对现行粮食补贴政策的福利经济学思考，本文主要内容关键词为：经济学论文,粮食论文,福利论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于粮食具有生产周期长、供给弹性有限、投入产出比相对较低等特点，为了保护和发展粮食生产，世界许多国家和地区普遍对粮食种植给予一定的补贴。在国际上，世界最大粮食生产国美国以《2002年农业安全与农村投资法案》的颁布为标志，又加大了对粮食补贴的规模和幅度，这在一定程度上改变了包括中国在内的其它世贸组织成员的粮食外贸环境。在国内，尽管从20世纪50年代末就开始实行粮产品补贴政策，然而时至今日，一方面，近年来我国粮食总产量连续下降，已由1998年的5.12亿吨跌至2003年的4.31亿吨（安全警戒线为4.85亿吨），粮食年人均占有量从1996年的414公斤下降到2003年的333公斤（袁隆平，2004年）；另一方面，城市居民和农村居民收入差距的进一步扩大已经成为社会关注的焦点。在这样的背景之下，通过研究我国粮食补贴问题，选取有效的粮食补贴措施和方式，对于调动种粮农民积极性，提高我国粮食安全水平，增强我国粮食国际竞争力，促进农民增收以及抑制目前偏高的通货膨胀水平都具有十分重要的意义。
一、我国现行粮食补贴的基本措施
我国从20世纪50年代末就开始对国营拖拉机站实行以“机耕定额亏损补贴”为内容的农业补贴政策。后来随着形势的变化，逐步形成了以粮食补贴为主要内容的农业补贴政策框架。改革开放以来，伴随粮食流通体制的改革，我国粮食补贴方式逐渐走上了以市场为导向的轨道。
目前，我国主要的粮食补贴按性质可划分为三类。第一类是对农产品贸易没有产生影响或仅产生微小扭曲的粮食补贴，具体包括农村开荒补助费、林木病虫害防治补助和退耕还林粮食补贴。第二类是粮食生产资料补贴。具体办法是在对生产和销售化肥、农药、农业用电、农用塑料薄膜等粮食生产资料的企业一定价差补贴的基础上，对与其相关的粮食生产资料划定最高限价，达到降低种粮成本、调动种粮积极性、增加粮农收入的目的。第三类是粮食流通补贴，主要包括国家储备粮利息费用补贴、国家粮油差价补贴、粮食风险基金、国家储备粮油利息费用补贴、粮食财务挂账消耗款、出口粮食亏损补贴等项目。这类补贴的核心是通过对处于流通环节的国有粮食企业实施政府统一规定的农产品最低收购价，达到降低粮农风险、平衡粮食供求的目的。一般来讲，实施这类粮食保护价格制度必须具备两项基本条件：一是物质条件，即政府必须对实行保护价格的农产品进行库存储备；二是资金保证，即政府要对实施保护价格造成的费用进行补贴，或通过市场风险基金予以调节。
从补贴环节看，我国目前的农业补贴项目主要集中在流通环节上。除了上述农村开荒补助费和退耕还林粮食补贴外，其它各项补贴都属于对流通环节的补贴。从补贴对粮农的直接程度看，我国目前的粮食补贴大都是一种间接补贴，直接补贴微乎其微。从补贴的形成机理看，我国现有的农业补贴，特别是流通环节的补贴属于价内补贴，实行粮食生产资料最高限价，粮产品最低限价的双重政策。从粮产品补贴的目的看，和大多数国家和地区一样，一方面是为了保证粮食供应安全，另一方面是为了提高粮农收入。
二、我国对粮产品最低限价和粮食生产资料最高限价的政策效应分析
既然我国粮食补贴政策实行的是借助流通环节以粮产品最低限价和粮食生产资料最高限价为主要内容的间接补贴方式，那么，就有必要深入分析现有粮食补贴方式的政策效应。
