基础教育财政体制变革与农村义务教育发展研究：制度分析的视角，本文主要内容关键词为：基础教育论文,视角论文,农村义务教育论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、历史上的义务教育财政体制与现代教育在农村的推行
1.传统社会中乡村初等教育与教育财政
一些学者认为，中国乡村正规的初等教育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学（注：王铭铭：《教育空间的现代性与民间观念——闵台三村初等教育的历史轨迹》，《社会学研究》1999年第6期。）。但中国传统的乡村社会实行的是“双轨政治”（注：费孝通：《乡土重建》，观察社，1937年版，第54页。），中央集权的统治权力向乡村延伸的能力受其财力的限制，历代统治者对乡村的控制主要是通过在科举中获得功名或做过政府官员的乡村士绅进行的。在明朝，政府倡导的社学控制在地方士绅手中，办学经费是多渠道的，主要来源是学田上的收入，学田主要来源于私人捐赠或集体捐献，也有政府拨给的，其他的办学经费来源还有商税收入、学生纳费等（注：李国均、王炳照总主编：《中国教育制度通史》第四卷，山东教育出版社，2000年版，第262-281页，第334-342页。）。清朝中央集权程度更为加强，将社学纳入了国家的财政体系中，社师由官府提供生活费，政府资助和提倡为贫寒子弟举办义学（注：李国均、王炳照总主编：《中国教育制度通史》第五卷，山东教育出版社，2000年版，第275-288页。）。虽然清朝有逐渐将乡村初等教育纳入政府管理的趋势，同样限于政府财力，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现，乡村初等教育仍呈现出多种形式并存（私塾、义学和社学）、多种资金筹措渠道（官方、民办以及官民合办）并存的状态，学校管理操纵于宗族和乡村士绅手中，教育费用主要由政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等）负责，政府不在教育上进行大规模的投资，这实际上也是中国历朝政府教育理财的传统（注：马戎等主编：《中国农村教育问题研究》，福建教育出版社，2000年版，第100页。）。
2.国家建设、现代教育的成本与现代教育的推行
清末民初是我国由中华帝国向民族国家过渡的时期，新式教育的推行是民族国家形成的重要组成部分。从1901年到1906年，清政府先后公布了多个“学堂章程”，要求各地创建新式学堂，确立新的学制。清政府在推行新学制的过程中，也确立了义务教育制度，但义务教育还没有真正推广开来，清朝就灭亡了。民国政府承继了义务教育的理念，推行新式教育，开始从村庄确立起现代的教育。但在推行过程中遇到了与清政府同样的难题，即新式教育推行的成本问题。
相对于传统教育，新式教育的成本在乡村是比较高昂的。在传统社会，不少绅士居住在乡村，整个社会的知识资源在城乡分布上较为均匀，学生可以在村里的私塾或其他形式的学校上学。新式学校则建立了以城市为中心的学校管理体制和知识的传授体制，学生接受知识，必须像“朝圣”一样逐级从乡村走到城镇，从城镇走到城市中，直至到首都。这将加大求学的交通费用。同时，新式学校往往是把学生集中起来，按照统一的课本进行连续的授课，如果漏掉某些课程，则很难补上，这对作为家庭辅助劳力的乡村孩子来讲，造成了特别的困难，尤其是在农忙时节。另外，课程的内容也与乡村社会的生活实践有很大的脱节，如果这些孩子不能走完小学到大学的现代教育的历程，而在读完小学后回到乡里，所学内容的实用性还不如原来的旧式学校，这也加大了接受现代教育的机会成本，也不受农村家长的欢迎。
