构建中国粮食流通与管理模式的探讨，本文主要内容关键词为：中国论文,管理模式论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是人口和土地的大国，但人均土地，尤其是人均耕地面积却非常小，不及世界平均水 平的1/4。面对人口数量的增长、农业产业的衰落、国际竞争压力的增强及错综复杂的国际 局势，作为战略产业的农业对于中国来说，比其它国家更加重要。如何创建一个高效、稳定 和市场化的粮食流通体系，在确保市场稳定、农业就业稳定、农业收入稳定的前提下，提高 粮食流通效率，及时反应市场信息，进而实现成本低、效率高、资源配置最优的粮食生产和 流 通机制，是我国当前农业发展的重要课题。
一、构建政府有效干预的基础
任何体制或机制，都有其运行基础，这种基础既包括“硬件”体系，又包括“软件”体系 。粮食流通体制也不例外。实现粮食流通的高效、稳定和市场化，下列基础是必不可少的。
（一）法律基础
西方国家之所以有一个运行良好、充满秩序的行政及社会体系，法律基础是其最重要的保 障。因此，这些国家无论做什么，首先制定相关的法律。在这些法律基础上，政府依法制定 政策，使政策有法可依，政府行为保持宏观宗旨的连续性和一致性，避免了因人事变动等原 因所导致的政策波动。因此，要真正实现粮食流通的稳定，并保证其市场化和效率化，首先 要制定有关粮食生产与流通的法律。只有建立了相关的法律体系，政府行为和民间行为才具 有准则和保障。在这种法的秩序中，充分发挥各方的积极性，才能真正达到改革的目标。
（二）政策体系
有了法的基础，政府便可以依法制定粮食流通的政策与制度体系。例如日本目前所实施的 “计划流通制度”，就是根据其《粮食法》而制定的“确保粮食稳定，提高生产及流通效率 、改善资源配置的政策体系”。同样，美国也根据其《粮食安全保障法》制定了一套以商品 金融公司为主体的政策体系。中国也可根据国情，建立一套既确保供求稳定，又提高流通效 率、优化资源配置的政策体系。这些政策选择将在后文中详述。
（三）金融支持
粮食流通体系的顺利运行，没有金融体系的支持是很难实现的，这同粮食的周期性生产但 常年流通的商品特性密切相关。就日本来说，政府对粮食流通的金融支持主要有以下几个方 面：(1)财政政策。《食管法》时期，财政政策充分体现在“食管特别会计”的制度中。而 在《粮食法》中，财政政策的力度有所减弱。(2)政策性金融。这是日本政府专门为支持粮 食的生产和流通而设立的优惠贷款与融资政策，充分体现在日本政策最新实施的“计划流通 制度”中。除此以外，日本农协自身的金融体系和地方银行的支持性金融政策等，都对日本 的粮食生产和流通产生着重大影响。美国政府的粮食政策主要体现在金融政策中，支持价格 和商品金融公司(C.C.C.)就是就以融资为核心的粮食政策体系。它在最大限度地不破坏市场 机制的条件下有效保障了农业生产和流通的稳定。
（四）高效率的行政机构
粮食与其它商品不同，它关系到国计民生，彻底的市场化是难以实现的。要达到一定的政 策性目标，相应的决策制定、政策实施、政策执行及监督机构是必须的。因此，要有一个完 善的、高效率的行政体系，对于欲管制粮食市场的政府更是如此。但过于庞杂的行政体系一 方面带来了巨大的管理成本，另一方面也影响了政府政策的效率。因此，行政机构的原则应 该是少而精，以充分实现其职能及目的为准则。
就美国来说，政府在农业方面的中央决策及管理机构以农业部为核心，政策的制定则往往 是由议会做出的。农业部的官员很少，基本实现了效率配置。中央政府之外，农业部在主要 的农业州有下设的政府机构和科研机构，但数量很少。地方的农业事务——政策与管理主要 靠各州的农业法和农业行政机构来实行。在主要的粮食生产地的郡设有粮食保障事务所，这 是基层的政府机构，它的作用主要是监督政策的实施，进行粮食核验、信息收集与技术服务 提供等，对粮食生产无管理权限。
