税费改革与农村公共品供给分析，本文主要内容关键词为：税费改革论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村税费改革自1998年开始酝酿，2000年在安徽省试点以来，截止2002年底全国试点省份已达20个，试点地区农业人口达6.2亿，预计减负率在25％以上，（注：国务院农村税费改革办公室：《农村税费改革：又一次农村革命》，《中国财政》2003年第6期。）税费改革取得阶段性成果。但随着改革的不断推进，一些问题也逐渐显露出来，其中最突出的是由于缺乏足够的资金来源而产生的农村公共品供给难以维系的问题。
一、税费改革给农村公共品筹资方式带来的变化
农村公共品是相对于农村私人品而言，用于满足农村公共需要的社会产品和服务。因为具有消费的非竞争性和受益的非排他性，因此在西方一般由政府提供。长期以来我国农村公共品由政府和农民共同负担，存在体制内供给和体制外供给两种方式。其中，政府负担的部分主要以税收返还、转移支付、专项拨款的形式实现，承担公共品成本中的小头；农民自主负担的部分占农村公共品成本中的大头，主要来源于乡提留、村统筹、“两工”、各种集资摊派以及收取的服务费、罚款等。在农村实行家庭联产承包责任制后，制度内公共品供给不足，而农村的发展又迫切需要公共品，这种以体制外为主的供给方式就应运而生，是基层政府自发筹集公共资源的一种处于“草创阶段”的体制创新（樊纲，1995），政府出于财政资金不足的考虑，采取了默许的态度，并未加以规范和引导，因此这一体制自创立以来虽基本满足了广大农民对公共品的需求，保证了我国经济体制改革的顺利进行，但同时也暴露出许多问题，突出表现为基层政府体制外筹资不受约束，给9亿农民造成了难以承受的负担，这也是当前我国农村税费改革的主要原因之一。
农村税费改革从减轻农民负担出发，以“减轻、规范、稳定”为目标，试图在减轻农民负担的同时，将农民多年来以体制外方式承担的公共品成本有选择地用税收的形式固定下来，合理的加以规范，不合理的取消，从而遏制乡村政府打着各种幌子随意向农民收取杂费提留的可能。下面以山东省为例分析税费改革给农村公共品筹资方式带来的变化：
1.原由乡统筹、行政事业性收费、政府性基金和集资中开支的项目从以下经费渠道解决：（1）原由乡统筹开支的乡村两级9年制义务教育支出，由县、乡级财政预算安排；计划生育、优抚支出由乡级财政预算安排；民兵训练支出由县级财政预算安排。（2）修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设维护资金和所需劳务由村民会议协商解决。乡级道路的建设和维护资金由乡镇以上政府安排。（3）农村卫生医疗事业实行有偿服务，县（区）政府给予适当补助，同时大力推广农村合作医疗制度。（4）取消农村教育集资后，农村中小学的校舍建设、改造资金由县、乡级财政预算安排，上级财政给予专项补助。（5）有关行政事业性收费取消后，属履行政府职能的支出，由县、乡级财政预算安排；不体现政府行为的服务性收费项目，转为经营性收费，推向市场。
2.取消义务工和劳动积累工后，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体公益事业所需劳务，按照“谁受益，谁负担”的原则，实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定；村内用工实行上限控制。
3.重新确定农业税征收办法，调高农业税税率，最高不超过7％。对部分农业特产品（除烟叶外）不再单独征收农业特产税，逐步改为征收农业税。
4.原由村提留支取的村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取。农业税附加比例最高不超过农业税正税的40％。
5.向不承包土地的农村居民收取乡村公益事业金（因有重复征收的可能，将于今年秋季前取消）。
6.村集体兴办生产公益事业所需资金和劳务，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表会议讨论决定。村级“一事一议”筹资酬劳的范围包括：与村民生活、生产密切相关的，必须由村里统一组织兴办的农田水利设施、村庄道路建设、植树造林工程等全体村民直接或间接受益的生产公益性设施和项目。
二、税费改革后农村公共品供给存在的问题
