张艺烁
南开大学周恩来政府管理学院 天津市 300350
摘要：改革开放以来，随着我国经济社会不断发展，城市化水平不断提高。自1997年县改市审批被冻结以后，撤县（市）设区成为目前我国县级行政区划调整的主要类型之一。撤县设区的调整可以分为发展战略导向型、发展空间导向型、平衡发展导向型以及优化结构导向型。本文从政府职能转变的视角出发，从加强制度与机构建设、完善公共服务质量与加强政府间合作等方面，探讨静海区今后发展的思路。
关键词：撤县设区；政府职能转变；静海；公共服务
一、问题的提出
改革开放以来，随着我国经济社会不断发展，城市化水平不断提高。在快速城市化过程中，我国在行政区划调整方面呈现出许多新的情况与新的特点。自1997年县改市审批被冻结以后，撤县（市）设区成为目前我国县级行政区划调整的主要类型之一。
2015年9月，根据《国务院关于同意天津市调整部分行政区划的批复》，天津市委、市政府决定，撤销静海县、宁河县，设立静海区、宁河区，原行政区域和政府所在地不变。[1] 李川：《根据国务院批复，市委市政府决定静海宁河撤县设区，有关工作有序展开》，《天津日报》，2015年9月25日。这标志着天津市将新增静海和宁河两个市辖区。
静海县为什么撤县设区？撤县设区会对静海和天津市的发展带来什么影响？本文选取政府职能转变这一视角，以天津市静海区为例，分析近年来我国行政区划调整中的撤县设区现象，从服务型政府建设角度对新区提出合理化建议。
二、我国行政区划调整中的“撤县（市）设区”现象
1.撤县（市）设区概述
撤县（市）设区，是近20年来中国县级行政区划调整中的主要现象。从行政区划的角度，撤县（市）设区指撤销原来隶属于地级市或直辖市的县（或代管县级市），同时在原县（市）行政区域设立该地级市或直辖市的市辖区的行政区划变更行为。[2] 殷洁、罗小龙：《从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势》，《城市规划》，2013年第6期。撤县设区后，原有的县域会归并如中心城市管辖，成为中心城市直属的一部分，相应地，其人口、土地、资源、产业等也会被纳入中心城市。在我国近年来撤县设区实践中，一般将新建区与原县的行政区域保持不变，遵循行政单元“增减平衡”原则。
改革开放以来，中国撤县设区现象开始显现，并逐渐升温。据统计，从1983年至2012年，30年间共有63个地级及地级以上城市撤并掉了111个县或县级市，新设立118个市辖区。近5年来，撤县设区数量也并未减少。2011至2015年9月，国务院批准46件撤县设区申报。
2.撤县设区的类型
从我国撤县设区的实际上看，撤县设区主要可以分为以下几种类型：
第一，所调整的县处于国家战略节点城市。天津作为京津冀协同发展的重要战略节点城市，又是中国著名的直辖市，战略地位明显，静海县作为天津西南部重要的区域，能够在京津冀协同发展战略中发挥一定的作用。第二，所处县位于中心城区面积狭小的城市比较典型的是“一市一区”的地级市，这些城市面临着较为急迫的扩展空间的需求。第三，对于一些原有城市市辖区发展水平相对滞后的地级城市，对其所属的相对发展较快的县可以考虑撤县设区。第四，一些城市撤县设区，可以对原有行政区划中不合理的部分进行重新调整和整合，优化市辖区结构，使人员、资金、物质等配置更加合理。[3] 徐隽：《撤县设区，需要冷思考》，《人民日报》，2015年10月14日。同时通过区县的重新整合，提高公共服务水平。
综上所述，撤县设区的调整可以分为发展战略导向型、发展空间导向型、平衡发展导向型以及优化结构导向型等。
3.撤县设区的动力
关于撤县设区为何成为近二十年来中国县级行政区划调整的主要方面，我们需要从特定历史环境与政府间关系的角度进行分析。
