论国有公共企业改革，本文主要内容关键词为：企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有公共企业改革势在必行
1、国有经济的产业结构调整与国有公共企业的界定
我国国有经济产业结构失调的现实情况是，第三产业发展滞后，比重偏低；第二产业内部结构不合理，基础产业成为制约国民经济发展的瓶颈，制造业比重偏高，轻纺生产能力严重过剩，加工工业重复建设，地区经济结构趋同。产业结构比例失调制约了国民经济的协调发展，影响国民经济综合国力的提高。调整我国国有经济产业结构失调的思路，一是通过深化股份制改造，实施大企业集团战略，培育国有经济的增长点。二是依据国有经济的功能，参照国民经济的结构，决定国有经济的产业定位。在我国经济体制转型的历史条件下，市场还不能充分调节资源的配置，资本市场发育不全，融资渠道还不畅通，因而作为承担国民经济基础产业任务的国有公共部门，必须正确地界定相关企业的职能，积极慎重地加大产业结构的力度，搞活市场竞争的企业主体。
从更一般的角度分析，国有经济占主导地位的领域或产业分布大致有：涉及国家安全的领域，如国防、造币、航天等行业；涉及公共事业的产业，如新闻、广播影视、城市供水、环保气象、地震、测绘、技术监督等；垄断性产业或基础产业，如电力、铁路、航空、机场、远洋运输、重要港口、大型水利设施、邮电通信、金融保险、烟草生产和批发行业；资源型产业，如采油、采煤，有色金属矿开采、地质勘探等行业；重要的加工工业、支柱产业和幼稚产业，如石油加工、化纤、黑色金属及有色金属的冶炼和加工、大型船舶制造、大型成套设备制造、汽车制造、重要电子产品制造等。
显然，在国有经济的产业结构分布中，应当清楚地界定“国有公共企业”的概念。国有公共企业主要是指民航、铁路、供电（水、热、气）、邮政、电信、城市交通、国有银行等国有部门中以企业形态出现的单位，这些单位是具有特殊意义的。国有公共企业是国有经济的重要组成部分，这类企业除具有国有经济在市场经济条件下的一般功能外，其最本质的特征在于与居民日常生活息息相关，并且又与国家经济命脉密切相连、不可或缺，进而在国有经济的总体发展中具有不可替代的特殊功能。这种特殊功能的具体特征在于：这类企业为居民消费和其他行业消费提供了必不可少的基础性服务；为维护公共利益和国家安全而最容易由国家垄断经营；通常个人资本不愿或无力经营。明确地界定国有公共企业的概念，一方面符合国际惯例，另一方面有利于我们进一步认清“国有部门”的内涵和本质。通过“剥离”，把国有公共企业从笼统的“国有经济”“国有部门”中划分出来，也有利于更好地贯彻“抓大放小”的改革方针，进一步明确我国下一步国有企业改革的历史性任务。
2、我国国有公共企业面临改革的攻坚战
我国的国有公共企业，作为我国国有经济的重要组成部分是在新民主主义革命取得胜利的历史条件下，由国家政权通过没收官僚资本、改造民族资本主义工商业，以及由国家财政以其掌握的国民收入进行再投资等途径建立起来的。在计划经济体制确立之后，我国的国有公共企业在国民经济中占据着重要的地位，它们以纯粹的国营企业的形态存在，并以此为模式改造其他经济成份，在所有制关系上表现出明显的排他性。国有公共企业在国民经济中总体的配置是通过高度集中的国家计划来实现的，政府是国有公共企业的唯一决策主体，完全排斥市场机制的作用。在经济结构相对简单、市场严重短缺、国内积累能力不足的生产力发展水平上，我国国有公共企业上述实现形式在总体上讲还是有效率的，不仅为在较短的时间内治愈战争创伤发挥了积极的作用，也对中国经济建设的发展产生了持续的支持效应，在稳定国民经济总体环境、承担社会福利任务、辅助政府实施有效的经济政策诸方面都创造了许多有益的经验，是一笔宝贵的财富，值得认真加以总结。
