城乡统筹：城乡关联视角分析，本文主要内容关键词为：城乡论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F048.2 文献标识码：A 文章编号：1000—176X（2006）06—0016—06
城乡统筹是中共“十六大”报告针对我国城乡发展失衡问题提出的一项新理念。十六届三中全会又把城乡统筹作为“五个统筹”的第一项，予以高度重视。此后，城乡统筹问题引起国内各界广泛关注。目前关于城乡统筹的研究大多是在分析城乡统筹的原因、目标、意义的基础上研究城乡统筹发展的对策思路，而关于城乡统筹发展的对策思路的研究又主要涉及制度方面（如产权制度、价格制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度、财税金融制度等）、文化方面、专门性对策（如财政政策、收入分配政策、就业政策等）等方面。本文认为，城乡统筹是一个系统工程，而进行城乡统筹的前提和基础是把握本地区、本区域内的城乡关系发展状况和联系程度，在此基础上制定相应的统筹城乡发展对策。因此，本文在侧重研究城乡统筹、城乡关联及二者关系的基础上，从城乡关联视角分析城乡统筹问题。
一、城乡统筹的基本内容及评价指标
新中国成立以来，我国通过价格“剪刀差”从农业中获取大量的资金支持城市工业的发展，农村为城市的发展做出了巨大的牺牲，而农业发展缓慢，农村工业落后，农民也未享受到工业化和城市化带来的文明成果。而且，由于长期实行城乡分割的政策、制度，城乡差距、工农差距、地区差距也越来越大，出现两极分化的趋势。所以，在全面建设小康社会的新阶段，必须突破旧的城乡孤立发展的模式，打破城乡分割的传统体制，统筹城乡社会经济发展，走以乡村为重点，以城带乡，以工促农，以工业化和城市化带动农业农村现代化，形成城乡互补、共同发展的格局，实现城乡经济社会可持续发展。
（一）统筹城乡社会经济发展的基本内容
统筹城乡社会经济发展是在区域社会与经济的发展过程中，兼顾城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，把城乡作为一个有机整体，通过统一的城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，打破城乡分割的局面，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡社会与经济的全面、协调和可持续发展[1]。
城乡统筹主要包括城乡关系统筹、城乡要素统筹和城乡发展统筹三个方面的内容。城乡关系包括城市与乡村区位关系、工业与农业产业关系、市民与农民关系。在三个主要关系中，城乡区位关系是前提，城乡区位决定城乡产业分工，产业分工又决定居民的职业和经济社会地位。城乡统筹关系的核心是工农产业关系，工农产业关系是否协调直接影响城乡区位关系和城乡居民关系。城乡要素统筹是指生产要素在城乡区位之间、工农产业之间以及城乡居民之间合理配置，是城乡关系协调的基础。这些生产要素主要包括土地、资本、劳动和管理。城乡发展不仅是经济发展，还包括社会发展、政治发展。城乡发展失调虽然主要是由于土地、资本、劳动和管理四大生产要素配置不合理而引起的工农产业关系与城乡经济关系不和谐造成，但这并不是全部原因，还有一些与经济问题密切关联的社会政治因素在起作用，比如户籍、医疗教育、社会保障制度等人为地区别城乡居民的身份，形成市民和农民不同的社会待遇[2] 。
总之，统筹城乡社会经济发展是一项巨大的系统工程，涉及社会经济生活的各个方面，其核心是改变城乡二元结构，建立平等和谐的城乡关系，实现城乡社会与经济的全面、协调和可持续发展。
（二）城乡统筹的评价指标
一些学者在城乡统筹发展内涵的基础上，构建了评价指标体系，较有代表性的如下表1：
表1 城乡统筹发展水平评价指标体系及其权重
资料来源：孙林，等．南京城乡统筹发展及其与其他城市的比较[J].农业现代化研究，2004,(7).