日本的农业行政体系相对比较复杂，可以说有三大套体系。其一是中央政府机构，主要有 农林水产省，以前还有粮食厅（粮食厅在《粮食性》实施后功能减少，合并到农林水产省中） 。但粮食厅在主要粮食产地设有直属的粮食事务所。其二是地方农业机构，各县、府、道、 都等都设有自己的农业行政部门，一般称“农政部”，农政部同农林水产省有政策性联系， 但又不是直属关系，它受地方政府管理，农政部的作用也比较广泛。其三是日本农协。日本 农协同美国农协不同，其行政色彩较浓，且与官方结合密切，其决策行为模式与政府模式一 样，官僚性质强，它也是日本政府实施农业政策和进行农业管理的支柱。
中国目前的农业行政体系主要有中央级的农业部、粮食流通方面的国家粮食储备局、地方 上农业厅局。农业部和各省农业厅有直属关系，农业厅同时也受地方政府管理。农业厅下设 农业局，也是双重直属关系。除此以外，各地政府还设有“农村政策委员会”，与农业局等 并列，作用略有不同。在粮食流通方面，国家粮食储备局下设有直属的粮食储备库，同时， 地方粮食局也同这些粮食储备库之间有直属关系，所以它们也受地方政府管理。总之，目前 的农业行政体系过于庞杂，政策及行为既互相重复，又互相制约，产生了很多的弊病，不仅 不利于政策的顺利实施，更不利于效率化，成本相当高昂。因此，行政体系的改革应以明确 职责，减少部门与人员，提高效率为目标。
（五）农民自由联系的互助协会
中国农业生产的私人化小规模特点，更需要有组织化体系的支持。即使是农业大规模生产 的美国，农业中介组织也具有极为重要的意义。
作为农业中介组织，中国农村曾经有诸如农村合作社等组织形式，但因其不适应新的改革 ，而消退到历史舞台之后。目前，农村的中介组织除了政府设立的一些机构外，农民自发性 的组织很少；这对于农业发展有双重的不利。其一是政府机构为政府行为体，其出发点是政 府，形成的成本也由政府来承担，但实际的作用却不大，往往因其官僚体制反而成了障碍； 其二是农民没有自发性的组织机构，形成不了集体力量，以分散经营的形式承担更大的风险 和费用。因此，在农村组建农民自发的中介组织是极为重要的。
虽然是农民自发的中介组织，但最初能够推动组织成立，给组织体系以政策和法律支持的 仍然是政府力量。政府要有相关的法律体系，以及一些倾斜性的政策措施。对于农民的自发 组织，政府应采取支持而不干预的政策，其运行和费用、效益完全由其自身和和其自身成员 ——农民来承担，其行为也完全为其主体——农民服务。
农民自发的组织体系，或者说中介组织，其意义在于以下几个重要方面：
(1)信息功能。农民作为个体经营者，虽然可以获得单渠道的信息，但受制于多种因素，农 民个体获得的信息往往是不全面的、陈旧的，有时甚至是虚假和欺骗性的。这对于农民进行 自主经营是非常不利的。而形成中介组织后，中介组织依其优势可获得全面、完整、准确的 信息，从而为农民的经营提供充分的市场信息。
(2)中介服务或桥梁作用。指中介组织可以为农民提供生产资料或销售农民的产品的中介服 务。这种组织化形式在提高农民市场地位的同时，也降低了交易成本，提高了效率。
(3)指导作用。中介组织可依其集体力量优势，聘请技术人员、市场分析人员，为农民提供 市 场信息指导与生产技术指导，从而为农民更顺利地进入市场、参与竞争提供帮助。
以上只是列举了农业中介组织的几个关键作用，从日本的农业协会和美国的农业协会可看 出中介组织的功能与作用。目前，中国农业发展也急需真正为农民服务、以农民为主体的自 主行为的市场中介组织的支持。因此，政府应在此领域给农民以支持和帮助。
二、流通模式