我们应用福利经济学的方法对现行粮食最低限价补贴方式的政策效应进行评判。现代福利经济学认为，不同资源配置方式的优劣可以通过帕累托标准来判定。具体来讲，如果既定的资源配置状态的改变使得至少有一人的状况变好，而没有使任何人的状况变坏，则认为这种资源配置状态的变化是“好”的；否则认为是“坏”的。福利经济学把这种利用帕累托标准来衡量为“好”的状态改变称为帕累托改进（高鸿业，2000年）。那么，我们首先对粮食最低限价即保护价收购政策效应各相关利益主体进行划分。这一政策涉及的利益主体包括：代替政府执行保护价收购政策的国有粮食企业，粮农和粮食消费者；粮食消费者又可分为中高收入人群和低收入人群。在现有粮食最低限价政策框架下，国有粮食企业既承担着按保护价敞开收购粮农余粮的政府职能，又要承担顺价销售的企业经营职能。如此以追求利润为己任的企业兼有保护粮农的公共职能，这就很难从企业利润表中分离出企业自身经营行为所形成的盈亏。此外，国有粮食企业按保护价敞开收购粮农余粮的资金后盾是中国农业发展银行，如有超储粮食，还能得到国家粮食风险基金的资助，这就更加模糊了国有粮食企业的盈亏责任。结果是，国有粮食企业内部动力缺失，甚至存在坐等补贴的思想。从根本上讲，国有粮食企业承担的双重职能，转移了企业的外在市场竞争压力，强化了企业的“大锅饭”思想，弱化了企业的竞争意识。从长远看，削弱了国有粮食企业的竞争能力，不利于企业的长期壮大发展，也不利于我国国有粮食企业在国际市场中地位的确立。对粮农来讲，由于最低限价收购是一种间接补贴方式，中间环节经营费用、管理费用支出较多，粮农最终受益有限。据财政部的测算，我国的补贴效率还不到25％，只有14％，即补贴1元钱，农民只能得到0.14元，或者说农民得到1元钱的补贴，财政要支付7元钱。最低限价补贴方式即使在市场经济运行较好的发达国家对农民的效果也不理想。据经合组织测算，发达国家的价格政策的补贴效率也仅仅为25％，即补贴4元钱，农民得到的只有1元钱。最后，我们再看粮食最低限价对粮食消费者的影响。最低限价本身不会对粮食消费者直接产生影响，而是通过最低限价所支持的售价来影响消费者的实际可支配收入。“最低价格总是高于市场的均衡价格的”（高鸿业，2000年）。因此，在粮食最低限价条件下，消费者其实承受的是高于市场均衡价格的价格。这种高价如果说对中高收入人群的可支配收入影响不大，可以被看作是一种实现社会公平的转移支付手段的话，那么，对于低收入者的影响就另当别论了。这里我们把低收入者划分为农村居民和城市居民。城市低收入者的典型就是享受低保的人群。“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”（国务院，1999年）因此，享受城市居民最低生活保障的居民应属于温饱型居民。依据民政部最新发布的2004年第一季度民政事业发展统计数据，2004年第一季度城镇居民最低生活保障人数为22489262人。另外，中国扶贫基金会会长王郁昭2003年3月指出，中国农村人均年收入在500元人民币（1.37元/天）以下的绝对贫困人口有1459万人；人均年收入在1000元人民币（2.74元/天）以下的贫困人口有9033万人；人均年收入在1000元～2000元（约2.74元/天～5.48元/天）的人口有3亿1079万人。依照联合国划分贫困与富裕的标准：恩格尔系数在60％以上者为绝对贫困，50％～59％为温饱，40％～50％为小康，30％～40％为富裕，30％以下为最富裕。据此，我们认为我国恩格尔系数在50％以上的居民至少在1亿5000万。如果考虑到我国居民以粮为主的食物结构，粮食价格升高必然较大程度上降低了这部分人的可支配收入。而且，居民收入越低，恩格尔系数越高，这种影响越大。另外，我们通过对592个国家扶贫开发工作重点县抽样排查没有发现一个产粮大县。也就是说，粮食提价对592个国家扶贫开发工作重点县农业居民的一般影响是直接降低其业已很低的可支配收入。“评价一个社会要看他如何看待他境况最差的成员”（斯蒂格利茨，1997年）。总体来讲，第一，政府的状况没有变“好”。