改革开放使我国经济社会发展进入了一个崭新的历史阶段，从根本上改变了我国资源配置方式和经济运行机制，持续的经济增长也使我国的生产力发展水平发生了质的变化。这表明，我国国有经济发挥主导作用的经济环境和体制条件已经改变，国有经济发挥主导作用具体的实现形式也要随之变化。作为国有经济重要组成部分的国有公共企业如何随着国有企业市场化改革的深入发展而主动调整自身的市场定位，成为日益尖锐的重大问题：（1）中国经济体制改革不可逆转的市场化方向， 坚定地要求发挥市场在资源配置上的基础作用，这一重大体制的前提，要求国有公共企业的配置和运作必须按照新的规则进行。（2 ）在范围不断扩大的竞争性经济领域，国有公共企业必须主要依借竞争来取得自己应有的市场份额。（3 ）多元化的分配和积累格局使各种经济主体的资源运用，都要受到其积累能力的限制，国有公共企业也不可能例外。（4 ）我国国民经济产业结构升级的历史大背景要求国有经济的结构也相应地进行调整，并在国民经济整体结构优化中实现布局的合理，这也不可避免地对国有公共企业的存在与发展提出尖锐的挑战，优胜劣汰将是无法回避的事实。（5）在经济转型的总体历史条件下， 国有公共企业如何既保持一般企业的属性，即赢利性，又保持自己的特性，即公益性？如何正确实现国有公共企业公益性和政府社会目标与其盈利性和企业经济目标的一致？等等。
二、股份制是国有公共企业改革的方向
1、西方发达市场经济国家国有公共企业的改革
1.1 法国的国有公共企业改革。根据1986年的民营化纲要， 法国对通用电气公司、兴业银行等13 家大企业进行了私有化， 总价值约为840亿法郎。1993年7月19日，法国国民议会通过了对21家大型国有企业进行私有化的计划，总价值约3500亿法郎。法国民营化的主要做法是：（1）股权转让：国家股权的转让是法国民营化最基本的形式。 国家股既可以在资本市场上出售，也可以由政府通过协议方式转让。（2 ）股权置换：在出售国家股时，购买方既可以用现金购买，也可以用债权换取股权。（3）增资扩股：在不减少国有资本的前提下， 通过增资扩股的方式吸收私人资本。这不仅为企业带来了急需的资金，同时也为企业注入了新的活力。（4）兼并和清算：对于亏损严重的国有企业， 鼓励私人企业进行兼并；对由于不能再获利润而缺乏投资者，因而无法出售的企业则予以清算。（5）承包、租赁经营：即将医院、 铁路等直接由国家经营的公共企业，交由私营企业承包或租赁经营，国家按一定的比例收取租金。但如果涉及到特许经营领域，承包者或租赁者还必须首先取得特许经营权。（6 ）规范募股程序：民营化企业的募股正常程序是通过资本市场，即在法国公开发行股票或定向募集。同时民营化企业的全部或部分股份可以在资本市场外出售，即为了向民营化公司及其控股子公司的雇员提供股票，也为那大部分股票通过资本市场过程销售出去的公司提供稳定的股东。每一个稳定的股东都有最低数量限额的股票，通常在两年内不能出售。所谓稳定的股东一是大的财团或机构，二是内部职工股，一般占总股份的10%。内部职工股的售价一般低于市场发行价，但该价格不能过分低于市场价，一般规定一个统一的比例。需要强调的是，法国民营化的过程，就是国有资本开放的过程。通过股权的转让、兼并、增资扩股，以及租赁、承包经营等多种形式，促进了国有资产的优化配置与结构调整。所以，法国的民营化过程也是国有资产重组与结构调整的过程。
法国民营化与国有资产重组过程中遇到的主要问题，一是债务处理，二是人员安置。对于债务处理，具有典型性和代表性的解决措施是有关银行专门成立债务重组公司，通过剥离良性资产与不良资产，提出债务重组计划，并以国家财政为后盾，由国家对负债进行担保。对于人员安置主要分两种情况：一是国有公共企业私有化过程中的国有公共企业职工的安置；二是企业兼并过程中的人员安置。对于前种情况，主要有两种安置途径：一是保留国有公共企业职工的公务员身份，由政府安排到其它国营单位和部门工作，二是不再保留国家公务员的身份和待遇，到新的公司或企业中去工作。国有企业私有化过程中职工的安置费用从财政预算中支付，不允许从私有化转让收入中支付。至于后种情况，企业职工的安置原则上是兼并方接收，但这时的产权转让价格相对降低。
