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摘要：现行的建设项目串联审批制度中存在前置审批过多、手续繁杂、效率低下、资料冗余、信息独立和系统监控不完善等问题。以四会市“多规合一”试点工作审批改革为例，在“多规合一”工作的基础上，研究改造审批流程，由以往的串联模式转为联动审批，设计新的流程步骤，优化审批制度，提高行政办公效率，减少建设单位报建负担。
关键词：联动审批；流程改造；多规合一；建设项目；四会市
1前言
深化行政审批制度改革是本世纪以来我国政府体制改革的重点。2013年，党的十八届三中全会提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。我国行政审批涉及国民经济活动各个方面，其中建设项目审批是重点领域。在我国建设项目审批的具体工作中，问题最为突出、矛盾最为集中的是各相关审批部门的用地规划冲突[1]。发改、国土、林业、农业等规划部门机构各成规划体系，在对建设项目审批过程中，这些差异往往容易出现相互冲突的矛盾，导致审批过多，手续繁杂，进度缓慢，此外各部门也习惯于为免除自身责任，将其他部门的审批作为前置条件，“踢皮球”现象严重，各个部门间又存在信息壁垒，孤岛式的审批使得各部门无法再建设审批流程中相互借力，缺乏相应手段进行批后监管，也就无法实现全过程监管，难以有效满足市县经济社会发展合理需求等问题。
为了更好的进行用地规划，理顺规划政策，避免“规划打架”，解决建设项目审批落地难的问题，我国近年大力推广“多规合一”相关工作，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等高度衔接统一，落实到一个共同的空间规划平台上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，学界在这方面有不少理论探索[2]，[3]，[4]。自2014年8月国家发改委、国土部、环保部和住建部联合发文在全国28个城市开展市县“多规合一”试点工作以来，我国的“多规合一”工作进入了全面试点阶段，相关从理论到实践的研究成果不断涌现[5][6]。广东省四会市为28个国家试点城市之一，作为东部沿海经济大省下辖的一个普通县级市，其试点经验对于同类城市解决规划冲突和行政审批效能发挥不足等问题具有极大的推广价值。本文以四会市“多规合一”联动审批改革为例，从空间治理的高度，在“一张图”的基础上，因地制宜研究改造审批制度流程，更加重视将建设项目审批与“一张图”成果运用紧密结合，通过项目服务机制，并以“多规合一”空间信息管理平台为技术支撑，最终提升项目从报建到验收的审批效能，提高项目实施率，优化资源配置。
2现状调研
广东省四会市是肇庆下辖县级市，位于广东中部，珠江三角洲西北边缘，属珠江三角洲经济区范围。
笔者走访调研了四会市发改局、国土局、住规建局、环保局、林业局、经信局、公路局、交通运输局以及行政服务中心，对四会市建设项目审批机制和管理现状进行了整理（图 1）。
图 1四会市建设项目审批流程（以投资规模3000万以上的审批类项目为例）
通过上述业务流程的梳理，可以发现四会市审批程序中存在以下问题：
1、资料冗余：建设项目企业提出项目审批申请后，仍需向其他部门提供需要的材料或证明，消耗了大量的时间和精力，导致项目迟迟无法进行；
2、图文不关联：空间数据以纸质图则为主，文档数据以纸质为主，空间数据和文档数据没有联动管理，信息流通不顺畅，增加了管理成本；
3、业务串联：部分可以并联的业务没有同步进行，审批流程有时间的先后顺序，审批时受到上一业务的限制，所需要的时间较长，例如工业项目准入申请；
4、信息不共享：审批过程中，申办人需要向各审批部门重复提交相同的材料，大大浪费了精力和时间；部门之间需要多次往来函，严重拖延了审批的进度。
3方案设计
针对上述发现的问题，结合四会市实际情况，通过专家咨询和反复论证，形成四会市建设项目审批优化设计方案（图 2）。
方案以业务整合为驱动，将建设项目报建划分为项目服务阶段和项目审批阶段。其中，项目审批阶段又包括立项、用地、工程设计施工和竣工验收四个环节。在业务整合的基础上进行平台对接和管理调整。