对上述指标，采取综合评价的方法，利用模型：N＝∑W[,i]Y[,i]（其中W[,i]是各评价指标的权重，Y[,i]是各指标实际数值），按层次分析法（AHP）来确定各指标权重，逐层进行合成计算，计算出综合评价值N。对城乡统筹的评价， 一个理想的状态就是城乡协调发展，城乡各种评价指标数值十分接近，此时的评价结果数值应该接近于1。偏离1的程度能够说明城乡不协调发展的程度，即离1越远，说明城乡统筹的水平越差；越接近于1，城乡统筹的水平越高。
二、城乡关联的理论及其评价指标
从历史的和动态的观点来看，城市是从乡村中孕育、发展和分离出来的，是生产力发展到一定阶段的产物。城市和乡村作为区域经济发展中两个最基本的地域单元，它们自形成以来在生产、生活等各个方面和各个环节就有着不可分割的联系。城乡关联就是指区域空间系统内，城乡经济、社会诸要素之间（包括政治的、经济的、社会的、人口的、技术的、服务的、物质等诸多方面）的动态交换过程。具体表现为：资金交流，信息交换，城乡市场的商品交流，来自城市企业和研究机构的技术和管理知识，城市的技术设备与农村的土地和劳动力的交换等[1]。关于城乡关联的相关理论及评价指标国外提出较早，近些年来国内学者亦在此基础上建立了我国的评价指标体系。
（一）城乡关联的相关理论
马克思和恩格斯是从城乡关系发展的整个历史过程来解释城乡之间的内在联系的。他们认为分工导致城乡分离，而这种分离又在较长时期内使社会资本向城市集中，进而城乡联系体系中的各种要素（包括经济、政治）向城市的集中是一种社会进步的表现[2]，但也会导致城乡对立。
佩鲁、缪尔达尔、赫希曼、弗里得曼、利普顿、科布纳基等人的理论都带有城市偏向，强调城乡之间“自上而下”的联系，即以城市为中心、资源要素从城市到乡村的流动来带动乡村地区的发展。斯多尔（Stohr）和泰勒（Taylor）提出了“自下而上”的城乡联系模式，主张以农村为基础、自下而上发展。 而朗迪纳里（Rondenelli）则强调城乡联系的极端重要性，认为任何精心设计的农村发展目标，如与城市割开，完全采取自下而上的发展战略是不切实际的。他为分析和评价城乡联系提供了一个框架（见表2）。 我国许多学者的城乡联系评价指标体系就是建立在这一框架基础之上的。
表2 空间发展的主要联系
资料来源：郝寿义，安虎森．区域经济学[M].北京：经济科学出版社，1999.103.
麦吉教授提出了有关城乡转变的新的理论。他提出Desakota概念，即我们所说的城乡边缘区。他认为，这种空间形态是城乡两大地理系统相互作用、相互影响而形成的一种新的空间形态[3]。
以上关于城乡联系的理论尽管存在着众多分歧，但其共同之处就在于都注重城乡关系对社会经济发展的影响，尤其是这种关系如何决定相对稀缺的资源在社会中的分配。
（二）城乡关联的具体评价指标
在城乡关系研究中，我国的一些学者在前人基础上提出了城乡关联度这一理论概念，并运用层次分析法，建立了评价城乡关系的指标体系，为制定促进城乡关系发展的对策提供了科学依据。较有代表性的指标体系如表3。
表3 城乡关系评价指标体系
资料来源：曾磊，等．我国城乡关联度评价指标体系构建及区域比较分析[J].地理研究，2002,(11).
对以上指标，根据各地的具体情况，经过初选、筛选、分类和归纳，确定评价指标体系，然后进行指标集成，用一个综合指标指数城乡关联度来反映城乡关系的发展水平，即通过加权将所有指标所代表的信息综合成一个指数。城乡关联度的高低，综合反映了城乡关系发展的程度即城乡之间要素流转程度及协调程度[4]。
另外，也有学者从生态联系、市场联系、财政联系、人口联系及服务联系等方面构建城乡关联指标体系[5]。
三、城乡统筹：城乡关联视角分析
（一）城乡统筹和城乡关联的关系
城乡统筹包括城乡关系统筹、城乡要素统筹和城乡发展统筹，这些必须建立在这样的城乡关联基础之上。
1.就城乡区位关系（或空间联系）而言，城市既是地域的中心，又是经济、政治、文化的中心，城市先进的工业、科教服务业及高素质的劳动力形成地区经济增长极，其辐射力直接带动农村地区经济社会的发展，并以资金和技术向农村流动，为农村的工业化和城市化创造条件。外围的农村则为城市发展提供广阔的空间，并接受城市的辐射，壮大农村经济。城市化是一种不可阻挡的历史潮流，城市化进程的合理推进可给农村带来巨大利益，反之，其滞后或激进，则可能给农村带来巨大的困难。