粮食流通的模式应因国家的不同而相异，适合本国的国情是很重要的。但这并不意味着我 们 排斥其它国家的经验，相反我们应尽量做到借鉴别国的经验和教训，创建属于自己的粮食流 通模式。中国的粮食流通模式采取以下的渠道和方式是比较合适的。
（一）以批发市场为核心，形成充分利用现有商业零售渠道的营销网络体系
从区位条件来看，批发市场可以有两种，即产地批发市场和销售地批发市场。就农产品来 讲，由于其是农户分散经营的，缺乏集约化和组织体系，因此，创造产地市场和销售地市场 同等重要。目前，我国农产品批发市场以城市为核心的销售地批发市场较多，也较为成熟， 但以产地为核心的批发市场却很少。这对于农民直接进入市场是非常不利的。因此，创建产 地批发市场是粮食流通的一个重要环节。
从农产品商品特征来看，创建真正反映市场需求的期货批发市场也是意义重大的。目前， 我国有几家粮食期货市场，由于受制于市场条件与经营主体的影响，粮食期货市场没能反映 市场的供求状况，对远期市场的预期也是混乱的，没有起到调节、平衡、信息指导的市场作 用。因此，政府应借市场主体的力量进一步完善期货市场的作用。政府也可参照日本的“入 札”市场模式建立大型粮食批发市场。
（二）充分发挥商业系统优势，使零售渠道多样化、效率化、竞争化
目前，中国的商业服务体系已日益成熟，粮食零售完全可以充分利用现有商业体系，使粮 食流通渠道多样化、竞争化，从而真正体现市场原则，进而实现效率化。这反过来又可以将 市场供求信息反映给生产者，从而为生产者的经营活动提供市场供求指南。
零售市场的放开与竞争，最重要的问题是控制问题。当然，按理想的市场理论，在充分信 息和充分竞争条件下，市场会自动达到均衡而此时价格最低，消费者受益最大，资源也可以 实现最优配置。但现实往往有很多制约因素。从粮食流通来说，政府一方面想利用市场使流 通更有效率，反应市场的真实情况；另一方面又担心市场失控，出现商人囤积或其它事件， 从而引起粮食市场的危机。在我们看来，后者的担忧也并非毫无道理。因此，我们建议政府 在粮食流通营销环节借鉴日本经验，即对经营者——批发产和零售商实行登录制，即每个经 营 者必须在指定机构登录，这样，政府就可以通过定期的检验和市场调查来了解经营者状况与 市场状况，从而为应付可能的市场意外提供信息；同时，又充分利用了现有的营销渠道，实 现经营的效率化。
（三）改革现有的仓储与加工体系
现有的仓储和加工体系，实际上以国营粮库和粮食加工厂为主，这部分企业因为尚在传统 体制中，缺乏效率与好的经营管理机制，实际上已成为粮食流通的瓶颈与障碍，而且，国家 对这部分的投入也是越来越大，却越来越浪费，原因就在于旧体制下的那种停滞与阻力未被 消除，政府的投入就掉进了“无底洞”，反而被旧体制的负担给吞没了。在这个环节应该：
(1)将原有的国营粮库变为自主经营体和政府性储备库等两种类型
其一，自主经营体，即真正的粮食独立经营实体。政府不再对其进行补贴，也不再进行管 理与干预，将其所有权让渡给地方或集体企业，让其以法人身份进入市场，实现市场化经营 。其经营可以仓储为主，也可参与粮食流通的其它环节，完全由其自主经营能力而定。
其二，政府变主要产地仓库为国家储备，即政策性储备库。这部分粮库执行政府指令，受 政府控制，不允许其参与市场经营，其经营活动完全是政府指令行为，实现稳定市场的政策 目标。关于这部分仓储机构究竟留多少，政府可以参照国外和本国的经验数据，以总需求量 或总产量的一定比例来确定，使其仓储数量最有“效率”，同时又能实现政策性目的。
(2)将原有的国营粮食加工企业为粮食加工或批发企业