公共品供给制度包括三个方面的内容：一是供给的决策制度，二是资金筹措或成本分摊制度，三是资金的使用与管理制度。由于这次改革过多地考虑解决眼前的现实问题，改良性、渐进性和投机性并存（邓大才，2003），因此在三个方面均不可避免地存在一些问题。这些问题有些是改革前就已经存在的，有些是伴随改革而产生的，可概括为以下几点：
（一）供给决策制度方面存在的问题
我国农村公共品一直实行自上而下的供给决策体制，由农民直接消费的公共品不是由农民自己说了算，供给什么、供给多少都由政府拍板决定，甚至在某些地区公共品供给成为地方官员追求政绩的产物。一方面，由于缺乏合理有效的需求表达机制，农民无法通过“用手投票”反映自己对公共品的真实偏好；另一方面，我国严格的户籍制度严重妨碍了农民的迁徙自由权，大多数农民无法采用“以足投票”主动选择符合自身偏好的公共品支付和消费组合。这种供给体制造成我国农村公共品在总量供给不足的前提下，供给严重偏离需求，结构失衡。主要表现为：（1）热衷于投资见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿投资那些见效慢、周期长、外部性更强的纯公共品。（2）热衷于上新项目、建新工程，而不愿对现有的公共设施加以维护。（3）热衷于投资看得见、摸得着的硬公共品，而不愿提供如农业科技推广、农业发展规划等软公共品。
税费改革后，村集体兴办生产公益性事业所需资金和劳务将采用“一事一议”的方式，由村民大会或村民代表会议讨论决定。并对“一事一议”的程序作了相应规定：村级组织应根据实际需要和群众要求提出并编制项目预算草案；村民大会应由本村18周岁以上村民半数以上参加，村民代表会议由本村三分之二以上村民代表参加；筹资酬劳计划要张榜公布；每年每人筹资额不超过15元，酬劳不超过10个的上限等等。可以说“一事一议”的实行在改革农村公共品供给的决策制度方面迈出了尝试性的第一步，在农民和村组织之间搭建起一个表达供需意愿的平台。但在实际操作过程中，“一事一议”的范围和尺度往往很难把握，在有些地方出现了“有事不议”、“没事乱议”、“议而不决”或“决而不议”的情况。
（二）资金筹措或成本分摊制度方面存在的问题
1.政府对农村公共品投入较少，城乡供给水平差异很大
在市场经济条件下，农业的弱质性和其在国民经济中的重要地位客观要求国家加大对农业的投资力度，以弥补市场机制在资源配置方面的缺陷。而我国长期以来采取工业优于农业的经济发展战略，一方面，农民通过农业税、农产品统购统销、工农产品价格剪刀差、固定的户籍制度等显性或隐性的形式为工业和城市的发展做出了巨大牺牲。另一方面，长期以来财政对农村的投入明显不足，税费改革后这种状况没有明显改观。2002年，国有经济得到全社会固定资产投资总额的43.40％，而农村集体经济和个体经济仅得到18.42％；同年，国家用于支援农村生产支出和各项农业事业费仅占财政总支出的5.00％，用于农林牧渔业的基本建设投资仅占全社会基本建设投资的3.34％。（注：由《中国统计年鉴（2003）》有关数据计算而得。）从国家财政支农支出看，我国自20世纪90年代以来，农业支出占财政支出的比重一直稳中有降，2001年降为7.71％，低于2000年的7.75％和90年代平均水平9.12％。（注：由《中国统计年鉴（2002）》有关数据计算而得。）其直接后果是，农民虽然支付了大量成本，却没有享受到同城市居民相同的公共产品和服务。
2.乡镇财政收入锐减，公共品总量难以保证，某些农村急需的公共品严重缺乏
税费改革后，农村只能征收农业税及其附加和农业特产税及其附加（也将取消），乡镇财政收入急剧减少。尽管中央、省级财政给予一定的转移支付，但仍然存在相当大的缺口。以广东省广元市元坝区为例，2000年，全区从农村征收的税费总额为6336万元，农民人均负担297元。（注：包括农业税、农业特产税、屠宰税、村提留、乡统筹、教育集资、行政事业性收费、乡村道路集资、有线电视和电视转播台建设集资、兴修水利集资等，其中农业税和农业特产税仅占16.7％。）改革后，农业税、农业特产税及其附加合计1476.8万元，人均69.1元，直接短收4859.2万元，扣除上级财政转移支付1388万元，缺口近3500万元。（注：朱明熙，叶子荣：《困扰农村税费改革的三个主要问题—对四川广元地区农村税费改革的调查》，《财经科学》2003年第6期。）如此巨大的收支差额使乡镇财政岌岌可危，很难满足公共需要，某些农村急需的公共品严重缺乏。比如在某些落后地区，乡村道路、水利设施常年得不到维护，电网老化严重，适龄儿童常有失学现象发生。再比如，中西部地区要实现经济腾飞，农业发展是基础，但至今部分缺水地区的灌溉问题仍未解决，手工劳作仍是农业生产的主要方式。