2.就工农产业关系（或经济联系）而言，工业为农业提供先进机械设备和技术，提供化肥、农药、燃料、电力等农业生产资料和农产品原料需求市场；农业为工业发展提供生产资料需求市场和粮、棉等加工用原料。而且，这两大产业要素投入从而产值和产品要保持相应的比例，使二者能相互提供对方发展所需的产品数量，并保持动态适应。
3.就城乡居民与工农产业的关系而言，工业为农村居民提供日用消费品及水、电、气、通讯等服务和非农就业机会，农村居民为工业发展提供广阔的工业消费品市场以及充裕的劳动力；农业为城市居民提供丰富多样的农副产品、新鲜空气和绿色环境，城市居民为农业发展提供农副产品的需求市场。
4.就城乡居民关系（或社会联系）而言，城市居民为农村居民提供现代化的城市文明和舒适生活的榜样；农村居民则为城市居民提供传统的农耕文化和自然质朴的生活方式。城乡居民之间的文化融合，丰富了城乡居民的生活。城乡居民之间交流对社会的稳定十分重要。可见，城乡统筹是以城乡关联为基础的。
城市与乡村是两个开放的而又密切联系的经济系统，只有从城乡的联系入手，通过市场和政府的共同作用，加强城乡之间关联，建立城乡统一的市场，形成平等竞争的环境，才能促进城乡资源的相互补充和有效利用，实现城乡要素的合理流动，完善城乡有机体的运行机制，最终实现城乡整体的高效发展。因此，加强城乡关联是统筹城乡社会经济发展的有效途径。
城乡关联发展与城乡统筹发展二者又互为条件、互相促进。孤立地发展城市或乡村，阻断了城乡之间的要素流动，使城市和乡村在封闭的空间系统内发展，抹杀了城市对乡村的扩散效应和乡村对城市的回流效应，其结果必然是城市和乡村经济的停滞与落后，更谈不上实现城乡有机整体的发展。而在城乡关联动态交换的过程中，易产生紊乱，从而阻碍城乡要素的交换。所以，只有通过体制改革和政策调整，引导城乡各种要素的有序流动，来加强城乡关联，才能实现城乡社会经济的协调发展[5]。
城乡联系的实质，就是通过什么样的方式使相对稀缺的资源在社会不同聚落形态实行最有效的配置与流转。其目标不是消灭城乡差别，而是在经济、社会、生态环境效益统一的前提下，使整个城乡经济持续、稳定、协调发展，达到共同繁荣，实现城乡资源的优化配置及城乡经济、社会、文化的持续协调发展。可以说，城乡关联发展与城乡统筹发展的最终目标是相同的[6]。
另外，从诸多学者的评价指标和评价结果看，城乡关联发展与城乡统筹发展之间一般具有正相关性。二者的许多评价指标是一致的，如城乡最低生活保障水平、居民恩格尔系数、居民人均收入、农业财政税收收支，等等。运用城乡关联理论及具体指标分析研究表明，城乡关联水平越高，城乡相互依存、相互补充程度越高，说明城乡统筹得越好，越有利于形成城乡共同发展的良好局面。
（二）城乡统筹：城乡关联视角分析
城乡统筹发展的实质是把城乡作为一个有机整体，通过统一的城乡布局规划、政策调整等手段，打破城乡分割的局面，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡社会与经济的全面、协调和可持续发展。因此，提出通过进一步发展城乡联系实现城乡统筹发展比探讨任何单项发展问题更为重要。
到目前为止，我国城乡关系发展经历了或正在经历着由20世纪70年代末开始的农村工业化模式，到90年代的以市场为中介的城乡联系模式，再到本世纪以来提出的城乡良性互动模式。城乡生产和生活方面的联系日益增多，城乡关联性不断加强。但是，由于旧体制的深远影响等诸多因素的作用，从城乡关联的视角来分析我国城乡统筹发展，现阶段仍存在一些重大问题需要解决。
1.从经济联系看，城乡产业关联性不强，需要进行产业整合。目前我国城乡之间发展严重失衡的一个重要原因在于城乡产业结构不合理和产业发展不协调。城市以社会化大生产为基本特征的现代工业为主，农村则以小生产为基本特征的传统农业为主。城乡产业关联差，尤其是农业与相关产业发展脱节现象普遍，主要表现在农用工业发展滞后、农用服务业落后、农产品深加工水平低、农业生产机械化和集约化程度低。对此，应根据城市和农村的不同特质要求和发展优势，合理分工。中心城市作为区域的发展极，重点应发展金融、贸易、信息、服务、文化和教育等第三产业；中小城镇应以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能的中介和农村向城市集聚各种要素的节点。另一方面，从产业联系角度，推进产业垂直一体化。推动城市自上而下延伸其服务体系；农业通过产业化的途径延伸其加工销售环节，将加工和销售环节进入城镇。对此，具体可通过建立和发展农用工业、农用服务业和农产品加工业等中间性整合产业，最终促进三大产业在城乡之间的广泛融合，实现城乡经济的共同繁荣。
