国家综合配套改革试验区的运行及前瞻，本文主要内容关键词为：试验区论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年6月21日，上海浦东新区进行国家综合配套改革试点。时隔一年，2006年5月26日，国家发布《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，正式批复天津滨海新区为全国第二个国家综合配套改革试验区。而同时，全国各地也在纷纷根据自己的区域要素禀赋特点，提出进行综合配套改革的设想建议。
现阶段，对于国家综合配套改革试验区还没有一个明确的概念。但是从总体上看，至少需要从三个层面来理解国家综合配套改革试验区。第一，“国家层面”，指综合配套改革试验区的综合配套改革试点要对全国的区域经济发展起到“带动和示范”作用；第二，“综合配套改革层面”，指改革不再是若干分散的单项改革，而是综合配套改革，是一项系统性的工程，需要处理好方方面面的交互关系，以期实现多层面、立体式协调发展；第三，“试验区层面”，指综合配套改革的“先试、先行”，特定的经济区在社会经济与生活的各方面进行改革试验，着眼于“制度创新”，以“立”为主，以全面制度体制建设的方式推进改革。
研究认为，国家综合配套改革试验区的涵义应该是：顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的实验区。
国家综合配套改革试验区作为一个新生事物，是中国社会主义市场经济发展到特定历史阶段，应对特殊的经济发展环境做出的现实选择。同时，它又是中国的改革开放发展的必然结果。国家综合配套改革试验区的提出必将对中国未来改革和区域经济的发展起到深远的影响。
基于此，如何积极推进国家综合配套改革试验区，并在理论和实践两个层面推进国家综合配套改革试验区的建设，充分发挥国家综合配套改革试验区对区域经济发展的带动作用，成为目前急需解决的关键问题之一。
一、国家综合配套改革试验区对区域经济发展的作用及机理
国家综合配套改革试验区作为区域经济增长极，待发展到一定程度后应充分发挥其极化效应和扩散效应，最终实现整个区域的非均衡协调发展。
（一）国家综合配套改革试验区对区域经济发展的带动作用
具体而言，国家综合配套改革试验区对区域经济发展的作用主要表现在以下几方面：
1.集聚辐射作用。目前中国改革总体上进入了攻坚阶段，许多新现象、新问题需要从综合的角度探索改革和解决的思路。建立国家综合配套改革试验区，正是要通过特殊的政策和优良的发展环境，利用经济势能的运行规律，逐步使国家综合配套改革试验区成为资本、信息技术、高级人才和现代经营管理集聚的核心。同时，从周边区域来看，应通过国家综合配套改革试验区“先行先试”产生的示范效应，展示其蕴涵的市场潜力、资源潜力和经济潜力，从而吸引外部的优势资源聚集于国家综合配套改革试验区，又辐射到周边区域，带动区域经济加速增长和发展。
2.结构转换作用。产业结构在不断演进中趋于合理化和高级化，是一个国家和地区产业发展整体素质提高的客观体现和综合标志。国家综合配套改革试验区的结构转换功能表现在两方面：
（1）通过自身的结构调整使其产业结构、 产品结构不断适应国际市场和国内市场的要求，提高出口创汇产品、高精尖产品、名牌产品在整个产品结构中的比重，不断增加产品的附加值，扩大产品的市场占有份额，这就要求国家综合配套改革试验区在资金运用筹措能力、项目评估选择能力、技术引进吸收能力等方面不断探索提高，增强产业结构、产品结构的转换柔性和自我演化能力，始终站在国内市场的前沿，不断培植出具有区域特色的主导产业、主导产品系列，从而在动态发展中保持产品的市场竞争力和市场覆盖面。因此，从某种意义上讲，国家综合配套改革试验区的这种结构转换作用将成为其带动区域经济增长和发展的关键所在。
（2）通过产业关联和扩散效应带动和促进周边区域经济转换。 国家综合配套改革试验区的产业结构是以主导产业为核心的区内外投入产出关联性比较强的产业群落。从国家综合配套改革试验区的主导产业的形成和功能来看，主要表现为三个方面。一是具有动态比较优势，即建立在区域特殊政策的有利条件下。二是市场条件良好，产业、产品的收入弹性高，具有较强的市场竞争力和市场覆盖面。三是同时具备三种联动效应：第一，前向联动，能刺激下游生产环节的延伸；第二，后向联动，能驱动上游生产环节的开发；第三，旁侧联动，能带动所在地区经济繁荣。因此，国家综合配套改革试验区产业结构、产品结构的转换，也是周边地区产业结构、产品结构的助推器。通过生产要素向周边地区的流动、生产能力向周边地区的转移、市场信息向周边地区的传播，以此来推动区域经济的发展。