3.成本分摊产生新的不均衡
税费改革前农业税是按地征收，“三提五统”是按人征收的，这次改革一律采取按地征收的办法。这样，原来按人口和土地共同分摊的公共品成本向完全按土地分摊转移，由人均耕地少的地方向人均耕地多的地方转移，这使得在同一区域内以农业收入为主的农户和低收入农户负担相对较重。据调查，2002年全国纯农户的税费负担人均为115.7元，非农户人均为49.5元，纯农户的人均税费负担比非农户高一倍多。同年，低收入农户人均税费负担为60元，占其当年平均纯收入的比重达7％。
4.“一刀切”式的改革难以满足地区需求差异
我国幅员辽阔，各地经济发展水平差异较大，不同地区的农民对公共品的供给水平、供给结构都有不同的偏好。而税费改革却是“以不变应万变”，全国各试点地区在确定农业税、筹资酬劳等方面都采用相同的规则和标准，过于绝对化，难以满足不同区域农民对公共品的多层次需求。比如，在西部某些落后省份，农民人均收入不足千元，即使改革后农民负担大幅减少也仍是其难以承受的，很多农民宁愿少享受一些公共品，也不愿意缴纳十几元的“一事一议”费用。而在某些东部沿海省份，农民收入水平高，生活富庶，对公共品的需求已不仅仅局限于水电路等传统内容，15元的法定筹资酬劳额难以满足其对公共品的高需求，即使他们愿意通过多付费的方式获取更多的公共品，也苦于没有合法、有效的途径。
5.中央政府和地方政府事权财权不统一
按照财政分权理论，一级政府对应一级事权，财权与事权相伴而生，因此中央政府应主要负责全国性公共品的供给，地方政府则负责相应级次的区域性公共品的提供。目前，我国农村公共品供给的财政投入体制实行从中央到省、市、县、乡镇的多级供给体制，供给主体过多，基层政府事权大于财权，尤其是1994年分税制改革后政府财力进一步向中央集中。这种不对称的责权利关系造成了县、乡财政困难，债务负担严重，财政风险日益膨胀，有些乡镇政府几乎完全丧失了为本地区农民提供公共品的能力。
（三）资金使用与管理制度方面存在的问题
农村公共资金管理混乱，滥用、挪用现象严重。这主要表现在以下几个方面：（1）政府对农村公共产品资金的使用带有随机性和任意性，缺乏严格统一的预算管理；（2）村级账务混乱，白条入账普遍，大多数行政村没有建立完整的会计账簿，有的村会计和出纳之间有明显的亲属关系，甚至一人身兼两职；（3）公共资金管理透明度不高，暗箱操作严重，在一定程度上助长了基层官员的腐败行为。
三、完善农村公共品供给体制的建议
（一）加大财政对农村公共品的投入，完善转移支付制度
税费改革后，农民分摊的公共品成本大幅下降，政府责无旁贷将成为最主要的供给主体。第一，财政应加大对农村公共品的资金投入，提高支农资金在财政支出中的比例。第二实行税费改革后，中央和各地省财政应加大转移支付力度，对收支缺口较大的基层政府给予适当支持，确保基层政权正常运转。今后中央政府应继续加大对基层政府尤其是贫困地区基层政府的转移支付力度，将转移支付的方向由弥补基层财政收支缺口向提供农村公共品倾斜。并且，在合理划分各级政府事权和财权的基础上，将区域发展不平衡和产业比较利益不均衡考虑在内，制定合理科学的转移支付方法，使转移支付真正成为基层政府弥合财政缺口、解决外部性问题，保证区域间基本公共品供给均等化的有力工具。
（二）按照财权事权相统一的原则，合理界定各级政府职能
归根结底，乡镇财政之所以难以维系，无力提供公共品，在很大程度上是因为处于权力“金字塔”最底层的乡镇政府“上有老，下有小”，包揽了太多太杂的事务和责任。在今后的改革中，一方面，应严格按照一级事权对应一级财权的原则，将基层收支列入国家预算。另一方面，乡镇财政的支出项目中，有一些并非是必要支出，政府和农民为此支付了成本，但收益为零。其中最突出的即为乡镇财政供养人员过多，挤占了大量的公共资源，使很多乡镇财政沦为“吃饭财政”。因此，要巩固税费改革成果，保证农村公共品供给，最直接有效的方式就是精简乡镇机构，分流富余人员。这是一件需要下大决心、花大力气的工作，政府可以一次性给予精简下来的人员一定的安置费，并为这部分人员将来的就业、投资提供优惠条件，以解除他们的后顾之忧。
（三）构建新型的农村公共品供给结构，实现投资主体多元化
按照供给主体的不同，公共品共有三种供给方式：政府供给、市场供给和自愿供给（樊丽明，2003）。后两种方式在我国长期处于缺位状态，这在很大程度上加重了农村公共品的短缺。在今后农村公共品供给结构的构建中，应以政府供给为主，积极引导市场供给和自愿供给，实现投资主体的多元化。