由于现行粮食最低限价政策的先天缺陷，用于最低限价的财政支出只有少部分与政府的政策初衷相吻合。此外，政府推行这种政策的间接代价是国有粮食企业的低效率，而这正是亟待解决的经济难题之一；第二，粮农的状况变“坏”。最低限价补贴方式资金的低效率使粮农没有得到测算最低限价时期望得到的报酬。这必然导致粮农种粮回报率偏低，甚至为负数。“粮食面积调减的主要原因是……，种粮效益相对较低，农民主动调减粮食面积”（国家统计局，2003年）；第三，粮食消费者状况绝对变“坏”，尤其是低收入者的状况相对变得更“坏”。那么，根据福利经济学的基本理论，粮食最低限价政策的实施没有实现帕累托改进。“经济学不能回答多少贫困是可接受的和公平的，但它是有利于设计增加穷人收入的更有效率的方案”（保罗·萨缪尔森，1999年）。事实却不是如此。问题出在哪儿？问题就出在经济学貌似完美的假设。在西方经济学经典教材中对粮食最低限价政策的分析一般都是基于发达国家的实际展开的。在这类分析中农民是粮食的“卖方”始终是一个隐含的假定。这个假定符合发达国家的实际。比如，世界第一粮食生产大国的农业人口仅占其总人口的1.8％（张五常在2002年估算是6％）。这就是说所有农民是农产品的“净卖方”，那么，实行农产品最低限价可能会增加全部农民的实际可支配收入，起到促进农业生产和增加农民收入的双重目的。而我国的情况是农业人口占总人口70％左右（张五常在2002年估算是60％），而且粮食生产区域分布不均，再加上相关政策软环境建设不足，这就在实行粮食最低限价时很难实现政府的真实意图。另外，根据发达国家的经验，最低限价的执行必须有一个独立的机构来承担。这一点我国也不具备。很自然，这几年我国执行粮食最低限价政策产生的影响是：“2002年全国粮食播种面积为1.04亿公顷（15.6亿亩），比去年减少209万公顷（3139万亩）”（国家统计局，2003年）；“中国城乡居民收入差距扩大到6∶1”（邱晓华，2002）。
对于粮食生产资料最高限价的政策效应，限于篇幅我们只进行有限的理论分析。“最高价格总是低于市场的均衡价格的”（高鸿业，2000年）。因此，与最高限价同时存在的就是粮食生产资料的供不应求。粮农为了获得所需的生产资料被迫去寻求非市场渠道，这就使自然会产生权力“寻租”现象，导致官员腐败；一些非法商家在市场的鼓舞下，粗制滥造，以次充好，降低产品质量，形成变相涨价。与最低限价相似的是，政府限定农业生产资料的最高价格也需要两个前提：一是有效监管者；二是合理确定粮食生产资料企业的合理成本和利润，也就是最高限价的合理确定。对于第一个前提条件，我国是通过行政机关来管治市场，限定最高价格，但是，我国目前的现实是对政府的监管基本处于缺位状态。在这样的环境下，就很容易产生权利的“出租”，粮农预算外成本增加。至于第二个前提条件，限定粮食生产资料最高价格必须保证粮食生产资料企业不亏损，获得合理利润。既然要保证粮食生产资料企业不亏损，成本被高估的风险就天然存在。最终的结果是粮食生产资料企业控制成本的动机不足，产生坐等“租金”的现象。
总而言之，最低限价和最高限价的核心是规定一个适宜的保护价格水平，以期防止粮食市场价格发生超常波动，达到提高粮食安全水平和促进农民增收的双重目的。但由于上面所讲的原因，在我国现有环境下往往事与愿违。以1993年为例，当年是我国各级政府和部门全力重视和保护农业的一年，各省区都制定并颁布了粮食收购最低保护价和生产资料最高限价。但粮食最低保护价并没有起到相应的作用，保护价反而使农民吃了大亏。与粮食保护价相反，农业生产资料最高限价限不住，限价变成提价。1993年1月～5月，农业生产资料零售价格上升了11.2％，远远高于农产品收购价格5.5％的上升幅度；1993年农民人均收入增幅比上年回落了2.7个百分点；粮食播种面积从1993年的11050.9万公顷降至1994年的10954.4万公顷（国家统计局，1995年）。