现代教育本身的这些问题阻碍了它在乡村的接受和传播，不少学者，如费孝通、廖泰初等人均指出过这一点（注：费孝通：《江村经济》，江苏人民出版社，1986年版，第28-29页；廖泰初：《中国教育学研究的新途径——乡村社区的教育研究》，载燕京大学教育学会编《教育学报》1938年第3期。）。在一些县里，私塾虽遭政府压制，但仍然受到欢迎，与新式学校争夺教育空间。要克服新式学校的弊端，就必须设法降低新式学校的教育成本，这正是民国乡村教育运动（后发展成为乡村建设运动）的领导者如晏阳初、梁漱溟等所考虑的事情。河北省兴和县为了使新式教育能够推广下去，在1920年代初成立了劝学所，进行劝学运动，新成立的学校购置校址及其他一切费用由政府解决，对“新学”的学生免交学费，还给经济补贴，甚至用轿车接送女学生上学，被讥讽为“雇人上学”（注：李建东：《政府、地方社区与乡村教师－靖远县及23县比较研究》，北京大学社会学人类学所博士论文，1996年，第18页。），但新式教育终在政府的大力支持下确立起来了。河北的定县、山东的邹平等地的乡村教育运动之所以能够发展起来，也是因为得到了当地县甚至更高层级（如中央和省）政府的大力支持。这些地方的实践表明，要真正吸引学生，推行新式教育，就必须要降低求学成本，而降低成本，则必须由政府给予稳定的资金支持。
虽然国家在法律上确定了义务教育制度，但在清朝末年和民国时期，国家内忧外患不断，中央政府很难拿出足够的资金推行义务教育。清末为了解决兴学中的经费问题，清朝中央及地方政府在推行新式教育过程中多采用地方政府筹措与民间捐资兴办相结合的方式。民国时期义务教育经费的筹措沿用了这样的方式，不少县实行的办法是县师范学校和少数重点学校经费主要由政府财政支出，地方基层中小学“就地自筹”，这就是民国基础教育财政的基本格局（注：马戎等主编：《中国农村教育问题研究》，福建教育出版社，2000年版，第101页。）。但是教育行政上的不独立，财政上的不独立，使得教育经费一直存在着被挤占的现象，学校因为没有固定经费，或办或停，很不稳定。这个状况一直到民国结束也没有得到很好的解决。
3.义务教育财政不独立下的现代教育推行的路径与历史遗产
从清末和民国的实践来看，随着民族国家建设，国家权力向乡村的渗透不断加强，义务教育作为国家建设重要的组成部分纳入到了国家体系中。但现代教育与旧式教育相比，成本较高，而政府的财政匮乏，且教育财政不独立，使得义务教育经过了清末民国两个时期，并没有能够真正得到普及；同样是因为财政的问题，初等教育的兴办中存在着多渠道筹措经费和多种形式并存的情况，义务教育的基本理念、农民子女免费享受国家提供基本教育的权利的意识并没有在农村扎下根。义务教育制度并没有能够有效地将孩子从家长、宗族控制中独立出来，并没有能力使乡村学校从乡村社区的控制中独立出来，没有能够成功地将社区孩子抽离出“具体情境”，纳入到现代社会的“抽象体系”中。现代教育在农村步履维艰，传统的观念和文化在农村中不断地再生产，在一定程度上强化和维护了中国社会传统与现代并存的二元结构。历史上的义务教育在推行过程中形成的复杂的关系结构作为一种路径对建国后义务教育制度的演变产生了影响，一些做法在相当一段时间上得到了延续，在相同的经济困境下，出现了相似的制度安排，甚至是相同的结果。
二、计划体制与市场体制下基础教育财政与义务教育的发展
1.计划体制下“义务教育”阶段的民办教育
根据马克思主义的理论，教育属于上层建筑的领域，因此新中国的领导者对此非常重视，在接管政权后，就迅速对原来的乡村教育机构进行接收、改造，取消了民国时期带有意识形态色彩的公民、党义、军训等课程，而代之以新的政治课，在学校教师队伍中建立起政治学习制度。在1950年代，政府统一将私立学校改变成公办学校，教育经费由国家统收统支，除收取学生学费外，不足部分由政府财政开支。
尽管政府在建国后开办了许多学校，但因为政府的财力有限，最终只能循历史的路子，发动群众办学。中央政府在1962年明确提出了“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举”、“免费教育与不免费教育并举，全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。实际上，在明确这样的方针之前的“教育革命”和在此之后文革期间的“教育革命”中，民办学校在各个地方都得到了极大发展。这些民办学校虽然可能会获得国家的资助，但经费主要由所在的集体供给。这成为建国后很长时间内农村民办小学的最普遍模式。
在集体制度下，总体性生存的意义得到了最大程度的强调，社会成员之间的差异降到了最小。计划体制下的人民公社制度也是一种福利制度，较穷的家庭在公社里可以得到救济，比如减免学杂费等。因为挣工分是成年人的事情，学童作为劳动力的价值并没有机会得到体现，上学的成本也比较小。在这样的制度下，义务教育得到了较大发展，尽管这个时期的发展在很多乡村地区是以牺牲质量为代价的盲目发展。
2.改革以来农村义务教育的办学体制与教育财政体制