1.2 德国的国有公共企业改革。 战后德国国有公共企业的私有化经历了三个阶段，每次都有不同的重点：（1）1959—1965 年的私有化主要是联邦企业的局部私有化，方式是通过向所在企业和全社会出售“大众股票”，最终筹集到所需要的资金，进而不增加财政预算负担。（2）70 年代的私有化重点是将部分生产公共产品的任务转给私人和地方。减少国家在公共产品中所占的比重，目的在于减少公共企业的亏损，减轻国家财政负担。（3）自1982 年起德国西部私有化进程力度明显加大，企业的部分私有化和完全私有化同时并举。私有化的重点是对联邦所属的生产性企业实行私有化，联邦参股的公共企业经济比重逐渐减少。1980年，联邦参股的企业由808个减少到132个。在联邦仍持重点股的公共企业中，联邦的股份明显下降。如汉莎航空公司联邦控股从1993年的51.42%，锐减为1994年35.68%，1997年计划最终完全解除国家控股。德国电讯公司于1996年11月在法兰克福、伦敦、东京同时上市，联邦控股仍为74%，而完全脱离国家控股的时间表暂定在1999年。总之，国家控股是为了最终不控股。
在国家少控股或不控股的条件下，如何实现国家对行业发展的宏观调控？德国电讯业改革的经验首先在于，在从完全国家垄断性的行业走向以市场为导向的竞争性行业的过程中，国家鼓励国内私人企业、电讯业职工以及外国企业持股、参股，并不硬性规定外国企业或个人的股份份额，逐步把本国电讯业推向完全的市场竞争，他们认为这是实现国家宏观调控的基础。其次在开放电讯业市场的条件下，关键是充分认识和把握区域性电讯市场的开放和全国性电讯市场的开放。从完全垄断走向充分竞争，在国家管理的层面上，是从完全控股向部分参股过渡；在实际操作的层面上，是从区域性竞争向全国性竞争乃至国际性竞争过渡。由于改革进程的不确定性因素，重视“失控问题”是有意义的。但是重视“失控”并不意味着害怕放开市场，尤其是害怕与外国电讯公司打交道。因为，第一是在电讯技术方面，现代科技的发展已经使得几乎没有任何一个企业能够不与外国企业合作；第二是从国民经济宏观需要来说，电讯业已经成为经济发展的重要推动力，举足轻重的是要有效地控制住竞争性价格。最后应当看到，国家仍然不可能放弃对电讯业发展的指导和宏观调控。例如根据欧盟的有关法规，欧盟成员国在创造电讯业规范化竞争框架条件方面拥有权利和义务；国家在上网频率控制、许可证发放、企业绩效评价方面仍具有重要作用；1996年颁布实施的《德国电讯法》对此也有明确规定。
从总的趋势上看德国国有公共企业（部门）改革的问题，私有化只是一种由弱到强的制度政策和增长政策范围内的改革措施。渐进式的私有化并不是按长期计划有序地统筹安排，而是根据国民经济的发展情况，特别是国家财政情况被迫调整的结果。同时，最近的私有化改革是由联邦政府发起的，改革的主要内容是让私人企业进入国家公共企业管理并向私人企业出让部分或全部国家股权。但是，地方政府对此并未完全响应，国有公共企业的私有化在州和地县并未完全展开。地方政府基本保持着它们对建筑公司、水（电气）供应企业、交通、经济开发公司、银行及金融信贷机构所持的股份。个别地方政府甚至还采取了坚持和加强对公共企业权限的政策。
2、市场经济条件下国有公共企业的定位