政府应该充分放开加工环节，使国有粮食企业充分市场化，成为市场上独立经营、自负盈 亏的法人单位，政府不再干预其经营与运作方式。这一类企业可以成为纯粹的加工企业，也 可以成为大型粮食流通企业。可以说，这部分企业的发展方向对中国粮食流通的远期影响是 比较大的。政府对粮食仓储、加工的企业也相应采取登录制度，从而为粮食检验和政府监控 粮食市场提供便利。
（四）经营登记与政府检验制度
粮食流通中一个最重要的政策目标是稳定市场供求，因为粮食是关系国计民生的大事。为 实现市场稳定这一目标，除了有相应的硬件设施外（如政府储备、缓冲库存等），在市场经济 的条件下，对市场信息的充分把握与监控是比较重要的。在这方面，中国也可借鉴日本的经 验，通过经营登记和政府检验这两套政策体系来实现。
经营登记也就是所谓的登录制，就是依法律规定，凡是参与粮食流通的企业（批发、仓储、 加工、零售等），都要在政府指定的机构（如工商局）进行登记，只有登记后才允许进行粮食 经营，这样政府便可实现信息监控了。
政府检验指政府应委托相关部门定期对粮食流通的各个环节进行质量检验。美国和日本政 府在粮食流通环节均设立有检验制度。这不仅有利于控制粮食质量，避免粮食卫生灾害，更 重要的是它还起到了监控粮食市场、收集流通信息的作用。因此，这一体系是必要的，也是 容易实现的。
三、中央市场——政府干预市场的模式
在粮食流通模式中，一些国家通过中央市场的模式来实现政府对市场的干预。这一中央市 场的模式是政府支持创立中央批发市场，并鼓励和要求主要的供求主体参与其中，以标准的 市场模式（拍卖等）进行交易，而交易量占全国流通的主要部分。这样，中央批发市场就成了 粮食交易的核心。由于粮食生产的季节性和供求的长年性，中央市场能及时反映供求之间的 长期关系，可以为未来生产提供信息；同时，一旦市场出现失衡，政府可利用缓冲库存等措 施在中央市场卖出或买入粮食，从而平抑价格，促进均衡。由于参于中央市场交易的流通主 体都是有影响力的大公司，如果政府同其关系密切，政府也可利用这种关系左右市场。
日本的粮食流通目前就是以中央市场模式为主体框架。日本政府在东京、大阪设立了 两个所谓的“自由流通米流通中心”——即中央市场，市场交易采取定期拍卖的形式。参与 主体供给方为日本农协等大收购商，需求方则是全粮连等登录批发商，日本政府有时参与中 央市场的买卖，并及时对中央市场的供求信息进行分析，以此作为未来决策的基点。
我们认为中国粮食流通也可以采取中央市场的模式。但在创建中央市场时，需要考虑以下 几个方面：
首先是市场选址。中国地域面积大，粮食生产（主产区）分散，需求量也因消费模式不同而 不同。因此建议地点选择从行政中心、产地中心、消费地中心、商业中心、战略中心等几个 角度去考虑。我们认为可在以下几个城市设立粮食中央市场：北京、长春、武汉、西安。
其次是交易方式选择。目前在发达国家的中央市场上，如美国和日本，市场交易方式均采 取拍卖方式，中国也可采用拍卖方式。
再次为交易时间的确定。交易可按季度固定的交易时间，交易次数可以根据粮食供给、需 求的变化等因素灵活确定。
最后是交易主体的确立。这是目前中国粮食流通中所缺乏的。在美国和日本都有生产者协 会和消费者协会，买卖双方均为垄断性大企业。这些主体对市场认知程度高，流通能力强， 经营效率高，所以能实现中央市场的功能。而目前中国的粮食经营还是以个体零散经营为主 ，这是粮食市场混乱、无序的重要原因之一。众所周知，真正的市场并不是混乱的市场，而 是竞争、有序、稳定的市场。这就要求有“符合市场素质”的经营主体。政府在这一方面也 是两难处境：鼓励和扶植就易陷入干预，而完全放开则又导致混乱。其实，最好的办法还是 鼓励民间企业的正规化、大型化、成熟化。
一旦形成这种中央市场模式，政府就可通过干预中央市场这个一级批发市场，实现利用市 场手段控制市场的目标，具体方法又可以细分为以下几个方面：
（一）政府买入和政府卖出