1970年代末，农村开始实行联产承包制，乡村社会中的市场经济得到了培育，人民公社时代的乡村工业也开始逐步发展起来。1980年代初期，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强。随着市场经济力量的壮大，社会在逐步分化，由“总体性生存”转变成了“个体性生存”（注：孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。），个人的、集团的利益和力量开始凸显。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。
在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过放权以减轻自身的财政压力。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理，在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费等方针。在实践上一般规定，公办教师工资由政府负担，民办教师工资由村里的三提五统解决，来自政府的公用费用与从学生手中收取的学杂费维护学校的正常运转，危房改造方面，小学一般是由村里集资解决，中学由乡和村共同解决等。
有学者从制度经济学的角度探讨了这样的制度所以被接受的原因，认为这是各个利益集团（中央政府、地方政府以及农民）之间的政策博弈造成的（注：杜育红：《论农村基础教育财政体制创新》，载闵维方等主编：《为教育提供充足的资源－教育经济学国际研讨会论文集》，人民教育出版社，2003年版，第353-354页。）。地方政府之所以愿意接受这样的制度安排是因为对基础教育的财政压力估计不足以及获得财政自主支配权的方面的收益大于财政压力这两方面的因素，农民之所以接受这样的安排是因为受到当时农村发展形势的鼓舞以及对改革的良好愿望和热情所推动。但事实上，在中央政府、地方政府和农民之间，农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体，常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中，往往是被动接受已制定好的政策。而且，正如前所言，因为历史的原因，农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念，对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏了解。
1985年前后，在新的办学体制和教育财政体制下，义务教育的投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为农民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。东部地区的乡镇政府（如苏南地区）因乡镇企业的发展弥补了种植农业的收入下降，支撑了乡镇财政。然而，中国乡村经济的发展是很不平衡的，并不是所有的农村地区的乡村政府的财政都可以从乡镇企业的发展中得到弥补。在比较贫困、资源又非常缺乏的地区，知识和技术储备较少、市场信息落后的农村，乡镇企业就很难发展起来。在计划经济体制下，尽管因为历史的原因，东西部区域发展的不平衡是存在的，但是这种差距得到了行政上的控制；市场经济打破了人为控制的相对平衡，东西部之间的差距在加大。
在贫困地区，对地方政府官员考核往往是使用发展地区的标准，这使得官员的兴趣集中在经济发展和投资环境的建设上，资金集中在见效快的“面子工程”上。教育在政府划分财政资源的时候往往排在后面，资金得不到保证。在领导体制上，主管教育的领导往往在同级领导的排位上是靠后的，进不了核心领导成员中，在对同级财政的分割上很少有发言权。这样的状况就使得当地的教育很难得到足够的资金保证，甚至地方政府优先项目的资金不够时，也往往会减少教育上的资源。很多贫困地区，不但谈不上加大教育投资力度，即便是按照规定给予教育的费用、以教育的名义收取的费用也得不到保证，常被截留、挪用。更为严重的是，乡村的一些学校成了村组织完成收费任务的重要工具，在河北的一些农村竟不允许没有完成“三提五统”任务的农户的子女入学（注：郭建如：《空间、风险与社会的再生产》，北京大学社会学人类学所硕士论文，1998年。）。学校的不独立，特别是财政上的不独立，造成了从1980年代后期一直到1990年代，在一些地区出现了大规模拖欠教师工资的情况，在贫困地区这种情况尤其严重。