整合后的建设项目报建业务成果在多规平台中进行共享应用。平台预留与各部门业务办公自动化系统（即OA系统）对接的接口，实现对部门间业务流转时限的监管。同时预留与相关职能部门内部自动办公系统的数据对接接口。
4改革内容
4.1审批流程改革
四会市遵循突出主干、融合支干的原则，将建设项目报建全过程的行政审批划分为项目服务和项目审批两个阶段。
其中，项目服务阶段由多规办牵头，在建设项目正式立项前，为项目的立项和用地审批工作向相关部门提前征求意见，做好初审服务，确定项目初步方案和具体用地范围，为项目正式进入行政审批扫清障碍（图 3）。
项目正式进入行政审批后，根据项目建设阶段实际情况，分别经过立项、用地、工程设计施工和竣工验收四个环节的审批。每一环节各有一个多部门联动审批流程，审批过程实现审批信息共享，要求能够通过部门之间获取的行政审批前置要件，不再由申办人重新提交。申办人只需要在行政服务中心的统一收件窗口递交申请材料（包括电子资料、原件资料和其他纸质资料），由窗口工作人员核对原件资料，把电子资料导入平台，其他纸质资料分发给各审批部门。各审批部门完成各自业务后，将业务审批结果上传平台，并将审批纸质批文或证件发给行政服务中心取件窗口。环节业务全部事项完成后，申办人直接在统一取件窗口领取审批结果，办完审批事项。每个审批部门按照法定的审批权限、条件、标准、方式、责任及限定的时间内实施审批。在一个审批阶段内涉及多个审批事项的，并联审批，同步办理。
4.2信息平台改革
为配合“多规合一”工作的实施和成果的运用，四会市在进行审批优化的同时，自主研发了“多规合一”空间信息平台（简称“多规平台”）。平台经过开发设计，现已完成了规划编制、标准和规范体系、运行管理平台和应用建设、数据库、平台基础环境、统一协调机制六大方面的建设工作。
为进一步提高各部门间信息共享程度，简化部门业务人员信息录入工作，多规平台预留了系统对接接口与其他系统的同类数据进行对接，保证相关信息在不同系统中的准确性和一致性。
在多规平台前端放置一个数据交换服务器，用于平台与各部门OA系统之间的数据交换。多规平台与各部门OA系统对接项目基本信息和报建业务审批成果，网上办事大厅与各部门OA系统对接审批业务部门内部流程节点信息（图 8）。
多规平台主要实现对部门间业务流转时限的监管，以及对空间信息、项目基本信息和业务审批成果信息共享；各局OA系统主要对相关审批业务在局内各部门之间的流转进行管理；网上办事系统则是市民与政府部门交互的门户网站。以上平台对接设计方案适用于有一定信息化基础的地方市县，相比于自上而下的“多规合一”信息化一体化建设方案[7]，具有很强的可操作性。
4.3管理机制改革
1.机构调整
将多规办定为常设机构，在项目服务阶段组织符合性审查、联席会议、核发初审意见等工作；在建设项目其他阶段负责窗口统一收发件、材料分发和汇总等工作；组织完成相关的政策文件和技术规范起草工作；分析组织各部门规划实施情况，汇总管理信息，归档管理；承办上级业务主管部门交办的其他事项。
2.行政服务中心窗口调整
增设“多规合一”窗口，办理人员为多规办人员，用于办理相关业务的收件和发件事宜。相关部门要在行政服务中心放置行政审批专用章和派驻首席代表。
3.项目服务联席会议制度
建立联席会议制度，由“多规合一”办公室组织领导小组和成员单位半个月召开一次，按批次讨论并确定处于服务阶段的项目方案。
所有项目都需经过项目服务阶段，并召开联席会议确定方案。进行控制线检测时，若项目选址符合控制线检测，则召开联席会议，在会议上确定该项目方案；若项目选址不符合控制线检测，则召开联席会议对项目方案进行讨论和调整，调整之后，再次召开联席会议确定项目方案。确定方案后，才可确定项目后续指引。
4.审批流程加强监督
审批部门要严格按照市政府公布的行政审批事项目录清单开展审批工作，不得增设权力清单以外的审批事项，不得将部门职责性管理工作“搭车”为审批的内容，不得拆分审批的条件、环节，不得逾期实施审批。监察部门应当依法对5.3.4审批流程实施全过程监督。
规范第三方服务，明确收费项目和标准，对必须保留的项目，凡具备进驻市行政服务中心条件的，要逐步进入，并建立考核、评价机制，理顺第三方机构和行政机关之间的关系；分步骤、有针对性地对各类评估、评 价和技术审查等事项进一步整合。