3.经济拉动作用。发展经济学的理论和世界各国、各地区经济发展的实践表明，经济增长不是在每个地区以同样速度增加的，增长的势头往往集中在某些主导部门和有创新能力的企业。而这些部门和企业一般都聚集在某些经济中心和改革试验区。为了充分发挥国家综合配套改革试验区对区域经济的拉动作用，必须具备以下几个方面的有利条件和优越环境。一是具有特殊的财政税收、金融信贷、管理权限等优惠政策，并且政策优惠的幅度和广度较之其他地区更为优越。二是信息传播及时，便于及时地做出产品结构、资金运筹、项目选择、经营决策特别是宏观战略的调整。同时通过这一信息源的扩散和辐射，也为周边地区经济发展提供了重要的“耳目”。三是各类专业人才、经营管理人才密集，对高新技术的引进、消化、吸收、创新能力较强，由此促进高新技术的产业化和科工贸一体化，并通过对高新技术的“孵化”和扩散效应，对周边地区经济发展和高新技术商业化水平的提高起到领航作用。四是投资软环境完善，供电、供热、供气不断完善， 第三产业和各项服务设施水平日益提高，为区内外资金、项目、信息的取信提供了重要的基础环境。上述有利条件将使国家综合配套改革试验区在较短时间内发展成为重要的经济密集区，并随着集聚效应的不断强化，进一步向周边地区扩散其经济势能，从而带动整个区域经济的发展。
4.体制示范作用。设立国家综合配套改革试验区的一个重要功能，就是让其作为改革的一个试验场，先行探路、超前探索、积累经验，在实践中不断总结完善，并将其中已经被证明是行之有效的、比较成熟的有益经验逐渐面积推广。这种策略一方面有利于在传统经济体制的重围中找到一个重要的突破口和立足点，完成体制再造的历史使命；另一方面也有利于避免出现宏观经济震荡和减少改革所必须付出的社会经济综合成本。可以预见，通过建立和发展国家综合配套改革试验区，在行政管理体制改革方面将会起到很大的作用：一是进一步转变了政府职能，切实按照社会主义市场经济运行要求，把政府不该管的职能归还企业和社会中介组织，并且把转变政府职能与发展政府办事制度结合起来，使办事制度规范化、程序化和公开化，建立了高效、廉洁的工作机制；二是加大了政府机构改革的力度，按照政企分开、精简高效的原则，大刀阔斧地减少机构和压缩人员；三是改革办事制度，明确职责，照章办事，减少环节，简化手续，提高办事效率和透明度，创造良好的投资软环境。总之，通过国家综合配套改革试验区在改革的各个领域所进行的探索和实践，一方面将使国家综合配套改革试验区初步走上了在国家宏观调控下以市场调节为基础的经济运行轨道，率先探索进一步改革的成功经验和做法，另一方面也为整个区域的体制改革的不断深化和整体推进发挥了有益的示范作用。
（二）国家综合配套改革试验区对区域经济发展的作用机理
国家综合配套改革试验区对区域经济发展的作用机理（见图一），主要体现在以下三方面：
图一 国家综合配套改革试验区对区域经济发展的作用机理
1.技术溢出机制。技术溢出，通常是指技术领先者对同行企业及其他企业的技术进步产生的积极影响。但与技术转让的不同之处在于，技术转让是一种商业行为，而技术溢出则是经济学意义上的外部效应，是技术领先者带来的，但却难以从中获得相应的回报，因而这种效应通常是非情愿或无意识状态下完成的。[1]
国家综合配套改革试验区的技术溢出效应主要通过如下途径来实现：
第一，通过人员流动实现技术溢出。当国家综合配套改革试验区的企业培训的管理人员、技术人员被周边区域的企业雇佣或者这些人员在周边区域自办企业时，他们可能会把在国家综合配套改革试验区获得的技术、营销、管理知识扩散出去，从而为周边区域带来利益。尤其需要指出的是，那些在国家综合配套改革试验区受过严格训练的管理者，在离开了国家综合配套改革试验区后，通常回到本地创办企业，成为推动区域技术创新的重要力量。