在1990年代后期，中央政府提出科教兴国战略，各地政府相应地提出了科教兴市、兴县的口号，并在中央的带动下，加大了对义务教育的投入和对贫困地区的财政转移支付。各省的竞争和模仿使得普及义务教育成为1990年代后半期中国教育发展的重要工程，这在一定程度上促进了农村义务教育的发展。在中央的严格监督和奖惩措施下，长时间大规模拖欠教师工资的现象得到遏止。但是，在普及义务教育的过程中，一些得到项目的地方往往需要地方政府的配套，没有得到项目的地方也为了跨越式发展教育，开始大规模发动当地群众集资和向银行、企业及建筑工程队举债。
在贫困地区，确保教师工资和推进普及义务教育加重了当地政府的财政压力。不少贫困县，出现了典型的吃饭财政和教育财政的特点，教育经费的开支的县财政支出的比例非常高，常常占到一半以上；在教育财政中，吃饭财政的特点很明显，教师人员工资的支出是教育财政支出的主要部分，为了确保不断上涨的人员经费，当地政府和学校不断压缩公用经费的开支，使得学校公用经费相应地不断下降，造成生均公用经费太低，难以维持，矛盾十分突出，财政运行的目标大多定位在“保吃饭、保运转和保开门”这“三保”上。
三、税费改革、财政转移支付制度与农村义务教育的发展
1.税费改革措施与教育财政的变化
2000年3月，安徽省率先在全国进行以省为单位的税费改革，江苏省在2001年也启动了税费改革。2002年后，税费改革开始逐渐向全国推开。各省税费改革的内容基本一致，所采取的措施也大体相同。比如对教育经费的来源有新的规定，义务教育的经费安排主要由财政预算解决，取消教育费附加、教育集资以及教育投入上的义务工等。对于农村集资实行“一事一议”，有的地方将这样的制度用在教育上。对学校教师工资、公用经费和危房解决的资金来源分别做出规定：教师工资由县里负责，普遍的做法是把乡镇的某些财政收入控制起来，用于乡镇教师工资发放，由县里设立专户，原乡镇财政不足的部分以及教师工资中新增部分由县进行补足。教师个人持银行卡，工资由县财政通过银行直接拨付，保证教师工资发放；学校的运行费用由学杂费来保证，不足部分由县里与乡里负责，在学杂费的管理上取消“零帐户”，设立银行专户；危房改造由省里专项负责，县市进行配套。为了保证税费改革的进行，各省还对学校的收入进行了严格规定，杜绝学校乱收费，对教材费用、课本费用给予明确，并要求合并乡村学校，进行布局调整，精简教师等。
税费改革对教育最大的影响是取消了来自农民、专门用于教育的农村附加费，由此引起的缺口由政府承担。在贫困地区，这个缺口是乡级财政无力承担的，甚至在一些贫困县，也是县财政很难承受的。要想使税费改革不影响到农村义务教育的正常维持和发展，就需要省及中央财政进行比在税费改革前多得多的转移支付。事实上，在安徽，这个缺口主要是靠各级政府，包括中央政府的财政转移以及挤占其他方面的经费得以解决的。在2000年，中央给安徽省用于教师工资的专项转移支付是2.88亿元，省级政府的配套是2000万元。从2001年起，安徽省调减市、县财政1亿元，全部用于农村义务教育。在危房改造方面，2001年，中央拨给安徽省15亿元的中小学布局调整专项资金。安徽省决定从2001年起至2005年，省财政每年安排1.5亿元资金，预计筹措20亿元，专项用于农村中小学危房改造（注：鲍劲翔：《安徽省农村税费改革后义务教育情况调查报告》，未发表，北京大学教育学院，2002年。）。
2.税费改革与政府、学校和农民三方互动框架的重新设定
安徽省的税费改革标志着农村社会在制度上的又一次重大变革，引起了广泛的关注，较多的研究者关心的是改革中出现的农村义务教育经费的紧张问题。鲍劲翔等人比较了改革前后安徽省农村义务教育的经费投入总量，发现改革后投入总量不但没有减少，反而增加了，并认为农村义务教育经费紧张的问题在税费改革之前就存在，与税费改革没有必然的关系，只是因为税费改革使得原来错位使用资金（如把教育附加费、乱收取的费用用在发教师工资或维持学校的运转上）的截断而暴露出教育经费短缺的问题（注：鲍劲翔：《安徽省农村税费改革后义务教育情况调查报告》，未发表，北京大学教育学院，2002年。）。