1.对于大多数纯公共品和部分外溢性强的准公共品，适合由政府提供。主要包括：国防、行政、民政、司法、公共卫生、计划生育、环境保护、文化设施、民兵训练等。但政府提供并不是说一定要由政府部门生产。政府可以通过合同的形式引进私人投资或将公共品直接交由私人生产，然后再由政府购买。这一点在西方国家已有成功的典范，如美国有37％的消防服务是由政府与私人公司签约交由后者生产，23％的图书馆和48％的公共交通由政府提供私人生产。（注：国家统计局农调支队：《2002年农民税费负担显著下降》，《中国统计》2003年第4期。）
2.对于技能培训、医疗保健、产品改良等农村准公共品，由于其外溢较小，受益群体相对固定，可按照市场规则由私人供给，同时政府给予适当补贴，农民按照“谁受益，谁负担”的原则向供给主体交纳一定的使用费。使用费数额为（公共品成本－政府补贴或税式支出）×（1＋企业利润率）/受益人数，其中企业利润率以略高于银行利率为宜。
3.农村公共品的自愿供给可分为两种情况：一种是私人或企业免费提供公共品，以此获得政府提供的补贴、税收优惠，或一定的知名度和公众影响力。如政府对企业用于提供公共娱乐设施、公益广告的收入给予一定的税收减免，对私人提供的绿化带、修建的公路赋予冠名权等。第二种是出于对某种公共品的特殊需求，某一区域的农民达成一致协议，自筹经费，实现对该种公共品的自愿供给。
4.目前我国财政普遍吃紧而金融较为宽松，可考虑在农村公共品供给中引入金融资金，扩展筹资渠道。
（四）提高资金使用效率，完善农村公共品需求表达机制、资金管理机制和监督约束机制
可以预测，在未来较长时间，公共资金投入不足仍将是困扰我国农村公共产品供给的主要因素。在资金总量既定的情况下，研究如何提高公共资源使用效率，将有限的资金用在刀刃上便显得尤为重要。具体来讲应从以下方面入手：第一，进一步完善村民委员会和乡人民代表大会制度，建立以“一事一议”为核心的农村公共品需求表达机制，进一步规范“一事一议”的程序和规则，将“一事一议”的范围由筹资酬劳扩大到所有农村公共品的供给，使农民能够通过直接或间接的渠道，充分表达公共品成本分摊的意见，表达自己对公共品种类和品质的偏好，实现供给决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变。第二，加强对公共资金使用情况的管理与监督。任何公共项目的上马、公共品的生产都应以节约为本，实行严格的预算管理，进行成本效益核算，并实行项目负责人终生负责制。建立较为完善的乡镇财政体制和规范的村级财务制度，实行财务公开，对公共资金的使用情况要定期向村民公开，接受村民的监督。项目完工，由村民代表对项目的预决算情况、工程质量情况进行评估审议，对评审较差的项目应由负责人承担相应责任。第三，进一步推进农村民主进程，培育农民的现代公民意识和民主法制意识，引导农民积极参与有关的决策活动和对公共事务的监督管理活动，不断提高农村公共分配和集体经济组织收支的公开性和透明度，促进公共资源使用效率的不断提高。
（五）继续推进农业税收制度改革，改农业税为增值税和所得税
税费改革给农民带来的利好并未完全改变国家在税收政策方面对农业的歧视性待遇。笔者认为，目前的税费改革作为农村税制改革的过渡阶段尚可，但绝非釜底抽薪之策。我国应在税费改革的基础上，借鉴国际经验，逐步取消农业税及其附加，并按照市场运行规则，对进入商品市场的农产品征收统一的增值税，对农业生产者的生产所得按起征点征收所得税。这一方面可以彻底消除由于农产品价格被人为压低而带来的工农产品价格剪刀差，改变目前农业税无法转嫁的状况，另一方面也有助于降低农产品成本，改变税收负担在不同收入来源农民中的不均衡分布，实现农村公共品成本的均衡分摊。
应该看到，无论是减轻农民负担，还是增加农村公共品供给，其根本目的都是最终解决三农问题，还农民一个安居乐业的环境。但我国的农民负担问题，既非简单的经济政策问题，也非单纯的分配规则问题，其实质是我国特有的以农村公共品成本分摊为核心的利益重组问题。其中涉及到中央政府与地方政府的关系，地方政府与9亿农民的关系，优先发展的城市与落后农村的关系，各种关系交织成一张复杂的利益网，可谓牵一发而动全身，单靠某一项改革或某一个部门很难最终解决问题。只有各级政府，各个部门相互配合，共同让出一块利益给农村，广大农民才有希望可言。只有步步为营，稳步推进，税费改革才能真正为农民带来福祉，实现质的变迁与飞跃。
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