这是简单而又有效的市场干预方法，其最重要之处在于政府以市场主体的形象出现，运用 的是市场手段，因此避免了政府直接干预所带来的弊病。
当中央市场显示出粮食供求失衡，这有两种情形。一种是供大于求，粮价下跌至一个极限（如支持价格）时，政府就可以动用财政在中央市场上买入粮食，将价格提高到合理水平；另 一种情形刚好相反，供不应求，粮价上涨到超过了一个极限（如限制价格），政府就应该卖出 粮食，使价格回复到合理水平。
由此可见，政府的买入和卖出应该有一个价格尺度，即干预价格。干预价格包括两种含义 。其一是保护价，这是指最低价格水平。当市场价格低于最低价格时，生产者（农民）会失去 生产意愿，此时政府应使价格回复到“合理”水平。这又产生两个问题：其一，什么是合理 的价格水平。这要经计算（成本加利润）来决定；其二，政府对此价格的干预，如果不是在收 购环节，而是在中央市场环节，价格的好处能否落入生产者手里。这取决于市场的完善程度 和中央市场供给主体的垄断程度。这些都可以在市场运行中逐渐完善。
其二是政府对最高限价的确定。当粮食价格高过一定水平时，会对消费者尤其是低收入阶 层造成困难和恐慌。此时，政府就应采取卖出的干预措施。但什么价格才是最高限价，这要 通过人均收入、消费水平、物价指数等来计算。在此领域，也可参照国外经验确定。
（二）政府销售
政府也可以市场主体的面目出现，在市场上直接销售粮食，从而影响市场的价格稳定。政 府既可以在中央市场销售，也可在二级批发市场，甚至零售市场销售。政府的粮食价格可以 是福利性、恒定的。这样，虽然政府销售量小，但对市场的整体价格有一定的影响力。政府 销售的好处还在于，政府不断的销售和不断的买入，保持库存粮食的新鲜和质量。同时，政 府的粮食应以普通等级粮为主，优质粮或品牌粮则以纯商业经营为主。
（三）缓冲库存和战略储备
政府实现对中央市场的干预，建立缓冲库存是必要的。国有粮食储备库恰好是执行这种职 能的，关键的问题是缓冲库存量在什么程度上是合理的：多了涉及到成本、费用和损耗，少 了又不能实现干预市场的目的。这就需要一个经验数值。一般来说，政府的缓冲库存占市场 总供给量的20-30%左右，就可实现干预市场的目的。
战略储备与缓冲库存既有相同之处，又有不同之处。缓冲库存不可以纳入战略储备中，战 略储备的意义和作用与缓冲库存也不同。缓冲库存的目的是为了实现稳定粮食的目标；战略 储备则是为了防止战争，饥荒等突发性事件。因此，在粮食政策中，尤其是在开放体系下， 战略储备应该考虑到。
（四）仓储借贷
中国也可以借用美国的政策，建立商品金融公库，对生产者实施抵押贷款，从而解决因一 时的市场困难而导致的资金周转问题。关于商品金融公库的运行机制，可参照美国粮食流通 体系来设计。这种方法是政府最节省费用、最贴近市场化的方法。但由于中国粮食生产者主 体的市场理解力、参与力都比较差，粮食市场尚未形成秩序化模式，因此暂时还不适合。
（五）按比例支持价格
由于近年来各国粮食生产普遍增加，供给提高，很多国家都实行了所谓的比例支持价格。 这种按比例支持价格有两种含义：其一是政府对生产者生产的粮食，按产量比例（如总量的 百分比）给予价格支持，其它部分则随行就市，政府不干预支持；其二是政府只给予执行政 府生产指导政策的农户给以价格支持（如日本政府只对加入生产调整政策的农户给予支持， 美国则只对参与休耕的农户给以支持），而对不执行政府政策，自主行为的生产者不给予支 持。中国政府也可借鉴美、日经验，将政策支持与生产调整协调起来，以弥补目前存在的市 场缺陷。
总之，政府若想顺利实现流通环节的市场化与效率化，必须要有一套长期稳定以市场为基 础和核心的政策体系和政策措施。以上是根据美、日的经验比较和目前中国粮食流通存在问 题而提出的浅见，希望能给决策者一点建议和参考。
