中国法学会行政法学研究会2001年年会综述，本文主要内容关键词为：国法论文,研究会论文,法学论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年中国法学会行政法学研究会年会于2001年11月7日至8日在昆明市举行。会议由云南 大学法学院承办，并得到了云南省委、省人大、省政府和省政协的大力支持。本次会议的议 题为“依法行政理论与实践”，共收到相关论文40余篇，来自中央和全国各省市自治区权力 机关、司法机关、政府法制等部门以及大专院校的70余名专家、学者出席了会议。全国政协 副主席、中国法学会行政法学研究会会长罗豪才教授为会议致开幕词。会议的具体议题如下 。
1.依法行政的基本理论。有学者认为，就西方国家法治演变的历史来看，依法行政并非新 的提法，然而，其作为治国方略被执政党正式提出和全面实施却是我国近年来法治建设中的 最新发展，也是国际共产主义运动中第一次提出的一种治国方略。尽管法律的实施和法治的 推行需要所有国家机关和全体社会成员的参与，但是，最主要的参与者是行政机关。据统计 我国现行现行80%以上的法律规范都是由行政机关负责执行的，依法行政代表着同人民群众 联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节。
由于时代和国家的不同，学者们对依法行政的内涵的理解有所差异，主要表现在对依法行 政中的“法”字的作用范围、内容和表现形式的理解上。正因为存在这样的差异，有学者提 出了“行政法治原则地域化”的命题，其主要精神在于，行政法治理念、行政法律制度体系 、行政法治实践以及非正式制度体系所构成的知识系统存在着地域上的不同。就我国的情况 来看，在行政法制建设的早期，人们认为依法行政就是依法办事原则在行政活动中的体现。 之后，有学者提出依法行政的内涵有三：一是行政主体进行一切行政活动必须依据法律的授 权；二是行政行为的内容必须符合法律的要求；三是行政行为必须遵照一定的程序进行。近 年，由于受德国法的影响，有学者主张，依法行政的内涵包括了职权法定、法律保留、法律 优先和职权责统一等。政府法制部门的一些负责同志则将依法行政的实质概括为按照法律化 的制度处理政府与人民的关系。当然，也有学者认为，随着我国法治进程的推进，依法行政 的概念应该过渡为法治行政的表达方式，后者比前者更能体现现代法治(the rule of law) 的精神。另有人提出，依法行政存在以下认识上的误区。第一，无“法”则无行政，或者说 行政必须有法可依。这种观念的误解在于，依法行政的本质是通过规范来促进行政，而不是 拘禁行政，如果行政缺少了创新和开拓，它也就失去了存在的实际意义。第二，行政不能有 法必依。法律不可能规范到行政的所有领域和每一个角落，因此，行政自由裁量的存在具有 正当性，但是，对于法律已经加以规范的行政领域，行政活动的开展必须要遵照法律。第三 ，依法行政是用法来行政。此种认识只把法理解为进行行政活动的一种手段，乃法律工具主 义的一种表现。
2.关于制约我国实行依法行政的因素。有学者对此论题作了以下两个方面的阐述。一方面 是法律本身的制约，涉及行政立法的质量、行政执法的效率、行政执法的监督和法律责任追 究制度等方面的不足和缺陷。为此，首先，应当通过制定立法标准法对行政立法的程序、名 称、格式、行文结构、语言文字等方面进行规范，尤其应当针对行政立法所要调整的社会关 系的特点进行深入了解，尽可能地反映人民群众，尤其是相关利益群体的意志和利益，克服 立法中的本位主义和部门主义。其次，应当从提高行政执法者的素质，健全行政执法程序， 尤其要推行行政执法责任制，改革行政执法机关的财务管理制度，实行行政执法机关对依法 征 收的费用、审批收取的费用、处罚收缴的罚款同行政执法的经费与执法人员的福利分离的制 度，以大力改善行政执法活动，铲除各式的权钱交易现象。再次，应当强化监督和责任追究 制度。要使行政法律规范得到完整、准确地执行，必须要有一个监督机构以专门对行政执法 部门执法的情况进行监察、督促。对现有的行政执法监督机构，需要从上级行政执法监督机 构和同级人民政府双重领导的体制，向一上级监督机构领导为主过渡，同时，还需要赋予行 政执法监督机构充分的权力，以解决“虚监”、“软监”的状况。而且，还需要对各个行政 执法监督机构的职责权限进行科学划分。依法行政不仅是一个宣传和认识的问题，更应成为 一种制度系统，所以，对行政主体及其工作人员的违法行为，除了依法由有权机关依法对其 效力予以否定之外，还必须要追究相关行政人员的法律责任。为此目标，不仅应当抛弃“要 尽力保护干部”的落后观念，更应当尽快制定《国家公务员法》和《国家公务员行政处分条 例》。
