OECD对发达国家教师继续教育政策的分析：框架和主要结论，本文主要内容关键词为：继续教育论文,发达国家论文,框架论文,结论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G659.1文献标识码：A文章编号：1003－7667（2008）03－0041－05
引言
对于我国中小学教师继续教育工作来说，1999年是具有分水岭意义的一年。在这一年，我国政府先后出台了《面向21世纪教育振兴行动计划》、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和《中小学教师继续教育规定》。这些文件都指出要“开展以培训全体教师为目标、骨干教师为重点的继续教育，使中小学教师的整体素质明显提高”。正是从那时起，我国中小学教师继续教育的性质开始了从学历补偿型向职业能力提高型的转型。
适应教师继续教育从学历补偿向职业能力提高的转型，大多数培训机构和学者从培训内容、目标、对象和组织形式上尝试改革。但是，OECD的研究却从另外的角度，通过对教师继续教育制度的分析和扫描，认为需要改变教师继续教育制度，确保教师继续教育的目标与教师个人的需要相一致，产生激励相容的效果，才能从制度上确保教师继续教育的效率。OECD以其公共政策分析能力闻名于世，它对教师继续教育的研究立足于帮助OECD成员国政府在公共政策层面上构建一个合理的制度环境，激励教师有效地进行继续教育，发挥继续教育在提高教师专业能力方面的作用。那么，OECD对教师继续教育制度进行分析的理论框架是什么？它对OECD成员国的教师继续教育制度有效性的分析结论对我国又有怎样的启示？
一、OECD教师继续教育政策研究的理论框架
美国著名经济学家T·W·舒尔茨曾经指出，在人力资本投资与人的经济价值的不断提高之间存在着很强的关联。然而，两者之间的制度内涵却远未明确。[1] 用通俗的话说就是，培训等人力资本投资有助于提高人的工作能力，但是，培训的效果在很大程度上取决于受训者所处的制度环境。人（包括教师）在接受完培训后，能否将其在培训中获得的知识落实到教育教学实践中，不仅取决于他们的意愿，还在很大程度上依赖于合适的制度环境。
随着各国大规模培训效果不佳的评价结论不断出现在决策者面前，对培训效果有关键影响的制度环境的研究逐渐成为决策者关注的重点。20世纪90年代以来，对校长领导力的研究、对变革的研究、对ICT的研究、对学校一社会对话的研究以及对教师聘用制度的研究都试图从制度和组织层面解决教师发展的环境和制度基础问题。[2] 而随着制度经济学研究的深入，如何构建合理的制度基础，以利于教师人力资本的发挥，成为教师政策研究的基本方向。从下图OECD关于教师政策研究的逻辑框架中，就可以清楚地看出OECD对教师继续教育研究的目的，最终还在于形成适宜的政策。
教师教育和教师发展公共政策的研究框架图①
从上图可以看出，OECD的价值体系根植于经济学和社会发展理论。和多数人的看法不同，经济学不是仅仅对经费和财政感兴趣的学科，它实际上是对个人、企业、政府和其他社会组织的选择行为进行系统探索的学科。[3] 在对人类理性行为做出基本假定后，经济学认为，人选择某种行为一定是受到了相应的激励。因此，OECD对教师教育和教师发展政策的研究立足于对教师行为和职业影响因素的研究，借助于对行为和选择的分析，才能有针对性地讨论政策，改变教师在继续教育中受到的不当激励，使得教师继续教育选择与公共利益的要求相一致，最终提高教师继续教育的效率。
OECD一直坚持这样的观点，即公共政策形成于人的行为受到不当激励的地方。就教师来说，关于教师继续教育的公共政策应该以分析教师在继续教育中的行为选择为基础，看教师在选择继续教育时，哪些行为不符合公共利益，在教师选择的过程中，受到了哪些因素的不良激励，对这些因素的纠正是否可以形成公共政策。因此，OECD在启动教师研究的方案中认为，在终身学习的背景下，政府越来越意识到教师职业的持续更新是提高教师工作效率，促成教育改革的关键。[4] OECD对教师继续教育公共政策的研究着力于回答下述问题：教师继续教育的趋势是什么？哪些因素影响教师的选择行为？哪些因素可以通过政策加以纠正？政策的内容应该是什么？应该怎样实施？
研究方案中提出的问题清晰地展示了OECD以行为选择为研究切入点的逻辑框架，以及以政策为最终归宿的研究目的。和根据社会变迁呼吁教师积极参与继续教育的道德感召方式相比，政策因素能够更加持久和稳定地影响教师的继续教育选择，也是发达国家力图将终身学习的理念从呼吁转向实践的重要环节。
二、OECD对发达国家教师继续教育政策研究的主要结论