2.1 承担社会任务，提供重要的商品与劳务， 稳定国民经济总体环境。国有公共企业的存在为中等偏下收入的居民阶层的生活需求提供了相对低廉的基础设施，如在各国都有为数不少的公共住房建筑公司，它们主要遵照社会福利性住房政策建造低价住房。一般来说，公共住房建筑公司为解决普遍的房荒做出了重要贡献。即使在市场竞争日趋激烈，住房业转向市场化，国有公共建筑公司赢利状况不好的情况下，国有公共建筑公司仍然不能轻易放弃作为政府社会保障政策中保护低收入者利益的重要工具的职能。公共供应部门和交通部门的国有公共企业以及部分住房部门以相对的低价政策为私人消费和工业经济提供价格稳定、供应充足的社会与工业基础设施，是市场经济条件下国有公共企业的基本定位，以国家的规模生产经营方式从事这类服务和生产比私人企业在各地分散经营更为节省成本。这类部门以微利为主，但其外部效益（即为整个经济的发展与稳定所做的贡献）远大于私人企业的效应。没有这类规模经济生产价格相对低廉的公共商品，私人企业和整个经济的生产成本会增大，价格的发展也将难以控制。在交通与信息领域，特别是在铁路、邮政等方面，国有公共企业在与私人经济竞争的同时，仍然可以保有一定的份额，如承担城市公共交通和空运的主体任务，而在公路货运、出租汽车、内河航运、海运及管道运输方面更多地让私人经济涉足。供水、供电和供气等行业要求较高的投资，生产规模大才节省成本和获得规模效益，因此国有公共企业一般不应简单退出这一领域，只是在条件成熟时可以考虑与私人企业以股份经济的形式分享市场份额，并最终由市场竞争决定是否全部退出这一领域。至于工业制造业方面，国家和地方政府可以采取单独拥有或共同拥有股权的办法，使这一领域的国有公共企业以利润目标为主。
2.2 辅助政府实施有效的经济政策。 国有公共企业作为政府的政策工具主要可用于：（1）稳定市场，平抑价格上涨。 如在原材料和能源价格上涨时，国有能源公共企业可以采取降价手段稳定市场。当然，完全依靠国有公共企业充当价格政策工具致使补贴增大，国家付出的代价相应增大，而且未能使最终消费者受益，因此必须同时综合利用或单独采取宏观经济政策，特别是货币政策稳定物价。（2 ）促进结构调整，缩小地区差别。一般说来，国有公共企业在这一领域的运作是较为成功的。国有公共企业可以在减少地区差别、消除或减轻结构转换引发的社会问题（如企业倒闭和失业）等方面起到积极作用。具体方式是可以把国有公共企业迁移到需要加强开发的地区，并通过国家的相关优惠政策刺激这一地区的经济发展，以达到促进当地生产、改善地区经济结构的目的。（3）执行能源政策，保障能源供应。 发达市场经济国家政府大多在能源公共企业中持有份额不少的股份，以保证对能源工业的领导权。如一方面，通过建立高效率的国家石油公司在产油国加强油田争夺，另一方面通过产业政策调整加强煤炭国有公共企业生产的多样化转换。通过调整，不仅稳定地区与部门结构，同时维持了煤炭在能源经济中的竞争地位，有利于能源多样化。（4）推进技术革新， 提高科技水平。国有公共企业在科技领域可以弥补中小企业人力财力不足的缺陷，承担较大的科研项目，通过推广科研成果，提高私人经济的技术革新能力。
3、国有公共企业实行股份制改造的必然选择
3.1 实行股份经济可以减少国有公共企业对政府的从属和依赖， 促使国有公共企业运用市场机制促进自身发展，有利于国家资产保值增值，使职工真正当家做主。
3.2 市场经济的本质特征，并不否定和抛弃公共企业。 在经济体制转型的历史条件下，国有公共企业的改革，其实质在于经济社会的多元化要求产权形式的多元化，以国有专业银行的商业化改革为例，改革的根本目标应实现产权制度的变革，即改组成产权明晰的公司化金融组织。
三、国有公共企业股份改革的相关政策思考
1、国有公共企业股份制改造的形式
借鉴发达市场经济国家的经验，国有公共企业经过重组改造为股份制企业的形式，可以有以下几种考虑：