这个解释有一定的道理，但如果仔细剖析安徽省的税费改革过程，就会发现这个解释并不很全面。在税费改革过程中教育经费紧张的问题集中出现于2000年，这个问题在此之前没有暴露，之后则被弥补。分析这个时间差以及在这个时间内出现的制度设计的变化是有意义的，因为这个变化恰恰体现出的是一个制度博弈的过程。
安徽省税费改革是从2000年3月正式启动的，但是关于确保义务教育正常运行的许多重要措施却是在2001年出台的。如教师工资统一上收到县里的政策是在2001年9月实行的，取消中小学经费零户管理、设立专用帐户，对中小学杂费进行专项管理的制度是在2001年8月出台的，中小学公用经费定额和保证办法也是在2001年7月后实施的（注：鲍劲翔：《安徽省农村税费改革后义务教育情况调查报告》，未发表，北京大学教育学院，2002年。）。在税费改革开始时要求教师工资的发放以及义务教育经费的保障由乡镇负责，把取消的教育附加和集资的缺口的弥补安排在乡镇的财政预算中。在税费改革过程中，乡镇来自农民的收入大幅减少，在这时，还要求乡镇预算保证教师工资以及正常运行费用以及管理学杂费，这必然使本来就存在的乡镇挤占、挪用教育经费的现象更加严重。正是这个问题的凸现，使得安徽省从2001年起在几个月内先后出台了多个相关的规定，重新对义务教育的责任进行了明确，把这些费用的保障和管理责任上移到县里，使得乡镇无法支配教育经费，从而才使教育经费紧张的问题得到缓解。
同时，更重要的是县以及县以上政府在义务教育方面加大了转移支付的力度。在2001年，安徽省的县级及省级预算内的义务教育经费大幅度增长，这种增长显然超过了本级财政的增长比例，相当大的部分则是教育挤占政府其他开支给予保证的。挤占对经济状况不同的地方政府来讲，影响是不一样的。在税费改革前，经常是教育经费被其他方面所挤占，但在税费改革过程中却出现了教育经费挤占其他方面的投资的现象。这结果可以说是来自政府各部门间的博弈。在安徽，税费改革已经上升到了政治的意义上，变成了一种政治符号，其成败直接影响着地方官员的政绩，义务教育的稳定与否成为税费改革成败的关键指标。各级政府承受的政治压力是巨大的，在学校和基层政府，也有更大的压力要求县及省政府承担更多的责任。而在这个过程中，大环境的改变在客观上也促使教育部分在预算分割的政治游戏中占据了有利位置。正是在吸取了安徽省税费改革方面的经验教训，中央政府在2001年6月确立了新的义务教育财政体制，新体制要求义务教育要在国务院领导下，地方政府负责，分级管理，以县为主，加大转移支付力度，新体制也为安徽省的教育部门争取更多的资源提供了更大的筹码。
安徽省税费改革过程中教育经费的紧张与缓解的过程体现的是各种力量在角逐和进行制度博弈的过程，由此形成的结果表明了建立相对独立的义务教育运行机制的重要性，也将对其他省的税费改革起到借鉴作用。
3.税费改革对制度刚性与权利空间的影响
税费改革不仅仅是相关方的收入与支出结构的调整，作为一种制度安排，它通过重新划分制度相关方的权利边界，以及对违反权利的可能性和侵犯对方权利的成本的界定而改变了原来的权利安排，具体说是农民、学校、乡村政府、县政府之间的权利安排。
税费改革前，乡村社会中义务教育相关方间的权利边界比较模糊，虽然对相关方的权责有笼统的意识和划分，但操作中许多细节是模糊的。在这种模糊的状态中，学校相对于政府、学生家长相对于学校在互动中往往处于弱势，其主张权利的能力不足，不能在权利安排的过程中使制度博弈的演进趋势向自己有利的方向发展。另外，虽然学校、乡村政府和农民家长之间的互动有一定的制度框架，但如果制度是可协商的，没有足够的权威和力量保证权利的实施，弱者权利的排他能力比较弱，就很容易遭到强势方的侵犯。在这三者中，乡村政府对于学校和村民都有某种管理上的上下级关系，而学校相对于家长因为掌握着入学机会而处于强势。在这样互动框架下，乡政府挤占和挪用学校的资金，向农民进行非法摊派，学校也会通过学生向家长收取各种费用，最终是农民常常会成为牺牲对象。