农用工业的投入和产出直接决定着农用生产资料的质量和价格，从而决定了农产品的生产成本和农民的收益状况。农用生产资料短缺和质次价高是中国农业的一个老问题，解决这一问题的重要方法是增加对农用工业的投入和产出。投资来源可多样化。
农业要降低生产和交易成本还需要一系列的外部服务支持，包括交通、通讯、电力设施；农业灌溉系统、农业技术推广系统；金融信贷机构；农民买卖的集散地和市场；等等。这些服务设施和机构的建设规模大、投资周期长，且具有外部效应的特点，单个农户难以承担。因此，政府有必要通过多种途径鼓励和扶持多种农用服务业的发展。
农产品加工业对于推进产供销一条龙、贸工农一体化的农业产业化经营，不断延伸农业产业链，提高农产品附加值和发展城乡联系具有重要作用。由于农产品加工业一般是具有较高后向连带度的产业，因此，农产品加工业的发展，对于农业规模经营和企业化经营也是一个有利的支持。农产品加工企业也可能逐步发展为在供应—生产—销售链上进行多环节控制和协调的农业综合性企业。这类企业在贸易上覆盖整个城乡空间，但在生产的选址上更适宜布局在小城镇[7]。
2.从空间联系看，城乡布局规划缺位、滞后严重，农村基础设施落后，因而需要加强城乡空间布局的总体规划，先行规划和建设城乡交通、通信等区域性基础设施。我国城乡空间布局规划缺位、滞后、虚化、无序等问题严重，因此，应加强城乡空间布局的总体规划。将中心城市与周围乡镇及村居民点作为一个整体，统一编制城乡产业发展、土地利用、城市人口、基础设施、生态环境等专项规划，最终建立一个城乡衔接、设施配套、管理有序、执行到位的规划体系。
要把城镇的集聚效应、技术效应和辐射效应与乡村的资源优势很好地结合起来，首先，需要快捷畅通的联系渠道和联建共享的基础设施。而我国城市周围的农村地区，大多基础设施落后，阻碍了城乡之间的沟通。要建立起高质量、高效率的沟通城乡生产和生活的基础设施，其中最主要的是建立城乡高速交通运输网络，使城镇的放射型干道能延伸到所邻的每个郊县。其次，大力发展现代化的智能通讯手段，充分利用多种媒介工具促进城乡信息、科技的交流。另外，值得注意的是应把城乡基础设施作为一个整体进行统一规划和建设，尤其是一些大型区域性的基础设施，应城乡同步规划、同步建设，统一协调环境的整治和保护。推动城市公共基础设施建设向农村延伸，提高供水、供电、环保等公用服务设施的共享度，加强城乡关联统筹城乡社会经济发展，弥补农村基础建设投资的历史欠账，改善农民生活居住和生产贸易条件，使城市空间走向区域化，进而推动城乡产业和人口融合。
3.从社会联系看，城乡社会服务体系的发展水平差距大，不公平程度显著，必须加快农村社会服务事业发展，建立健全农村社会保障体系。社会联系主要侧重评价城乡社会服务体系的发展水平及公平程度，包括城乡人口受教育程度、收入水平以及医疗、绿化、公共事业设施情况等等。
我国城乡收入差距显著。收入差距过大和农民低收入人群过多，不仅造成工业品内需不足和消费市场难以启动，影响和制约整个国民经济发展，而且危害社会稳定。在教育、文化、卫生等社会事业、社会保障体系等方面，农村更是远远落后于城市，享受着不公平的待遇。因此，要逐步消除城乡存在的差异，使农民享受与城市居民同等的公共产品和社会服务。对此，应加大财政转移支付力度，扶持农村科技、教育、文化、卫生等社会事业发展。建立财政投入、外资投入、民资投入、金融信贷投入相结合的农业和农村多元化投入新机制。在强化基础教育同时，要适应工业化、农业现代化发展的需要，大力推广农村实用技术，大力发展职业技术教育，开发应用型人才。要大力发展卫生事业建立新型合作医疗保障体系，解决农民因病致贫、因病返贫的问题。要大力发展文化事业，改造农村乡镇文化设施，丰富农民文化生活，提高社会文明程度。要在农村建立和完善社会保障体系，通过制度合法合理地解决农民离土的心理负担和经济保障问题。
需要特别指出的是，我国各区域城乡联系发展进程不同，在同一时期内，各地区城乡联系的特征可能有较大的不同，因此，各地必须在把握本地区、本区域城乡关系发展状况和联系程度的基础上制定相应的城乡统筹发展对策。
收稿日期：2006—04—10
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