2002年，OECD正式启动了对教师政策的系列研究，共有24个成员国参与其中。按照OECD的研究方案，各个成员国首先按照统一框架提交了国家背景报告，在此基础上，OECD按照专题对国家报告进行了解读和分析。OECD在三个报告中分析了成员国教师继续教育的政策，它们是：《教师教育和终身学习时代的教学职业》（Teacher Education and the Teaching Career in an Era of Lifelong Learning）、[5]《教师很关键》（Teachers Matter）[6] 和《学校领导力》（School Leaders）。这些报告的主要结论可归纳如下。
（一）制度激励应该成为教师继续教育的根本激励
OECD不认为教师继续教育政策是一个独立的政策，它认为教师继续教育投资应该配以内在一致的、综合的、持续的教师政策。如果想让教师的继续教育和培训发挥作用，就不能仅仅通过继续教育，而是要着力于设计系统化的教师政策，让教师职业适应当前社会对教育的高期望。
然而，在如何设计教师政策问题上，存在着两种不同的主张。一种以工商界精英为代表，认为教师政策要以增加竞争性为政策导向，依靠系统的评估体系，改变教师文化，更多地关注有证据的、可以被证明的教学成果。竞争可以提高劳动生产率水平，但其前提是可以获得劳动生产率的信息，并且搜寻成本很小。如果信息成本较高，或者信息不可得，那么竞争会扭曲人的行为，导致人们去选择能够显示的行为，而不去关注应该去做的事情。从经济学意义来讲，一种制度是否有效率，主要看它是否能够让人们在它的支配下，提供将外部性较大地内在化的激励。[7] 用通俗的话说，就是好的制度应该使人们基于自利的目的，选择符合社会公共利益的行为。由于教师的工作绩效具有整体性、隐蔽性、长期性等特征，教师工作绩效信息混乱而且不系统，通过竞争提高生产率水平的制度前提不存在，教育界一直担心竞争导向的制度设计会误导教师的行为。美国、英国一直在努力研究教师的专业发展标准，希望不断改善教师教学信息的质量。[8]
更多的人认识到了制度的延续性和共同产权下管制制度的重要性。不管教师的继续教育是课程培训还是提高社会理解的通识培训，其外部性都非常高。如果将这种外部性激励直接转化为教师个人继续教育的激励，就是在制度上规定教师的晋升要和培训挂钩，那么教师才有接受教育的动力。实际上，大多数国家都有类似的规定。如澳大利亚的两个州，日本、卢森堡、芬兰、瑞典等国家都规定教师必须每学年有1～5天不等的继续教育时间。在荷兰，教师继续教育的时间占工作时间的10％。[9] 但是，直接行政管制的结果就是教师继续教育的效果不佳，教师为了完成继续教育时间而去接受培训，很难产生后续的效果，也起不到借助教师专业发展去推动和支持教育改革的目的。随着心理学研究的深入，行为研究成果丰富了人的行为激励模式和范围，由于激励可以是多样的，因此制度的设计也就不完全依据外部的激励，即对晋升、表扬、奖励等激励的依赖，也可立足于对内部激励的唤起，如学习本身可以提供的兴趣、完成学习后的充实感等。[10] 因此，制度激励要探索更加符合教育传统和教师职业特点的制度激励。
当然，制度设计本身是非常复杂的事情，OECD也不可能提出完美的制度供各个成员国选择。但是，OECD却通过研究提出了制度设计的方向，并且指出了教师继续教育激励制度的设计应该朝着激励教师内在需求的方向努力。[11] 这样，系统地研究培训需求，维持培训中教育系统的政策目标和个人需求之间的平衡，将实践性知识的系统反思纳入培训课程，都成为和外部激励制度相匹配的制度。
崇拜市场的自由主义理论在撬动教育改革的大门以后，由于教育领域中的制度基础、信息特征和选择偏好具有与工商业不同的特征，市场经济的许多原则并不具备实施的前提和条件，改革政策无法具体化。制度经济学的研究成果为理解非典型的市场经济行为提供了一个观察视角。尽管这个角度的观察还刚刚开始，但是以OECD为代表的智囊组织已经在综合多学科的经验，在公共政策设计中力图体现行为选择的多样性和政策设计的多样化。
（二）多样化供给是教师继续教育的关键支持体系
过去30年间，教师教育中一个突出的特点就是综合大学和多科技术学院承担了越来越多的教师教育和教师继续教育的责任。它们以硕士学位为核心，组织教师教育和教师继续教育的课程以深化教师的学科知识和拓展教师的教育概念。除围绕学位提供结构化的课程外，近年来，大学也开始涉足提供按照实际需要裁减的短期课程。
