1927—1937年南京国民政府关税政策与实践述评，本文主要内容关键词为：国民政府论文,述评论文,南京论文,关税论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关税问题是民国经济史研究中的一个重要问题，国内外学者多有涉及，但因史料、观点等多方面的原因，往往有失偏颇。本文拟根据第一手的资料，对此作全面的钩沉，以求有所贡献。敬请方家指正。
一、宋子文任财长时期的关税改革
对于南京国民政府刚刚建立时的关税情况，1933年，财长宋子文曾回忆说：“国民政府迁到南京之时，政府和公众对于海关都啧有烦言，诸多不满。人们指责海关已成为国中之国，是使馆街的走卒；总税务司的话成为国家财政上的法律；总税务司还充当了主宰北京每一位财政总长的后台老板角色；关税税款悉数存入外国银行，这只为中国银行增强了信用，而中国的银行则被撇在一边；海关所有的高级职务全为洋人独占，中国人沾不到边。”[1]所有的批评概括起来， 就是关税不能“自主”。所以，南京国民政府在关税问题上的主要要求与民元以来历届中国政府是一样的，就是取消“协定关税”，实行自主。
1928年7月25日，中美首先订立了《中美关税条约》，到12月27 日，德、挪、比、意、丹、荷、葡、英、瑞、法、西各国先后与南京政府订立《友好通商条约》或《关税条约》，[2]在列强之中， 只有日本不同意中国关税自主，理由是中国仍未履行其在1925年北京关税会议上作出的裁厘承诺。为此，中日双方进行了长期的折冲。1930年5月， 双方签订了《中日关税协定》，规定由日本进口的棉货类、鱼介及海产品、麦粉三类货物，在三年内，杂品在一年内，维持旧有5%税率不变。 中国向日本出口的夏布、绸缎、绣货也在三年内保持旧有税率。在上述条件得到实施三年后，日本同意中国关税自主。[3]
1929年2月1日，中国政府开始实施关税自主以后的国定税则，此次税则，出口税部分未作变化（7.5%），进口税部分， 则将以前均一的5%改为七级等差税率，以1858年税则为基础，加上已在煤油、 卷烟上新增的二、五附税及特税，化散为整。[4]共14类780 目， 最高税率达27.5%。[5]这一次税率的增加，实际上是把附税改为正税， 这七级等差税率是北京关税会议时英、美、日三国提出的七级附税税率， 即22.5%、17.5%、12.5%、10.0%、7.5%、5%、2.5%各加上5%的旧有税率，难怪当时的经济学家朱契说：“所谓关税自主，实有名无实。”[6]
1929年税则，各国大多承诺中国政府在一年后有自由修改之权力。[7]但一直到1931年再次修改之前，没有大的变动，然而， 海关使用的结算货币却发生了重大变化。
中国海关原系使用关平两为结算单位，其实质是银本位。一次大战以后，银价猛烈地下跌，从1925年到1930年12月，伦敦市场上的银价从33.4375便士下降到16.25便士。[8]由于中国关税大多用来偿还外债， 而外债须用黄金或外汇支付，这样，关税自主带来的好处差不多全为银价下跌所抵销。国内朝野都在探讨寻求避免损失的办法。[9]
1930年春，美国来华的甘未尔委员会提出了《中国逐渐采行金本位币制法草案》，
该草案第二条云：“货币之价值单位应含有纯金60.1866公毫，定为一‘孙’。”[10]此“孙”并不实铸， 而作为一种结算单位，即金汇兑本位，依靠储存在国外、相当于流通量35%的储备金加以维持。[11]虽然在甘未尔委员会的设想中，此项改革政府可从中获益3.5亿美元， 但南京政府对国人从迷信现银转变到使用虚值货币没有信心，财政部决定先在关税上试用此制。
1930年1月15日，财政部决定，所有进口税自1930年2月1日起， 起用金单位征收（出口税仍用关平银支付，以示体恤）。一海关金单位相当于纯金60.1866公厘、关平银2/3两、0.4美元、19.7256 便士、 0.9025日元，这相当于1929年最后一季的平均汇率。同年3月16日，财政部以1929年底的汇率太低为由，改定一金单位等于100/175关平两，从而使关税回复到1929年2月1日前的比价水平。[12]据统计，1930年以海关金单位直接缴纳的进口关税仅占进口税总额的12%， 1931 年增长到62%，1933年即达88%。[13]