另一方面，从法律制度以外分析依法行政的制约因素，主要涉及以下几个方面。一是，进 一步发展市场经济。市场经济本身要求排除行政权力的不必要控制和干涉，市场经济的发展 会造就一支新的、可以在法律上对抗行政权力非法或不当行使的力量。可以说，市场经济越 发达，社会公众对政府依法行政的愿望就会越强烈。二是，要加强民主建设。应当看到，多 年来，中国法治之所以在社会生活中能够发挥越来越重要的作用，除了得益于执政党的领导 和国家机关的活动之外，也得益于民主建设的发展，得益于社会公众的理解、支持和参与。 同时，应该意识到，在依法行政的过程中，还存在着忽视民主，依法治民的观念和作法，这 一点必须要予以进一步地纠正，否则，法治也就失去了前提和基础。三是要继续增强行政法 治的观念，构建依法行政的人文基础。虽然，依法行政的宣传已经持续多年，但是，行政实 践中，许多人依然习惯于按政策办事，靠政治规范约束，根据领导的讲话精神去处理问题， 认为行政与法的关系只是理论上的，法是政府管理的工具。有人指出，在中国，最大的法不 是宪法，也不是行政法，而是领导的看法。过分地相信、依赖“领导”同中国人传统的民族 性情，同仁人君子、圣贤之治的文化理想存在着一定的历史瓜葛。所以，如果再用旧有的观 念去理解依法行政，去执行先进的法律规范，再加上落后的行政管理体制和缺乏权威的司法 体制，法治行政必然要面对巨大的障碍。
有关中国共产党的领导和依法行政之间的关系，有学者认为，两者在理论上并不矛盾。一 方面，中国共产党的执政领导权是各级政府及其职能部门依法行使行政权的政治前提；另一 方面，依法行政是中国共产党执政领导的方式由人治转变为法治，由集权转变为分权的必然 结果。目前存在的主要问题是，党政不分，以党代政；法治虚化，政策优于法律；领导至上 ，个人意志也高于法律。在一些地方的确存在着“黑头”(法律)不如“红头”(文件)，“红 头 ”不如“白头”(批条)，“白头”不如“口头”(口头指示)的情况。为此，必须正确理解 和处理党的领导权与政府的行政权的关系，党内民主集中制与政府行政首长负责制的关系， 以及党的政治领导性监督与行政法治监督的关系。
3.宪政与依法行政的关系。有学者认为，依法行政离不开宪政这个基础。在内涵上，现代 宪政应当包含了民主、法治与人权这三个方面的原则和理念。从这三个方面分析宪政和依法 行政的关系，可以得出这样的结论：首先，民主是依法行政的制度前提。行政权力的取得必 须经人民的同意或授予，必须建立在民意的基础之上；行政权力的行使必须尊重民意，保证 民众在行政权力运行过程中的参与；行政权力的行使效果也必须受到民众的监控，置于有效 的民主监督之下。其次，法治是依法行政的机制保障。法治是现代宪法的基本原则之一，该 原则要求一切国家权力都应当受到法的监控，尤其是行政权力。因为，行政权是国家权力中 最为活跃、最需要自由空间，却又最容易膨胀或自由无度的国家权力类型。第三，人权是依 法行政的价值追求。人权是指人作为人所应当享有的权利，包括了应有人权、法定人权和实 有人权三种形态。宪法是应有人权向法定人权转化的关键，而宪政是法定人权向实有人权转 化 的关键。在实现这两种转化的过程中，必须要对以行政权力为主要表现的公权力的运行加以 监控。具体地说，就是要将保护公民的基本权益(如行政受益权、行政救济权、知情权、听 证权等)溶入到依法行政的全过程。对上述观点，有学者提出，依法行政本身就应该视为是 法治的必要组成，反过来，又将法治解释成依法行政的基础似有模糊的嫌疑，应当清楚地厘 定诸多概念间的关系。
