损失，造成严重的负外部性。当今社会通讯业的发展使知识信息量激增，传播速度加快，交通运输业的发展使人员以及其他要素的流动速度加快，而这一切的有序运转、有机协调需要政府在宏观层面上起到社会性的组织作用，一些不可预测的突发事件和危机防不胜防，需要政府具备良好的应对机制和快速反应能力，采取有力措施把相关的危害和损失降到最低，否则行动不力的负外部性将是无法估量的。
二、政府行为外部性的测度与评价
政府行为的外部性是普遍存在的，如果能正确测度与评价其影响，在实际经济中，尽量使其发挥正的外部影响，扩大一项政策行为的收益，减少负的影响，把可能的损失降到最低限度，就具有很重要的实际意义。
1.测度政府行为的外部影响，就是对政府职能绩效进行评估。对政府职能实施绩效的评估，需要建立相应的评估体系。在计划经济体制下，政府对于自身职能实施绩效的评估标准主要是一条，即看政府对自身所制订的各项计划指标完成了多少。在市场经济逐渐走向规范化运行的过程中，政府职能的规范化是重要的一步。在现代经济社会中，政府的职能主要表现在国家稳定、经济发展和社会福利增加、维持社会公平等几方面。政府的职能要求政府必须具有权威性和强制性。政府职能的最初表现在斯密那里定义为提供公共产品。政府作为公共产品的提供者，与私营企业不同，它的产出不能像企业的产出那样最终进入市场交易，形成一个货币价格，即它的产出具有非市场性质。和市场产出相比，非市场产出总的来说没有一个评价绩效的标准，所以政府机构的活动大多不计成本，而它的效用只来自预算，政府机构一般是追求预算效用最大化。政府机构的预算一般是年年增加的，而它的效率与绩效却不与预算成比例增加，甚至会出现预算增加而绩效下降。为了评估政府行政机构的绩效，监督与控制行政机构的运转，人们必须想办法测量行政机构的产出，也只有能评估出政府行为的绩效，才能判断政府行为的外部影响，从而消除或减少负的外部性，增加政府行为的效率。
对政府职能实施绩效的测度与评价体系应从微观和宏观两个层面来构建。政府经济职能实施绩效的微观评估体系，主要从以下两个角度来进行：一是对政府行政机构绩效的评估，一个要对于政府经济职能的实施形式，即某一具体经济政策绩效的评估。（注：连云《论政府经济职能实施绩效评估体系的框架构建》，《国民经济管理》2000年第11期。）
第一，对政府行政机构，由于其产出为非市场产出，度量起来比较困难，但这不排除我们用投入来间接测量产出的替代办法。查尔斯·沃尔夫就认为：“用投入来度量非市场的产出是可以被接受的，因为直接的测量产出是非常困难的。”政府行政机构的投入即成本是政府向社会提供一定的公共的服务所需要的行政投入或耗费的资源。行政成本可以在很多方面体现出来，如公务人员数量、政府机构数量以及财政规模等，但主要体现在财政支出上。（注：焦建国《控制财政支出，降低行政成本》，《宏观经济管理》2003年第2期。）
行政机构产出的生产具有较强的劳动密集型特征，劳动投入是关键性的投入，即行政效率的高低主要取决于劳动的边际生产率。公务人员的数量以及政府机构的数量在一定程度上可以说明政府的效率。政府机构的精干与高效是相对的，同样一个职能机构工作量一定的情况下，公务员队伍的素质与人员数量可以衡量这个机构的效率。
第二，对政府某一具体经济政策实施绩效的评估。所谓对政府具体政策实施绩效的评估，即是对经济政策执行后它对政策作用客体对周围环境所产生的影响及其效果所进行的评估。主要包括如下几个方面的内容：政策预定目标的完成程度；政策的非预期影响与政府行为相关的条件环境的变化；投入政策的直接成本和间接成本。与此相适应，为了准确恰当评估政府某一具体政策的实施绩效，以下几个标准是必须要考虑的。（1）效益标准，即政策达到预定目标的程度。在评估这一标准时，既要评估政策的正效益，也要评价政策的负效益；既要评价政策的主要效益，又要评价政策的附带效益，对政策既要评估经济效益，也不能遗漏非经济效益。（2）效率标准，即政策效益与政策投入之间的比率问题，对政策的投入（包括人、财、物和时间效益）产出进行比较，从而考虑其效率的高低。（3）公平标准，即一项政策执行后，与该政策有关的社会资源、利益及成本的分配是否公平的问题。（4）政策效果，即政府政策的作用使公众福利状况的改善程度，该政策对满足公众需求的程度，对这一标准可以通过民意调查来进行测度和评价。
2.政府经济职能实施绩效的宏观测度。现代经济中，政府最主要的职能就是宏观上经济调控作用，而在很多时候微观层面上的一项具体政策实施绩效良好，从宏观上不一定说也是如此。因为从宏观上，更应该考虑政府行为的一些外部影响，从整体上综合进行评估。