第二，通过产业间的前向联系与后向联系带来的技术溢出。国家综合配套改革试验区的企业会以供应商、顾客、合作伙伴等身份与周边区域的企业建立起业务联系网络。在后向联系方面，国家综合配套改革试验区的企业可能会促使周边区域供应商队伍的形成，并对当地供应商的产品质量提出新的要求，有时还提供改进质量与技术的帮助与信息。
第三，国家综合配套改革试验区的企业还对周边区域的下游企业提供产品培训及使用方面的技术指导与帮助。这种有关高质量产品的知识，有时也能转化为周边区域下游企业的创造性活动。国家综合配套改革试验区的企业与周边区域的企业、研究机构的技术合作关系，也能产生技术溢出效果。如合作研究中取得的经验可以用于合作各方独立的研究活动。
2.制度移植变迁机制。所谓制度移植变迁机制， 就是指周边区域以国家综合配套改革试验区已经创设和运作并与周边区域模仿创新型技术进步相适应的、具有一定效率的制度为目标制度的制度变迁过程。制度移植变迁的利益体现在与制度创设变迁相比较的基础上。
所谓制度创设变迁是指以自我设计和自我建构的制度为目标制度的制度变迁。这种性质的制度安排或制度结构基本上没有先例，因此，制度变迁论证分析在很大程度上是依据理论的预期分析，而没有他方的制度实际绩效可供参考。制度创设变迁一般发生在技术率先创新的改革试验区，它是适应新形势变化需求的产物。一般而言，制度创设变迁的主体根据目标函数和对制度变迁的预期，有可能创设一套更具效率的制度，从而促进技术的进一步创新；有可能创设一套更乏效率的制度，从而阻碍技术的进一步创新。同时，制度创设变迁具有初始成本较高（要花费大量的摸索、研究、设计、创制、试错等创设成本）、预期的可信度较低、风险性及摩擦成本较大等特点。
与创设式制度变迁不同，制度移植变迁其实是一种合法的“搭便车”行为。需要指出的是，制度创设方并不一定一概反对制度的被移植，甚至有可能还给予一定的资助以支持和鼓励制度的被移植。因为有的制度运作同样要求规模效益，制度被移植得越广泛、越深入，就越能产生良好的效益（包括经济收益、社会收益、环境收益）。所以说，表层意义上的免费甚至出资支持制度的被移植，在深层意义上是能给制度创设方带来更大的收益的。当然，移植方在论证移植可行性时，必然要从经济、社会和环境等方面进行成本和收益核算，只有当各方面的纯收益预期都大于0或通过替代补偿使总纯收益预期大于0时，移植才具有可行性。不过，在制度移植变迁中，由于有他方制度运作绩效的示范力量引导制度需求方理解、认同进而支持制度变迁；如果是制度需求方首先萌发制度变迁需求，也可运用原创制度运作绩效的强有力示范效应，故能最大限度地提高预期的可信度。这样，如果是供给方首先发生的强制性变迁，就可利用原创制度运作的示范力量说服制度供给方发动制度变迁。因此，制度移植变迁具有初始成本较小（可尽可能的缩减摸索、设计、研究、创制等初始成本）、预期可信度较高、风险性及摩擦成本较小等特点。[2] 由此可见，对国家综合配套改革试验区而言，其本身具有制度的先试权，即制度的创设变迁的权利，同时担负着我国进一步改革开放试验的攻坚任务，制度的创设变迁是一种必然；对周边区域来说，制度移植变迁要优于制度创设变迁。虽然国家综合配套改革试验区内一种有效率的制度变迁的形成，是一个需要支付高额代价的不断“试错”的过程，但是这种制度一旦形成并行之有效，周边区域就可以避免这种试错的高额代价，直接模仿、吸收、采纳国家综合配套改革试验区已经形成的有效的制度。
3.产业转移机制。产业转移机制是指在市场经济条件下，国家综合配套改革试验区的产业顺应竞争优势的变化，通过直接投资活动，把部分产业的生产转移到周边区域进行，从而使产业表现为空间上移动的过程。
国家综合配套改革试验区与周边区域经济发展水平的不同梯度，是产业转移的客观基础。一方面，随着经济的发展，国家综合配套改革试验区的土地、环保、劳动力等要素成本会以更快的速度攀升，再加上其面临的市场饱和，投资回报率下降等原因，一些产业或产品的竞争优势会逐渐丧失，产业结构也面临着调整的巨大压力。另一方面，周边区域由于基本发展条件已经具备、要素价格低廉、政策性优惠等诸多因素，而成为一些产业新的优势生产区位。这两方面的作用，会使国家综合配套改革试验区的一些产业出于保持、提升竞争优势的动机而寻找空间上的迁移和重组，从而发生产业向周边区域转移的现象。可以说，国家综合配套改革试验区与周边区域经济发展水平的梯度，导致了其与周边区域间产业竞争优势的消长转换，从而推动了产业空间转移。