（1）股份公司。 建立一个股份公司需要满足的法律条件大致有：至少有5人参与公司的建立； 公司的名称应当使公司的经营主体或对象得以辩认和了解；公司的基础资本要有明确规定，并在工商登记注册时予以说明；公司的筹建者必须接受（认购）所有股票；公司的章程必须在至少5个筹建者的参与下经过公证加以确认； 公司必须在工商登记处注册。股份公司的机构包括董事会、监事会和股东大会。董事可以由一人担任也可以由多人担任，并在工作领域里作为公司的法人代表。此外，董事还有责任和义务关照和了解公司帐册管理和运作的情况。董事会的业务经营权限，与公司章程中总体上明确、详细规定的股份公司业务经营范围有关。只有在某一项业务经营必须由监事会作出决策的情况下，董事会的业务经营权限才可能受到限制。董事会不是由一人组成，而是由多人组成，这样才能实行原则上的“共同经营管理”。董事会成员可以拥有自己的某些专门的业务工作范围（如法律事务、销售工作、财务管理等），并在承担这些工作时拥有独立自主权。由监事会委任董事会成员，并负责监督董事会和撤消董事会。股东大会主要负责讨论涉及全局性的建设问题、公司的资本基础问题，以及公司章程修改、监事会中股东代表的选举和利润的分配使用等问题。股东大会由董事会召集。股东的投票权受股票面值的影响。对于一个股东持有较多股票的情况，投票权的规定可以通过确定最高额度的办法受到限制。
（2）股份有限公司。 建立一个股份有限公司需要满足的法律条件大致有：公司的筹建者可以是一个人或者是多个人；公司必要的名义资本或者原始资本必须有明确规定，并在工商登记处报到注册时予以说明；每个股东均提供创始入股投资；公司协议必须经过公证；必须在工商登记处注册。股份有限公司是一种资本公司。一个股份有限公司可以根据任何法律准许的宗旨，由一个人或多个人来建立。股份公司通常需要以公证的形式获得认可，并且所有的股东都必须签名。只有在提交经过公证的全权代表证书的情况下，一个股东才能代别的股东签名。如果一个股份有限公司仅由某一个人建立起来，则这种公司被称为“一个责任有限公司”，这种一人责任有限公司同样是一种法人，并受到公司法相关规定的制约。股份有限公司的总经理或业务经理，必须至少是一个或多个自然人。总经理或业务经理在股份公司的董事会中具有相应的地位和作用。他们代表公司处理诉讼或非诉讼事务，并且具体地领导着企业的业务经营工作。如果监事会的组成是自愿的，那么其成员的任命、撤消和工作任务应在公司协议书的内容中予以说明。
（3）国家以公司法的形式完成公共性质的任务。 通过以市场经济为本质特征的有关经济法规的协调，国家也同样可以公司法形式从事相关的商务活动。如果国家从事纯粹的商务性活动，并因此占有某一企业的份额或者作为一个公司的所有者，那么国家就不再被作为自然人来对待。在这种情况下，国家应受到企业组织结构的限制，国家同样要在同一程度上和范围内遵守民法、商法、股票法和竞争法的规定。而且，国家所从事的商务性活动同样要遵循中央财政预算管理条例和地方的财政预算规定，也要严格遵守乡镇地方政府的管理条例。只有在公众的利益未得到改善，或者为实现公众利益的其他目标未能实现的情况下，才可能考虑由国家建立一个企业或向企业参股。假如公共行政管理机关，如地方乡镇政府机关以公司法的形式来完成其公共性质的任务，应当得到允许。公共行政管理机关要为自己的居民创造和提供能够使他们得到经济、社会、文化照顾的必要的设施。属于这一范畴特别重要的领域有交通运输设施，以及燃气、自来水和电力供应。这一类公共性质的任务，地方政府同样可以公司法的形式，如股份公司或股份有限公司的形式来完成。倘若一个地方政府要建立从事上述经营业务的贸易公司，它必须作为独自股东而成为所谓一个资本经营者，即所有股份的拥有者；或者必须至少是拥有多数股权的股东，即最大股份的所有者。
2、股份化改革要与产业结构协调一致