税费改革对乡村社会义务教育相关方的互动框架进行了重新设计，对各方权利边界给予了清楚的划分。为了确保税费改革的进行，更高层级的政府对违反权利边界的行为给予了严格的检查和严厉的惩处。税费改革将学校很多的事务从乡村政府中摆脱出来，大大削弱了乡村政府的职能，控制了其财力，并要求对政府机关进行精简。同时，明确了学校的财力来源，使学校的经费摆脱了乡村政府的控制，获得了较大的独立性，如将教师工资上划，由县里负责，实行工资卡制度，由银行直接拨付，这就使得乡镇政府接触不到教师的人员经费。在学杂费的管理上，取消零帐户，在县财政设立专门帐户，而不由乡政府管理，维持了学校的日常运转。危房资金则采用上级负责的专款形式。实行这样的制度后，学校资金基本上不经过乡政府，也不依赖乡政府，使学校与乡政府打交道的机会减少、乡政府接近其财源的可能性减少。新的制度设计也增强了对农民的保护，一方面明确征税的依据，规定了限额，使农民对自己的权利与义务比较清楚；另一方面，在制度的设计上强调了他们的意愿的重要性，比如抬高了“一事一议”的门槛。对于可能侵犯农民利益的另一强者——学校，则严格规范了其收费范围，使学校与政府从农民中筹集资金的空间大大缩小。
经过税费改革，农村学校办学经费从乡村政府的控制中摆脱出来，乡村政府接近经费的渠道被隔绝，学校赢得了相对于乡村政府的独立性。但另一方面，学校要想获得乡村两级政府的资助，其成本也会大大增大。税费改革后，农民集资或者出义务工资助教育的渠道只有通过“一事一议”这个操作成本很高的制度。税费改革促使了农村学校的布局调整，形成的结果是往往几个自然村的学生，甚至是几个行政村的学生在一个学校上学。学校与几个村的村民打交道的成本大大增加。另外，在新的办学体制中，乡镇政府成了辅助性机构，要想让乡镇政府更多地资助学校，因为责任的不明确性，难度也在增大。
4.转移支付制度与目前义务教育财政体制的过渡性
税费改革不但影响了乡村社会各主体之间的互动，也对政府之间的责任与权利产生了重要的影响。相对来说，税费改革划清了村民、学校和乡村政府等相关方在义务教育投入方面的权利边界，但是对政府之间的权利边界则并没有明确的划分。税费改革和新的办学体制使发展义务教育的责任在制度上转移到了县政府，却也没有完全免除乡级政府的责任，但乡的责任并没有明确。在这样的情况下，县政府会尽可能要求乡级政府多承担责任。但即便这样，对财政力量比较弱的县来说，压力仍是巨大的。因此，建立起政府间的财政转移支付制度就显得必要和迫切了。
在我国的财政体制中，转移支付制度主要有两种，一种是弥补财政缺口、平衡财政而发生的一般性转移支付，另一种是专项性的转移支付，用于某一方面的发展。专项性的转移支付除了专项补助之外，还有项目性的专项转移支付。税费改革前，弥补财政不足的一般性转移支付数量不是很大。专项补助性的转移支付也成为经常性的资金收入，往往被地方用来弥补财政的不足。项目性的转移支付存在着资金分配上的缺乏操作性和透明性等问题，使转移支付的公平性受到了损害。在项目性转移支付的过程中，往往要求项目所在地的政府进行配套，配套比例常在1:1到1:0.5之间。尽管当地政府利用项目启动的契机，通过农民的集资、附加费等吸纳了大量的资金，使当地的教育水平上了一个台阶，配套资金的制度起到了“催化剂”和“吸附剂”的作用。但是，因为“配套资金”的落实花费了当地群众与地方政府在教育上的多年积蓄，甚至是未来几年的收入，对于当地的教育的持续发展造成了影响。
税费改革和新的办学体制虽然强调了中央政府、省政府以及县政府的责任，但这几者的权利和责任究竟怎么来划分，并不是很明确的。在这样的情况下，地方政府（主要是县级政府）、省级政府和中央政府之间就产生了一个很大的博弈空间。这个空间的存在影响到了义务教育财政体制在具体实施中的稳定性，使得具体的责任划分将随各级政府之间的博弈状况而变化。因此，应当及早制定转移支付的相关法律，明确各级政府的具体职责，使政府责任的落实具有可预期性、可操作性和制度化。
四、总结与进一步的讨论
1.义务教育的功能与发展义务教育的驱动力
从我国引进义务教育制度、推行现代教育以来，有近百年的历史。在这百年中，义务教育的普及总是被不断地提出。为什么要普及义务教育呢？基础教育为什么就不能是非义务教育呢？世界上大多数国家都实行了义务教育，义务教育已成了衡量国家现代性程度的标志，以此来解释实行义务教育虽有道理，但并不充分，因为这样的标志要付出的成本太过高昂。经济学基本上是根据社会收益率与私人收益率的比较来划分公共产品与私人产品。一般认为，基础教育的私人收益率要低于社会收益率，高等教育的私人收益率要大于社会收益率，因此，基础教育要实行义务教育，而高等教育要实行非义务教育。但这样的解释存在的问题就是如何确定基础教育的个人收益率与社会收益率的比例，在确定社会收益率时，能否仅仅考虑经济收益？这些问题是经济学难以回答的。