在有些国家，如法国、德国、韩国和西班牙，教师继续教育主要由政府机构承担。而在另外一些国家，如丹麦、芬兰、匈牙利、意大利、荷兰、挪威、瑞典和瑞士，正在从供给导向型转向需求导向型，相应地，也在降低教师专业发展市场的管制程度。学校按照自己的需要筹集资金组织在职培训，支付培训者、研究者和咨询人员的报酬，大学同其他教师教育机构，有时和非支付机构、私人咨询者及培训公司竞争，提供教师继续教育服务[12]。
在多样化的教师继续教育供给者的名单中，值得注意的是作为咨询者的个人和机构。虽然它们在继续教育服务中所占份额不大，但是，随着培训的决策权下放给学校，它们获得了迅速增长。在美国，有些独立组织，如要素学校联盟，在推动教育变革中已经产生了深远的影响。[13]
教师继续教育供给的多样化不仅体现在供给者名单的不断增加，还表现在供给的服务也越来越多样化。教师教育机构传统上是进行职前教育的场所，现在有越来越多的政府要求教师教育机构充分参与教师早期职业生涯发展阶段。在英国，由教师教育机构提供的“职业进入概况”（career entry profile）已经取得了成功的运行经验，教师教育机构和毕业生共同确定毕业生在刚开始职业生涯时他们的长处和发展需要，并依此设定目标，鼓励新教师培养反思的态度，实现专业发展；同时，“职业进入概况”还充当着教师从最初就职到实现早期专业发展这一过程中的交流工具。[14]
和直接针对教师的激励制度相比，教师教育机构间的竞争性是在不断加强的。特别是独立的教育咨询机构，被许多专家称为是教育领域中的“律师事务所”，必将大大提高学校及其教师在提供服务和应对社会变革时的专业性。
（三）学校领导力是决定教师继续教育效果的前提和条件
在提高教师继续教育的效果，实现教育改革目标的过程中，学校管理者的作用是非常关键的。由于制度建设涉及教育体系的根基，因此尽管OECD一直在进行教师专业发展制度研究，但是，制度的复杂性决定了要形成普遍适用的促进教师专业发展的制度，还需要很长时间。
在普遍适用的制度基础缺乏的情况下，学校内部微观环境就成为宏观政策的良好替代。因此，校长及其领导集体能否搭建一个适合教师成长的平台，就成为影响教师成长的关键因素。教师成长平台包括信息建设、团队建设、专业指导队伍、文化和氛围、应该能够达到的目标等。平台建设的目标就是教师在学校工作中，能够通过各项制度感受到专业发展的适度压力和动力，而在进行发展时，能够找到充足的信息、合适的团队和有针对性的队伍，最重要的是学校始终有一个积极向上的乐观气氛。这些需要校长及其班子有领导教师专业发展的能力。
在强调学校领导力的过程中，教师有时感到被排斥在决策之外或者有一种被过度管理的感觉，因此，将权力下放给学校并不会自动引发教师继续教育的热情和专业发展，权力下放学校的同时，还需要提高校长对教学和行政的领导力作为前提。学校领导力最基本的要素有两个：一是感召的能力，学校管理者要持续地将外部世界对教育界的要求反映到学校中来，在学校和外部世界之间建立起联系；二是持之以恒地组建学习型组织，让教师越来越习惯从撰写个人发展计划书，转变到参与学习小组，共同开发小组的发展计划。[15]
目前，学校领导力受到政策研究者的高度重视，在权力下放、教师校本继续教育制度越来越成为普遍诉求的情况下，校长对教师专业发展的领导能力，影响着教师实施教育教学改革的动力和成效。因此，教育行政管理制度的改革也在逐渐朝着有利于学校领导力发展的方向改进。
结语
教师的继续教育是一个非常复杂的问题，在激励教师参与继续教育，回应社会变化要求这一问题上，OECD作为一个发达国家的智囊组织，它更倾向于用逐渐完善制度激励的方式代替市场竞争的方式。虽然完善制度激励还有很长的路要走，但是，市场竞争这种对教师政策的彻底改造，既不符合制度经济学在非典型经济部门制度研究中的最新发现，也不符合教育界的传统。于是，OECD在确定教师专业发展应该采取制度激励方向之后，就将研究方向转向对教育内部制度的研究，提出了政策制定需要遵循的基本原则和努力的方向。OECD从2000年起，开始推出“什么改革有效”（What Works in Education），力图推动教育领域中政策层面的有效改革。
实际上，制度研究按照研究的层次可以划分为体制研究和机制研究两种。前者主要回答方向性选择和根本性制度问题，后者却要回答具体的制度组成和运行的细节问题。我国经济和社会发展领域在很长一段时间里都在进行体制改革的研究，对于机制研究还很不充分。教师专业发展作为教育适应社会变化的关键因素，公共政策要奠定影响教师选择行为的制度基础，它不仅包括方向性选择，更重要的是运行机制的设计及相应政策。
注释：
① 此图根据OECD教师研究方案中的逻辑框架图改编而成，框架图只截取了OECD教师研究中的教师教育和教师发展问题。