除了宪政和依法行政在制度层面上的关联，有人认为，在我国大力培养宪政意识同依法行 政也存在重要的关系。宪政意识的缺乏和薄弱将会直接对政府立法、执法和监督的质量产生 消极影响，并会削弱公众对法律权威的尊崇。针对我国宪政实践中的许多不足，必须建立宪 法诉讼制度，该制度不仅有利于维护宪法的最高权威，培养全社会对宪法的信仰，促进宪法 至上的观念的形成，为依法行政营造良好的法治环境，同时，也会有利于增强公民的权利意 识，建立对政府权力更为全面、更为系统、更为权威的监督机制，从而让政府树立有限权力 意识和责任意识。为此，一些学者还从实证的角度对山东省齐玉苓诉陈晓琪案的宪政意义， 用私法眼光看待此案的偏狭，以及最高法院选择此案作为“宪法司法化”突破口的适当性作 了行政法上的分析。
4.依法行政与行政审判。在理论上，对行政行为合法性的司法审查与依法行政的法律衡量 标准是一致的。因此，有学者提出，依法行政是行政审判的前提和基础，而行政审判则是对 依法行政的的必要保障，行政审判要求政府的行为能够符合《行政诉讼法》对行政行为合法 性的基本要求，经得起行政诉讼程序的审查。对人民法院来说，随着我国整体法治进程的加 快，法治行政要求的提高，在行政审判工作中必须树立人民主权、法律至上、有限政府和维 护社会公众合法权益四大基本观念。这四种观念是相辅相成，密不可分的关系，它们构成了 依法行政的完整理念。其中，人民主权是行政审判的制度前提，法律至上是行政审判的基本 手段，有限政府是行政审判的制度体现，而维护社会公众的合法权益则代表着行政审判的根 本目的。具体地说，行政审判对政府活动在依法行政方面的基本要求包括：作出行政行为的 主体必须是行政主体；行政行为的内容(事实、证据)必须合法；行政行为的法律适用必须正 确；行政行为应当符合法定程序。针对上述观点，其他一些学者进一步作了补充。第一、依 法行政的主体不能单纯只理解为政府，还应涵盖一些非政府组织的形式，如行业协会、事业 单位等；第二、中国入世以后，依法行政和依法审查中的“法”字的外延将会拓展，WTO的 规则也将成为行政活动必须遵照的法律规范；第三，行政审判活动中，人民法院的合法性审 查的范围也将在原有的主体、内容、法律依据和法定程序的基础上有所发展，比如，对行政 行为的法定目的审查等。
在行政诉讼的具体制度方面，有学者通过实证的视角，对人民法院行政诉讼案件受案范围 的历史演变作了考察，论证了司法对法律发展的重要意义；有学者专门对行政指导行为和政 府不履行信息公开义务行为在行政法上的可诉性及相关的司法技术作出了论证；也有一些学 者专门就司法实践中存在的对起诉期限的偏差理解和错误理解的现象进行了细致的分析；还 有学者还从人民检察院行使抗诉权在保护行政相对人合法权益，进而在推进依法行政方面的 意义作了讨论；再有学者对最高人民法院“98条解释”的合法性、适当性及贡献作了阐述； 另有学者对《国家赔偿法》只赔“合法权益”而“不赔违法权利”的立法思路提出了质疑。
5.除了上述四个领域的问题之外，一些学者还从新视角，就新领域或新问题对依法行政中 的具体制度建设中的问题进行了讨论。例如，行政主体不当利益合法化及对策；信息公开法 治化的世界潮流、我国政府上网工程的意义及相关立法模式的选择；新世纪行政法的发展走 向，特别是网络时代行政法的机遇和挑战；如何正确理解《立法法》中“变通规定”一语的 含义；行政登记行为和行政计划的法律性质；行政审批制度改革；自然资源案件对行政复议 工作的困扰；行政复议案件“书面-调查”审查方式的合理性；行政补偿的范围；比例原则 的科学性及在我国的适用；无权限行政活动；行政事实行为等。
最后值得一提的是，有些学者还对行政法学理论与实践的关系这一问题阐述了自己的观点 。他们认为，一方面，在一定程度上，行政法学理论工作者的研究存在着脱离政府管理实践 、行政诉讼实践、行政立法实践以及其他社会实践，进行空泛研究、重复研究的情况；另一 方面，有些实务部门不注意对实践问题的理论思考与升华，还有对研究和教学单位封锁信息 ，甚至拒绝采纳理论成果的现象。在许多地方都存在着一种你教的我不感兴趣，我要学的你 教不出的局面。为了改变行政法学学术研究在一定程度上技术落后的状况，有学者倡导应当 在 法院建立指导性的行政判例制度，合理的人员、观点、学术与职位的交流制度，以及实际部 门的专家学者咨询论证制度。
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