首先，改革开放以来，中国经济社会取得了全面的发展。无论是城市经济还是县域经济，GDP水平不断攀升。相应地，一些发达的县域城镇化水平不断提高，一些经济发展较快的乡镇、农村，已经成为了事实上的“城市”。经济的发展促使县域对城市化的需求不断提高。因此，撤县设区成为满足这一需求的较为明智的选择。
其次，近二十年来的相关制度变动对撤县设区现象的发展产生了很大影响。
1994年，中国开始实行分税制改革m地方政府独自享有营业税。而营业税是属于城市经济范畴的。因此，一些城市开始寻求扩大税源，撤县设区便是一个较为方便和直接的手段。
2001年，我国正式加入世界贸易组织。这给一些东部沿海城市带来了巨大的直接的发展机遇。在进入新世纪的头三年，撤县设区在东部沿海地区呈现“井喷”态势。[4] 高祥荣：《“撤县（市）设区”与政府职能关系的协调》,《甘肃行政学院学报》，2015年第3期。
2009年，国家大力推行省直管县体制。处于地方政府自身利益的考量，一些地级市希望通过撤县设区，将周边县划归市直属，以免于县级财政脱离市管理而成为省管理的一部分。
再次，我们在考察撤县设区案例时，不能忽视撤县设区的主体——县级政府。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆高琳将撤县设区分为“主动适应型”和“被动调整型”[5] 高琳：《快速城市化进程中的“撤县设区”：主动适应与被动调整》,《经济地理》，2011年第4期。就是从县本身的实际出发，分析需调整的县的真正原因。一般来说，县域经济发展较快、产业转型升级以及城市化需求较快，政府职能转变需求较为迫切的县，其调整属于“主动适应型”。而原有城市发展空间受限，市辖区需要扩充发展空间，以及地级市政府出于一系列考虑而撤县设区的，则属于“被动调整型”。
三、合理运用政府职能转变，提升静海建设水平的思路
（一）加强制度建设，完善政府管理模式
制度建设是政府实施有效管理的重要条件，也是理顺府际关系与政府与社会关系的重要环节。静海区成立初期，面临着旧有县政府管理体制向新的区政府管理体制转变的任务。因此，静海区政府应从自身出发，转变政府管理方式，逐步与市级政府相关机构实现职能对接；同时，考虑静海目前发展现状，尤其是农业人口比重仍占有较大比例，经济总量不够大，产业结构偏重，服务业发展相对滞后等现实，通过相关机构设置与人事任用，保持一定的自身发展特色。
由于区级地方政府直接面对广大居民，提供公共服务的职能更为明显。因此，在相关机构设置上，天津市与静海区可以考虑一种思路，即将与经济建设、社会稳定有关的职能机构更多归入市级政府管理，而将提供公共服务的机构授予区级政府，另外一些职能则由市级、区级政府以及有关社团、单位共同履行。这样可以做到兼顾整体发展与区级特色，实现府际关系健康发展。
（二）加强公共服务职能建设，完善治理模式
静海区的成立，意味着公共服务职能建设水平的提高。静海区在编制规划过程中，要注意与天津市整体规划相协调，既要明确在京津冀协同发展中的定位，也要发挥“一轴两带三区”中自身的作用，深入调查资源、土地、人口结构、产业结构等现状，吸纳多方参与，最后使规划方案落实到控制性详细规划中，并使规划的编制与管理成为一个完整的政策过程。
其次，提升公共服务质量。静海区作为一个面积较为广大、人口分布较市区分散的辖区，在提供公共服务方面与市区相比存在一定滞后性。县改区后，静海区可利用这一契机，在市级政府的直接领导下，更多地将建设资金投入到基础设施建设、教育、医疗、住房、社会保障与环境保护建设上来。在基础设施方面，完善交通配套设施建设，加强公共文化资源、居民休闲娱乐场所建设等；教育领域，全面提升改造镇村幼儿园，实施义务教育学校现代化标准建设工程，普及高中阶段教育，实施特殊教育提升计划，大力发展职业教育，建设现代职业教育改革创新示范区。特别是境内团泊大学城的设立与完善，将进一步提升区内文化水平与科研能力，加强资金、人才、信息等要素的优化配置。在医疗、住房、社保领域，通过撤县设区，应当进一步朝着城市中心区水平迈进。在环境保护方面，构建