一般而言，国家综合配套改革试验区的产业转移对周边区域产业结构转换的影响表现在两方面：一是优势升级效应。周边区域产业结构的一个重要特征就是资源、劳动密集而技术层次低的传统产业比重大，先进产业比重小。相应地，区域比较优势主要也以传统要素为依托，体现在传统产业上，因而在区际分工中的地位、层次都比较低。国家综合配套改革试验区的先进产业移入周边区域，必然带动着资本、技术等稀缺要素的迅速积累，引起区域要素禀赋的迅速变化，这种变化将有助于周边区域新的主导产业或支柱产业的形成，从而推动产业比较优势的转换升级，提升周边区域在区际分工中的地位。二是结构优化效应。国家综合配套改革试验区产业转移会直接或间接地影响周边区域产业结构的变动。一方面，先进产业的移入将使周边区域产业中采用先进技术的部门在数量和比例上增加，从而使周边区域产业结构体现出高级化的优势；另一方面，先进产业的移入，意味着新的生产函数的导入，这种蕴含新技术的新的生产组织方式会作为“扩散源”，对原有的相对处于较低层次或等级的产业发生“升级转型”运动，对其增长产生广泛的直接或间接影响，从而逐步提高整个产业整体的技术集约化程度，促进周边区域产业向着高级化方向演进。
二、政策建议
为更好地发挥国家综合配套改革试验区对区域经济发展的带动作用，实现国家综合配套改革试验区与区域经济的协调发展，应主要采取以下几方面的政策措施：
（一）建立创新型的国家综合配套改革试验区管理体系
国家综合配套改革试验区管理体系的创新主要包括以下四个方面：
1.管理体制创新。在管理体制上，应建立一种针对性强、相对独立的垂直式一体化管理体制。由于国家综合配套改革试验区同时具有综合性和专业性的特点，因此应建立集中统一的管理体制和管理机构，避免出现多头管理、多方协调而效率差的管理弊端，并按条线进行垂直或一体化管理和协调与各部委、各地方政府行政管理部门的关系。
2.管理权限创新。在管理权限上，应对国家综合配套改革试验区实际运行中的管理部门——管委会简政放权，加强协调。首先应按立法程序，制定统一规范的《国家综合配套改革试验区管理条例》，对试验区管委会等机构，明文给予定性定位，对试验区管委会下设机构，按照“精简、统一、高效”的原则，简政放权。其次要明确国家综合配套改革试验区管委会与中央各部委及地方各级政府的关系和具体运作中的协调程序，解决试验区某些特殊政策及权限不配套不落实的问题，将试验区管理依靠好的“领导班子”支持运作改为依靠法律运作。
3.组织形式创新。在组织形式上，建议建立联合型的国家综合配套改革试验区管理体制。试验区管委会作为政府管理机构，从经济学角度考虑，它和国家一样，也是一种特殊的经济组织。为解决政府行为开发而需要大量资金投入搞基础设施这一问题，试验区管委会可联合和利用企业集团的资金、技术和管理，双方合作开发，将成片土地开发的收益和部分税收返还作为共同利益。在分工上，按照“小政府、大社会”的原则设立管理机构，在中央和地方政府统一领导下，由政府部门派出人员与各股东主要行政领导共同组成的联合体构成试验区管委会，在中央政府规定的范围内，代表政府进行决策、规划、审批等重大事项的行政管理，对上对外理顺关系，而对于有限公司的具体业务经营采用企业式管理，并将一些有限公司确实可以运用好的管理权限尽量下放，以发挥其管理的高效性和灵活性。
4.管理职能创新。在管理职能上，应建立合理的国家综合配套改革试验区组织管理机构。从机制上说，要对试验区内的经济建设、社会公益事业从决策、协调、监督、反馈等方面进行系统管理；从职能结构来说则要设置精简、统一、高效的管理机构，不设置与地方政府对口对应的机构，而是根据具体管理对象和经济运行特点，根据试验区管委会的主要职能，在制定政策、发展战略、规划建设、项目审批、工商事务、社区秩序保障与服务等方面设置机构，加强管理，提高办事效率，同时注意不要使管理机构陷入具体事务中而放松作为政府职能的主要工作。
（二）构建促进自发制度创新和企业创新的发展环境
吴敬琏（2001）指出：“一个国家、一个地区高技术产业发展的快慢，不是决定于政府给了多少钱，调了多少人，研制出多少技术，而是决定于是否有一套有利于创新活动开展和人的潜能充分发挥的制度安排、社会环境和文化氛围。”[3]