三、政策建议
通过研究，我们对我国粮食补贴问题提出如下政策建议：
1.调整粮食间接补贴政策，逐步实行对粮农的直接补贴。将现行的国家通过保护价格给粮农的间接补贴调整为直接补贴，这将有利于充分发挥市场机制的作用，减少中间环节的财政损失，增加国有粮食企业的自生能力，增强我国粮产品在国际市场的竞争力，也更加符合WTO《农产品协议》的要求。从国外看，政府对农民的直接补贴方式有很多种。如对生产者按农户或种植亩数的直接支付、地区性援助、政府在收入保险方面的补贴、为保护环境所提供的补贴、限产计划下的直接补贴等。但总体可以把对农民的直接补贴划分为两大类，一类是脱钩收入支持，也称不挂钩收入支持。脱钩是指对农民的直接收入支持由原来与该农民的生产情况（如种植面积）相联系（挂钩），变为现在与生产情况没有联系（脱钩）。另一类是与脱钩收入支持相对应的，没有统一的称谓，共同特点是与脱钩收入支持相反，补贴的多少与生产情况（如种植面积）相挂钩，但具体表现在各国有所不同。这类补贴方式与最低（高）限价支持不同的是，最低（高）限价支持是通过中间流通环节补贴该农民，而这类补贴是依据特定的挂钩对象直接支付该农户，具有便于测量农户真实受益程度的特点。从目前实际出发，我们认为目前比较好的直接补贴办法是在税费改革的基础上削减农业税。具体操作办法是，以税费改革的计算基础（常年产量和规定价格）做为直接补贴总额发放的计算依据，然后依照循序渐进的原则根据国家财力确定相应的直接补贴率。直接补贴率应随国家财力的增长而增长，直至为零。以此为起点，补贴标准最终达到保证农民种粮得到的收益不低于种植经济作物所得的收益。这种办法的实质是不向农民直接发放现金补贴，而是通过降低农业税税率让农民得到实惠。根据基层工作经验，粮农对这种实惠的心理体验并不明显。有鉴于此，我们建议可以将按上述原则确定的数额划分为两部分：一部分用于弥补降低农业税后的地方财政；一部分核准到农民人头，直接通过农发行或乡级农业信用社现金支付给粮户。这样既减少了中间环节，又让农民确实体会到实惠。
2.加大“绿箱”政策力度。按照WTO《农产品协议》的标准，世界各个国家和地区实行的农产品补贴政策按其性质分为“黄箱”政策、“蓝箱”政策和“绿箱”政策。“黄箱”政策是指产生贸易扭曲、需减让承诺的国内支持政策。“蓝箱”政策是对一系列条款的通行表达方式。这些条款规定与限产计划相关的支付可免予减让承诺（如休耕地差额补贴）。“绿箱”政策用来描述在乌拉圭回合农业协定下不需要作出减让承诺的国内支持政策的术语。这些政策对贸易只产生极小的影响。包括对科研、技术推广、食品安全储备、自然灾害救济、环境保护和结构调整计划等项目的支持。前面所讲的脱钩收入支持就属于“绿箱”政策。有鉴于WTO不同支持政策的不同态度，我们建议应加大“绿箱”政策力度。具体来讲，一是继续加强农村基础设施建设。以解决水资源短缺和防洪保安全为重点，进一步加大对水利建设的投入，抓紧研究出台水资源征收和使用管理办法，多方筹集水利建设资金。根据不同水利工程效益内部化的程度，确定不同的投资主体和比例。二是加大对农业科技的投入力度。重点是在优良品种的开发和先进实用技术的研究推广方面予以扶持。加大优良品种自主开发的力度，逐步解决过分依赖引进的局面。对制约我国农业发展的高产高效种养技术、贮藏保鲜技术、农产品精深加工技术、节水灌溉技术等关键实用技术，优势集成，集中攻关，力争在较短时间内有所突破。三是加强对农民的教育培训和扶贫开发。加大对农业职业教育的投入，充分利用报纸、广播、电视等手段，对农民进行经营意识、经营策略和生产技能方面的培训，努力提高农民的综合素质。
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