循环产业体系、建设“城市矿山”以及巩固区内生态环境体系。通过政府公共服务职能的良好履行，能够为区域经济的发展提供优质的基础与条件，也确保了社会整体的和谐、健康、稳定发展。
再次，完善城乡体系建设，加强政府与社会的联系。针对可能面临的同城不同待遇、“假性城市化”等问题，静海区在加强社会公共服务的同时，也应关注人民的自主自治能力培育。构建服务型政府，应当广泛吸纳民众的意见，听取他们对城市发展的建议。具体措施方面，可以加强党支部与群众之间的联系，构建从区委到乡镇街道党委再到村级、社区、各单位党支部的沟通体系，以党员带动群众，积极建言献策；鼓励民间社团的发展，扩大公众参与力度，通过一系列制度、渠道，更广泛地拓宽民意表达。
另外，改革还应注意社会公平。对于因为改革而利益受损的居民，如失地农民，可通过加强职业技能培训、拓宽就业渠道等形式[6]高志敏、崔铭香：《城市化进程中失地农民的教育培训考略——以上海“撤县改区”城区为例》，《河北师范大学学报（教育科学版）》，2009年第5期。为他们的发展提供便利。同时，推进城镇化的速度不宜过快，应当稳步推进，注重发展质量。
（三）加强区域间的协调与合作
区域规划中的新区域主义认为，构建合理的网络化的协调体系应当成为规划目标的重要一部分。在当前京津冀协同发展的大战略格局下，静海区必将融入整体的发展中去。加强各级地方政府的横向合作是较为可行的措施。由于静海区临近天津市区，经济发展的空间格局必将突破行政区限制，这时不能再一味强调“行政区经济”，应当顺应发展现状，各级政府之间要形成良性的互动机制。在这方面，可以通过设立各种区长的正式与非正式会议等形式，加强政府间合作。
另一方面，撤县设区这一行政区划调整模式在中国已经实行了多年，一些地区积累了大量的先进经验。静海区在撤县设区的实践中，可以充分收集全国其他省市的撤县设区案例中的经验与教训，同时也应当学习武清、宝坻等实施撤县设区较早的案例的管理经验，优化政府履行职能的水平。
参考文献
[1]李川：《根据国务院批复，市委市政府决定静海宁河撤县设区，有关工作有序展开》，《天津日报》[J]，2015年9月25日。
[2]殷洁、罗小龙：《从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势》，《城市规划》[J]，2013年第6期。
[3]徐隽：《撤县设区，需要冷思考》，《人民日报》[J]，2015年10月14日。
[4]高祥荣：《“撤县（市）设区”与政府职能关系的协调》,《甘肃行政学院学报》[J]，2015年第3期。
[5]高琳：《快速城市化进程中的“撤县设区”：主动适应与被动调整》，《经济地理》[J]，2011年第4期。
[6]高志敏、崔铭香：《城市化进程中失地农民的教育培训考略——以上海“撤县改区”城区为例》，《河北师范大学学报（教育科学版）》[J]，2009年第5期。
作者简介：张艺烁（1994-），男，汉族，湖北省十堰市人，南开大学周恩来政府管理学院，博士研究生，主要从事地方政府与府际关系领域研究。
论文作者:张艺烁
论文发表刊物:《防护工程》2018年第12期
论文发表时间:2018/10/24
标签：设区论文; 静海论文; 行政区划论文; 政府论文; 城市论文; 天津市论文; 宁河论文; 《防护工程》2018年第12期论文;