5.审批业务梳理
进一步梳理涉及建设项目的审批事项及其前置要件，清理缺乏依据的行政审批事项和前置要件，严格控制新增行政审批事项，确需变更审批项目的，需向市编办提出申请，经市行政审批制度改革领导小组批准后方可实施，否则一律视为无效行政行为。同时，减少申报材料，能够通过部门之间或部门内部流转的审批前置要件、文件、材料，在行政审批过程中一般不再要求申请人提供，由各部门和部门内部处室在联办时相互流转。进一步精简合并行政事业性收费项目，在条件具备时，按照不同环节特点收取，或者统一窗口收取。各部门要严格执行收费目录清单制度，不得擅自增设收费项目。
6.相关行业标准完善
各相关行业主管部门应细化和完善建设工程项目规划报建和验收事项的建设标准和技术规范，作为建设单位、审查机构和行业主管部门等单位开展报建和验收审查的依据。建设规范和技术标准要按照对照标准、客观审查的需求，做到种类齐全、条款清晰、操作性强。
5实施效果
四会市在进行“多规合一”联动审批改革后，达到了以下几方面实施效果：
1.落实多部门联动审批
依托“多规合一”空间信息平台（简称“多规平台”），落实“一窗受理、信息共享、牵头负责、传阅相关、并联审批、限时办结”的建设项目多部门联动审批机制，加快项目相关办理业务在部门间的流转，提高审批效率。审批业务同步办理，没有先后顺序，可以大大减少审批所需要的时间。
2.提高项目报建效率
建设项目企业只要向市政务服务中心提出项目审批申请后，就无需在审批环节中耗费大量时间和精力。这将有效减少企业办理事项审批的成本，加快建设项目进度，给市场给社会提供更多的机会，释放更多的活力，促进全市经济发展。
3.推进行政审批制度改革
科学合理地确定审批环节、优化审批流程，做到项目审批提速不越轨、加快不违规，实施绿色通道，旨在简化办事程序，为招商引资项目、项目建设提供优质、高效、便捷的政务服务，切实推进行政审批制度改革，为四会经济社会发展提供良好环境。
4.实现项目图文一体化管理
以数据为核心，采用先进的数据管理模式，具有海量数据管理能力，实现了多源数据的一体化集成，将空间数据（图形）与文档数据（表单、附件信息）存放在统一数据库，进行图文一体化的管理，两类数据通过内部关联码进行关联，构成灵活的平台数据体系，从业务层面实现项目的图文一体化管理，促进项目信息的公开化、透明化。
6结语
自国家推进开展市县“多规合一”工作试点以来，各地试点均取得不少的实践成果。广东省四会市作为东部沿海经济大省下辖的一个普通县级市，其试点经验在同类城市中具有极大的推广价值。建议后续国家根据各地试点经验，分类汇总，形成针对不同类型城市的“多规合一”实施方案，切实解决规划冲突，提高行政效能。
参考文献：
[1]周小平，田志强，贾子赫.基于“多规合一”的建设项目审批制度改革研究——以陕西省榆林市为例[J].中国行政管理，2016，369（3）：38-42.
[2]孟鹏，冯广京，吴大放，等.“多规冲突”根源与“多规融合”原则：基于“土地利用冲突与‘多规融合’研讨会”的思考[J].中国土地科学，2015（8）：3-9.
[3]胡序威.中国区域规划的演变与展望[J].地理学报，2006，61（6）：585-592.
[4]顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015（4）：601-613.
[5]陈雯，闫东升，孙伟.市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键[J].规划师，2015（2）：17-21.
[6]杨玲.基于空间管制的“多规合一”控制线系统初探——关于县（市）域城乡全覆盖的空间管制分区的再思考[J].城市发展研究，2016，23（2）：8-15.
[7]王唯山，魏立军.厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J].规划师，2015，31（2）：46-51.
论文作者:谭军辉
论文发表刊物:《基层建设》2017年3期
论文发表时间:2017/5/4
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