中国20多年来持续的经济增长是一个有意的模仿和自发的制度创新相结合的过程。无论是自发的制度演进还是有意的模仿，法律等制度的变革都是一个决定性的因素。[4]
制度改革往往是下层的行为主体（如农民、具有企业家精神的创业者、商人等等）自发创造的，赚钱是他们的原动力；新的制度往往同现行法律不大相符，如果政府提供一个有利于自发制度创新和企业创新的发展环境，允许试验、允许失败，那么当新的制度被实践证明取得成功后，就会为立法部门提供修订法律制度和游戏规则的客观依据。从沿海地区的实践看，当地经济快速发展，得益于地方政府提供了宽松的制度环境。[5] 因此，为了保证国家综合配套改革试验区的有效运行，必须构建一个有利于自发制度创新和企业创新的发展环境，鼓励试验区内的政府部门、企业和个人等主体自由地利用市场价格和企业制度去试验，实现国家综合配套改革试验区先行先试的目的。
（三）注重建立试验区内产业和企业的集群战略
在全球化的背景下，政府影响经济和社会发展的权威性，面临着多元化力量的挑战。国家宏观产业政策制约着微观的社会经济活力的发挥，产业结构失衡，自我协调能力丧失，使得快速发展的工业化难以持久健康地发展。因此，在这种形势下，国家综合配套改革试验区的产业政策的重点必须转移到试验区运行的微观机理及其创新环境的考察中，注重建立试验区内产业和企业的“集群战略”上来。
1.试验区微观机理。应该在建设国家综合配套改革试验区企业集群总体思路下设计并制定招商引资的政策和目标，要吸引那些具备产业带动优势和有产业关联效应或配套协作功能的项目进入试验区，尽量减少国家综合配套改革试验区运行过程中因企业盲目进入以致和区内厂商过度竞争所造成的拥挤效应。
2.试验区创新环境。应跳出国家综合配套改革试验区的有形范围，从“聚集经济空间”的更高视野，着眼于构筑试验区周边区域内相互依存的新型产业体系，形成一种产业的生态系统和技术生态链：一方面，对试验区内的产业布局要坚持分工协作、本地合作结网形成产业或企业集群来安排项目，并以建立试验区内大中小企业密切配合、相互分工协作完善的“弹性专业化创新型企业集群”为导向，来引进新企业。另一方面，以大中型骨干企业为龙头，通过产业环节的分解或鼓励母体公司的科技人员自主创业，从而衍生出一批具有紧密分工和协作关系的关联企业集群。通过新企业衍生促进试验区内部的产业分工，尤其要积极主动地为进入区内的跨国企业和国内知名大型跨地区的企业提供产品配套和服务，提高这些企业的本地根植性。
（四）构建试验区创新系统，创建“学习型区域”
国家综合配套改革试验区应该充分发挥自身优势，把引进、吸收和自主创新有机结合起来，提高试验区学习效率和创新能力，推进科技与经济、社会、环境紧密结合，最大限度地释放科学技术作为第一生产力的能量，有效地实现“追赶型、跨越式”发展战略。国家综合配套改革试验区构建创新系统，创建“学习型区域”的主要举措有：
1.建立以企业为创新主体的创新结构体系。关于企业是创新主体的理念，社会各界已经有了共识，但要落实这一点，还需要相当的时间。
2.建立开放的、可利用国内外各种资源的知识体系。国家综合配套改革试验区不但要有很强的知识创造能力，还应该有很强的知识整合能力。问题的关键是本地区要有一个开放的、利用国内外资源的机制和体系。
3.建立有试验区特色的产业创新体系。只有利用试验区内的特色资源、文化资源、人力资源，才有可能真正创造出基于创新的技术、创新的产品。
4.构筑适宜创新的环境和基础设施。实践证明，推动当地企业创新的核心资源不是政策的优惠，而是良好的创新环境和基础设施。因此，国家综合配套改革试验区的政府管理部门推动企业创新，不是直接的干预，关键是完善试验区的创新环境和基础设施。
5.努力形成面向创新管理的政府工作方式。在国家综合配套改革试验区建立阶段，政府的作用是十分重要的，但关键是起什么样的作用。政府需要从过去的单纯行政干预、项目投入支持，转向创造一个适宜企业创新的环境、完善试验区创新体系和提高区域创新能力。
此外，还应完善国家综合配套改革试验区内的政府服务体系和市场服务体系，培养区域内的创新文化，进而推动区域经济社会的可持续发展。
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