从我国现实的经济发展阶段和产业结构调整的要求出发，国有公共企业应当通过股份改革继续在经济和社会发展中有效地发挥自己的作用，其布局应侧重在以下几个方面：
（1）在涉及国家安全、社会安定的领域（如中央银行、 邮电广播、重要军事工业等），通过控股或独资经营实现国家对这些领域的直接控制。这一类产品和服务是国民经济和社会顺利发展的必备前提，国有公共企业在这里担负了一种为国家政治、军事、经济调控等职务服务的特殊职能。
（2）在基础设施和基础工业领域（如能源、交通、 通讯和重要原材料工业等），通过控股或参股保持国有经济的优势地位，为国民经济持续、稳定发展创造条件，并据以控制国民经济命脉。基础设施和基础工业是发展国民经济所必需的，其中一些行业由于投资规模大，建设周期长，从长远目标上看，只有经过股份化改革的国有公共企业才有实力代表国有经济来承担该领域的投资。
（3）在高新技术产业， 通过以国有资本为主体的股份资本的投资来引导和带动产业的发展。高新技术产业是代表着产业结构升级方向的新的产业部门，早期投资的风险性比较大，因而单一的私人部门一般难以或不敢涉足该领域。以国有资本为主体的股份制公共企业可以立足于社会整体利益和国民经济的长远发展，经综合经济实力为后盾在该领域投资，起着导向性的作用，引导和带动其它社会资本向该领域投资。
（4）在某些特殊情况下，通过国有资本创造新的社会需求， 以实现特定的经济和社会发展目标（如经济稳定增长、区域发展战略等）。如在经济发展的某一阶段可能出现失业增多、大量劳动力供给过剩的情况，国家可以通过国有公共企业的形式兴办大型工程项目，吸引过剩劳动力。在这种情况下，国有公共企业既可以国家独资或控股，也可以参股，关键是保持本国经济实体占主导地位，“肥水不流外人田”。
（5）在国民经济的支柱产业，要鼓励业绩好、 国有资本为主体的股份化公共企业投资，参与市场竞争，充分发挥国有公共企业的优势。我国新一代支柱产业大多是资金、技术密集型产业，规模经济效益显著，技术素质要求高，在国际市场上属于竞争激烈的产业部门。在现阶段，应当创造条件，鼓动以国有资本为主体的股份化公共企业参与这一产业部门，充分发挥国有公共企业在资金、技术、人才等方面的优势，才能培育出一批有实力参与国际市场竞争的大公司、大集团，提高中国的综合国际竞争能力。
3、几点具体政策建议
为适应国有经济结构调整的需要，国有公共企业改革将是中国下一步经济改革的“重头戏”。在我国经济转型的现实条件下，国有公共企业的股份化改革面临的一个重要问题是如何正确把握国家控股与参股。控股过严，股份化改革可能失去改革本来的意义，成为“换汤不换药”的“换牌”游戏；参股比例失控，又可能因时机和基础条件不成熟而造成国有资产流失，损害国家利益，同样违背改革的初衷。因此，必须慎重处理好这类重要问题。根据发达市场经济国家的经验，可以考虑借鉴以下几种做法：
（1）“先立后破”，长期准备，限期完成。 德国国有公共企业改革过程中国家控股的作用是十分重要的，通过国家控股，保证了影响国计民生的航空、铁路、邮电等国有公共部门私有化改革的顺利进行。国家对汉莎航空公司的控股从1953年的100%，1965年的74%，1987 年的65%，1984年的52%，1994年的36%，到1997年目标为完全退出控股，前后历经40年。这一过程的重要特点在于，国家逐渐减少控股份额的过程，同时是德国其他有关股份公司（机构投资者）逐渐增加对汉莎航空公司参股或重组的过程；在国家股逐渐减少的同时，逐步增大由国家股的投资银行参股的份额；其基本“游戏规则”是，由德国人掌握的股份要占到50%以上，进而从总体上能够保证德国的国家利益不受损害。