社会学对义务教育的兴办有不同的解释。在社会学的视角看来，人之所以成为某个社会的成员在于这个人接受了这个社会的文化，认同于这个社会，并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作的技能。基础教育时期（中小学教育）正是实现个人社会化的关键时期，如果在这个时期，未来的社会成员接受了这个社会主要的价值观念和基本的生存技能，那么在这些人长大之后，离开社会化的主要机构——学校，有资格成为社会的正式成员后，在学校学得的态度和价值就会成为维持和延续该社会的重要成分，而不至于威胁到这个社会的秩序。这也就是每个民族、部落、宗族高度重视儿童、青少年教育的重要原因。在一个社会发展到新的阶段，进行社会制度更替时，国家或民族的领导者总是要使社会成员接受新思想，以支持新的制度，因此，也非常重视对儿童的教育。实际上，现代民族国家的形成就得益于义务教育使关于国家和民族的概念能够为社会的成员广泛接受、成为社会的“集体意识”。法国社会学家涂尔干在论述社会从“机械团结”向“有机团结”转变时，更强调了重造社会“集体意识”的重要性，以防止维系社会整合的“集体意识”被各种职业、阶层所分割，使社会陷入混乱状况的重要性（注：爱弥尔·涂尔干：《道德教育》，上海人民出版社，2001年版，第316-317页，第348-354页。）。在中国的传统社会中，朝廷有儒家的四书五经所倡导、国家法律所维护的大传统，民间则有各个地方的小传统在维系着社会的“集体意识”，在其间起调和作用的则是取得功名或者做过官的士绅。在中国进入现代化的过程中，家国同构的模式被打破，二元结构出现了，传统的乡村与现代的都市之间的距离越来越大，社会的割裂程度在加深。义务教育的发展就成了执政者希望形成全体社会共同意识的主要方式。义务教育的社会化功能，尤其是政治社会化的功能就成为执政者重视与推行义务教育的基本动力。在计划体制下，整个社会的组织性程度很高，社会的政治化和意识形态化比较强，社会的整合是空前的。但在市场经济下，社会分化程度加剧，全球化更加促进这样的过程，因此如何形成一种全体国民都接受的基本的价值、观念、意识，特别是在农村和民族地区，就再次成为社会需要解决的重要问题。
最近几年政府对义务教育的重视以及进行义务教育的普及，更多地是从经济价值上去考虑的。研究现代化的社会学家认为，基础教育对经济的作用在于它提供了将孩子从传统社会中解放出来，形成现代工业生产所需要的价值、观念、品性及所需要的基本技能（注：殷陆君编译：《人的现代化》，四川人民出版社，1985年版，第96-103页。）。现代的社会进入了信息化和知识经济的时代，知识将变得越来越重要。能否让每个人都能够进入知识社会中，提供给他们基本的教育，对于社会公平来说具有重要意义。因为未来国家的差别、地区的差别和个人的差别将主要可能是因教育造成的差别。在这样的背景下，基础教育的地位就凸现出来，教育的经济功能成为推动义务教育发展的强劲力量。在1990年代后期，中央和地方加大了义务教育的投入，不少省份也就是在这个期间完成了义务教育的普及（如江苏），一些贫困省如云南、贵州等也在2001年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。
从全国的实践来看，并不是因为要发展义务教育才要进行税费改革，但是税费改革却带来了一系列的后果，直接影响到了义务教育的投入和对义务教育的重视。
2.义务教育财政制度变革的博弈过程
尽管近百年来，不同时期的执政者都能从政治的高度重视义务教育的发展，在法律上确立了义务教育的地位。但从历史上看，义务教育的推行过程是相当艰难的。在现代教育推行初期围绕着新式教育的推行存在着政治利益的冲突。在政权确立和稳固后，推行义务教育过程的阻力主要在于围绕义务教育成本的分担而引起的利益冲突。
现代的新式教育包括义务教育制度是从国外移植过来的，并非本土产生的。与中国传统社会的旧式教育相比，接受这种教育的成本比较高。那么，谁来负担这样的成本呢？是农民，是地方政府，是中央政府，还是社会团体？对于一直生活在贫困边缘上的中国小农来讲，接受传统教育对于他们来讲，并不是件容易的事情。在新式教育下，他们不但要贡献出一个家庭的好帮手，还得付出远比传统教育昂贵得多的学费，这是他们无法承担的。在动荡不安的时局下，对于地方政府的官员来讲，有比教育更重要的事情，处于内忧外患之中的中央政府则是心有余而力不足。因此，乡村初等教育的实施演变成了多渠道筹资的形式，根据各地不同的情况，有政府办的，有教会办的，有宗族办的，还有大量的私塾。