从政府的宏观管理职能来看，对政府行为绩效应该主要从以下几个方面标准进行评估：政府职能首先是要维持国家的稳定，而国家的稳定除去发生重大政治性的事件，在一般情况下，需要政府政策、法规的稳定，只有这样各个市场主体才能产生良好的预期并据此合理安排自己的行为。如果一国政府的政策、法规频繁变动，就会带来一系列弊端，使某些特殊集团获得特权利益，某些普通集团遭遇额外损失，从而使这些政策、法规有失公正，导致政府成本增加和资源浪费，导致人们普遍性的短期行为，导致整个政府执行经济职能的政策体系结构失衡，衔接失当，导致社会中一些非正式秩序的产生，阻碍政府的正式政策贯彻。而这些弊端的直接后果就是导致政府政策法规从总体上讲负的外部影响增大，政府行为成本的增大和收益的减少。
其次是保持经济的适度增长。政府行为所需要的经济上的效果包括对经济发展的各方面影响可以从三个方面度量：（1）政府为自身干预经济活动所设立的各项宏观经济指标的完成程度；（2）政府向社会所提供的各项服务的质量评价；（3）政府履行其经济职能时所用和耗费的资源及其程度。
再次是政府对增加社会公平性，增加社会福利的作用。从宏观层面上公平性具有更重要意义。维持社会整体上的较低失业率、较低的通货膨胀率以及适当的收入分配差距对提高社会的公平程度、增加社会福利、维护社会秩序和社会稳定相当重要。而这些目标的实现能在更大的程度上反映出政府作用存在的合理性。
三、政府行为负外部性的内部化
事实上，我们应该建立起一种这样的机制：即在市场行为外部性出现时，通过政府行为缓解或修正“市场失灵”的状态，而政府行为出现外部性时，同样也要通过政府的行为调节或修正“公共失灵”的状态。（注：魏农建《政府经济作用定位的分析》，《上海经济研究》2002年第3期。）对政府行为外部性进行内部化，对政府行为进行规范，让政府能够在推动社会发展的过程中成为一种有价值的无可替代的资源，发挥出独特的优势，可从以下几方面进行考虑。
1.政府规制的合理性与政府权利的界区。政府—市场边界的确定是对政府作用进行规范，从而成为政府行为外部性内部化的前提。现实社会是一个复杂的结构，需要政府运用组织优势和整体力量，以减少资源耗费，降低社会成本。对市场经济的健康持续发展，政府行政存在一个合理的推动区间，在市场经济体制下合理分配市场与政府各自的权限。在微观经济领域，政府应该退出直接经营和单纯干预市场主体，但在宏观领域应加强公共政策的制定与公共产品供给，以财政金融政策等经济杠杆间接参与和调节经济，实现宏观经济接近政府经济发展规划的稳定。（注：王建军《转轨中政府经济权威的重新定位》，《经济体制改革》2003年第3期。）政府行为要保持有限性、指导性和辅助性，政府作用的“度”必须限定在保证经济发展的有效竞争的市场结构与市场行为范围之内。
2.规范政府行为，转化和调整政府行为，是规制的中心。政府要发挥维护公共利益的职能；政府行为要遵循法制化的原则，以法律的稳定性、连续性、公正性来制约政府行为。在政府规制行为中，要适应世界范围内对自然垄断行业趋势，在社会性规制领域的环境保护、消费者保护、产品质量、工作场所安全、劳动保护等方面加强政府规制的力度，（注：陈富良《放松规制与强化规制》，上海三联书店2001年版，第85页。）这才能成为政府作用的中心。对政府自身来说，应加强社会监督和预算约束，建立透明政府。
3.政府规制与行为的合理性为市场交易提供一个成本更低的制度基础和制度保障。政府作为法律、法规的制定者，被赋予了建立制度的特权。所建立的制度环境是否有利于经济主体的公平参与，是否有利于市场经济的顺利运行，是否有利于降低由分工所带来的交易费用增加，为市场交易提供一个成本更低的运行空间。
4.政府规制与行为也要进行成本效益分析。成本包括直接成本和间接成本。规制的直接成本是指规制实施过程中的组织成本，间接成本则可理解为是规制实施后所造成的效率损失。政府规制的效率是指通过法律规制，促进资源的最佳配置，增进社会福利，从而使个人和社会从中获得的利益。只有当政府的一项规制或行为的效益超过成本时才能实施。
5.政府行为要尊重市场规律，遵从市场的自组织性。首先，政府在发挥自身调节作用时要保持与市场相一致的原则，为市场运行创造一个稳定的社会环境。市场所具有的自组织性说明了市场在适宜的条件下，本身可解决自身运行方面的许多问题。政府行为要减少负外部性，就要尊重市场运行规律。其次，适应当前新公共管理革命的要求，政府行为本身要遵守的原则是，政府职能的市场化；政府运行的市场化；政策执行的自主化。把市场机制、竞争机制引入政府机构的管理中，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织，提高政府的绩效质量，借鉴企业的激励和约束机制，有效规范和控制行政行为。（注：焦建国《控制财政支出，降低行政成本》，《宏观经济管理》2003年第2期。）
市场外部性的存在说明市场运行的边界，同样政府行为外部性的存在也限定了政府行为的边界。查尔斯·林德布洛姆认为，现代社会“一个政府同另一个政府之间最大的区别就在于市场取代政府或政府取代市场的不同程度。”如今的社会和国家，大多数都选择了政府和市场的“混合”。希望发挥市场和政府各自的优势，保证国家经济顺利运行。
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