德国铁路分步实施的股份化改革方案，1993年经过上下17次反复权衡比较才得以通过，其总体构想是经过10年时间，把原来的西德联邦铁路和东德国家铁路通过合并、重组，由国家控股的远程客运、近程客运、货运、轨道等四个股份公司，逐步过渡到解除国家控股的四个完全独立自主经营的股份公司。 德国电讯业股份化改革的总体计划从1989 年算起至1999年，也是10年。其具体做法是先成立电讯、邮政、邮政银行三个由国家控股的股份公司，根据难易程度，使其先后上市运作，创造条件使国家控股从经营业绩较好的（如电讯）股份公司逐步退出；同时，国家的行业主管部门邮电部也随着三大公司在市场经济运作中的逐渐成熟而最终撤消（1997年底）。
（2）国家应对参股公共企业实行有效的间接管理。 应考虑制定国家控股、参股的专项法令。根据法令，国家对已参股的公共企业施加经济政策影响的方式，可以考虑由财政部以政府计划为基础确定政策目标，参股的具体部门对公共企业领导发出指示，最后由公共企业经理领导实施。政府参股管理机构影响公共企业的重要手段是运作监事会和审核企业长期计划。可以考虑向大中型国有公共企业的监事会派出国家财政部或省财政厅的官员，主要运用谈判和说服手段实施参股的管理工作。同时，审计部门也应能参与对已由政府参股的国有公共企业的监督性间接管理。联邦德国的经验在于，联邦政府根据联邦参股企业的不同任务对其参股企业实行区别对待：对自主竞争的公共企业按其股份参与经营管理。联邦参股的所有大型公共企业原则上都是以赢利为本，股份公司的董事会有相当的自主权。财政部主管工业方面的公共企业，承担对股权管理任务的责任，即购买或出售直接股份须由财政部批准。财政部还负责颁布企业的管理原则，筹集联邦参股的预算资金，并通过融资关系影响企业。但在税务方面，这类企业不享受任何税收优惠。此外，国家仍对负有特殊任务的公共企业实行调节及优惠措施。这类企业一般占公共企业的比重较大，大多在经济基础设施和基本保障领域。其企业规章和业务制度以完成国家任务为目标，在目标许可范围内才能追求利润。如果为完成国家任务而出现亏损，政府必须依法承担这类亏损。为了减轻这类公共任务造成的负担，法律规定这类公共企业享有税收优惠，如铁路、邮政、复兴信贷银行等，免缴公司所得税、工商营业税和财产税。铁路、邮政从事某些特殊业务时免缴流通税。
（3）运用“黄金股”机制，切实维护国家利益。 在法国国有公共企业民营化过程中，为了保护国家利益，1986年的私有化法案中规定了“黄金股”机制，并在1993年的私有化法案中保留了这一机制的相关规定：当国有公共企业进行私有化改革以前，如有必要保留国家利益，政府可以决定设置“黄金股”。“黄金股”可以赋予政府以下权限：a ）设定一个界限，超过这个界限进入董事会的成员应事先得到经济财政部长的批准；b）派往公司董事会1—2个没有投票权的成员；c）不涉及国家利益的财产转让方案。“黄金股”不受时间限制（在1986年的私有化法案中，规定其5年后转化为普通股）， 但它可以通过政府法令而消除。另外还规定，取得卫生、安全及防卫领域的企业5 %以上股份必须事先经政府批准。这种实行“一票否决权”来保护国家利益的做法，在国有公共企业比重大、结构复杂的国家，由于其高度谨慎的特征而可以收到保证股份化改革规范进行的效果。
（4）条件成熟的股份制国家公共企业应逐渐成为上市公司， 并在规范的运作过程中加大其比重。首先要制定明确的、经过创造优秀业绩的过程实现上市的计划，一般时间为3—5年；其次要在公司工作性质相近或联系紧密的情况下（如邮电、铁路的股份化分类改造），区别轻重、缓急和难易程度，创造条件逐步上市；最后，也是开始上市过程最容易忽视的问题，即要运用市场的力量、采取市场的办法实现符合市场经济运作规律的规范上市，而不能回到“政府审批”、“行政管理”的老路上去。如何正确处理上述几点实际工作中的现实问题，还需要进行负责的、艰辛的努力探索，并切实总结并推广行之有效的办法。