建国后，中央政府在财力不足的情况下只好实施“两条腿走路”，农村教育以民办学校为主。改革后，在政治激励机制下，地方官员的兴趣多集中在见效快的工程上，对需要巨资而又见效慢的义务教育则常常无暇顾及。农村义务教育经费的不足造成了义务教育发展的缓慢。税费改革明确了农民、乡村政府以及学校之间的权利边界，强化了制度的刚性和权利的排他性，使得农村学校的教育经费终于可以独立于乡村两级政府。但是，作为重要保证措施的转移支付制度仍然只有雏形，政府之间的权利边界并没有完全建立起来，这使得目前的义务教育的财政制度仍然呈现出一种不稳定的过渡性质，最终的稳固形态还需要取决于各级政府之间的博弈结果。
3.税费改革的无意识后果
税费改革对于保证义务教育经费的投入起到了重要的作用，但税费改革带来的一系列后果中有一些并不一定是决策者和执行者所意识到的，对于决策者和执行者来说，这些后果可以称为税费改革的无意识后果，或者称为税费改革的潜功能。
(1)乡村学校脱离地域，增强独立化、公立化和标准化
从历史上看，无论是传统社会中旧式的初等教育，或者是现代的乡村义务教育，都因为经费问题，始终没有脱离乡村社会的掌控，小学教育尤其如此。在传统社会中，主要是被宗族、乡村社会的士绅所控制。而从建国后到税费改革之前的较长时期内，基本上是由乡村政府所控制。乡村官员对学校的影响力相当大，他们可以安排自己的亲戚到学校工作，挤占学校的经费，甚至是把学校变成实现收费的工具。这些都大大地影响到了学校的独立性与正常运行。中小学的教员多是当地社区的知识分子，他们拥有丰富的地方性知识，知识的传授不可避免地带有浓厚的社区色彩。税费改革后，通过撤并，新成立的学校往往是在几个行政村或自然村的基础上建立起来的，摆脱了自然村的约束，教师来源以公办教师为主，经费上主要是来自于县政府。因此，乡村教育越发具有公办性质，越发标准化。这在学校的发展中，在学校与社区和国家的关系变化中具有非常重要的意义。
(2)为解决教育机会的不平等提供新的平台
社会学的理论认为，学校是进行社会化的机构，也是进行社会分层的机构，学校教育起到了训练、筛选和分配社会成员的作用（注：（日）天野郁夫：《社会选拔与教育》，《国外教育社会学基本文选》，华东师范大学出版社，1989版，第152-165页。）。教育资本的分配是社会不平等的重要原因，在知识社会中，就更为突出。而在我国，因为体制上的原因，许多人无法得到义务教育的机会，或者是无法接受同样数量和同样质量的义务教育，因此而形成的不平等在市场经济下越来越突出。进行税费改革，强化转移支付力度，实现义务教育资源的均衡化，对于解决长期以来的教育资源分配的不平等提供了很好的契机。
(3)教育的同质化与多样化
税费改革使得办学经费主要由政府承担，减少了来自农村家长对孩子上学的阻力，乡村中小学出现公立化、标准化的趋势，这种统一性的、标准性、同质性的教育在把乡村社区的学生抽离出来，纳入到现代社会中的“抽象体系”中，进入流动性的现代社会中将起到非常重要的作用。但是应该注意到同质化教育可能带来的弊端。现代教育之所以在很长的时间内并没有有效地推行下去，其中一个很重要的原因在于没有为学生设计好出路，在学生没有办法走出乡村社会的情况下，所讲授的内容又脱离了农村的现实。要解决这样的问题，就应当结合具体的农村情况，适当发展校本课程。在目前，如何实现标准化的教育要求与校本课程的结合，如何使学校仍然能够与当地社区相融合，而不是与当地社区相隔离，成为悬置在乡村社会中的文化“孤岛”，仍将是农村和民族地区义务教育推行中要考虑的问题。
另外，义务教育的普及和同质化也会对过去层层选拔的精英教育产生影响，并可能会进一步影响到学生的质量。因此，鼓励兴办基础教育阶段中的非义务教育，为不同阶层的学生提供多样化的教育，是非常必要的。而基础阶段非义务教育形式的存在既使乡村教育形式多样化，又能促进公立教育的发展，但前提应当是公立学校的发展能够保证乡村的每一个孩子能享受到国家所提供的义务教育的权利。
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