海关金单位的实施是容易为论者忽略的一件事，实际上，它的作用是巨大的，财政部说：“自金贵银贱以来，偿付关税担保之外债，时有不敷之虞，改用金单位后，关税收入以金为本位，银价虽跌，各项金债仍可按期偿付。”[14]当时上海的一家刊物评论道：“可以毫不夸张地说，以海关金单位征税，把国家从财政灾难中挽救出来。”[15]
1931年1月1日，为配合即将开始的裁厘，进口税则发生了重大更动，此次进口税则为12级等差税率。[16]宋子文为“增进税收计”，“对于进口货一部分（大半为奢侈品）之税率，税为增加。”[17]同时，将货价标准从1930年改为1925年，以提高进口税的计价基础。[18]1931年6月1日，出口税则也发生了大的变化。出口税则起源于咸丰戊午年，沿用了70余年，“至各货税率，其初一律值百抽五，近年附加二·五，共为值百抽七·五。从价征税者，随时依市价估定完税价格，征7.5%； 从量征税者，价格系以数十年前之市价作为根据，所谓值百抽五，事实上大体不过值百抽三而已。”[19]宋子文认为“久欠公允”，[20]因而将货品价格改为按近期物价为难。税目分为6类270目，其从量征税部分，大致为值百抽五；从价征部分，除肠、密制品及罐头果品等25项值百抽五外，余均为值百抽七·五。并规定，茶、绸段、棉纱等30项，废止出口税。[21]
1933年5月，《中日关税协定》期满，宋子文终于摆脱一切限制， 再次修改进口税则，将最高税率提高到80%。[22]据郑友揆的统计，在1933年的进口税则中，非竞争性产品（即中国不生产，必须依赖进口的产品）税准上升不快，而竞争性产品（即中国国内也生产，与国外存在着竞争的产品）的水准上升较多，竞争性产品的税准上涨了6.1。 因此，他认为，1933年的税则在历次则中最具保护性，“对当时为世界经济危机及银价上涨所困扰的国民经济，提供了极为需要的帮助。”[23]杨格也认为此次税则，有“对棉织业的利益实行保护”的政策意图，并明显地有限制日本倾销其产品的作用。[24]
在宋子文的关税自主思想中，税率的自主只是其中的主要方面，税务行政的“国有化”亦是其梦寐以求的目标。
首先，他重新厘定了总税司的职能，即“恪遵政策命令，掌管征税工作，而摆脱一切政治性的、超出本职之外的职权和联系”，[25]明确了总税务司只是中国政府的一个外籍雇员的身份。南京国民政府刚成立时，总税务司为英国人易纨士，此人只知唯英国政府命令是从，不知有国民政府。[26]宋子文颇为不满，1929年1月将其撤换， 任命美国人梅乐和为总税务司。同时，鉴于海关中的高级职员多为外国人而成“国中之国”的事实，宋子文着手提高中文人员的地位，决定了“一面停招洋员，一面逐渐提高华员之地位，俾训练有成，可以擢升税务司之职，为华人自办海关之预备”[27]的总方针。并规定以后聘用洋员，仅限于技术方面，并须得财政部长之特许。[28]为提高关员之素质，宋子文在海关系统采用严格的考试制度，任用国籍人才，并就关员中，选派曾在国内大学毕业、具有相当经验者，派赴英、美等各国考察，回国后担任高级领导。[29]经过一番努力，至1929年6月， 海关中华人为税务司者已有一人，代理税务司7人，副税务司1人，代理副税务司8人。[30] 海关税务人员“国产化”从无到有，取得一定成绩，体现了宋子文掌握海关的强烈愿望，也是和当时日益高涨的民族主义情绪相合拍的。
关税税款的保管和运用，是税务行政的另一焦点。1912年10月中国当局不顾朝野人士的反对，定汇丰、东方汇理、正金三行为关税保管机关。[31]关税自主以后，宋子文屡次三番地命令，各关必须将关款存入就近的中央银行。[32]随后不久，因为海关金单位的实施，中央银行用得到的外汇，直接向外国银行偿还外债，有效地减少了外国银行的中间性盘剥。宋子文在执掌财政进行的关税改革，奠定了南京国民政府关税基本框架。
二、孔祥熙任财长时期关税面临的问题和对策
1933年，孔祥熙接任财长。进入1934年以后，国民党围剿红军“需款浩繁”，财政部决定以民国22年进口税则和民国20年出口税则为基础，对各种货品的税率作全面的调整，统称民国23年海关税则，这个税则在结构上与以前的并无二致。
在进口税方面，1934年6月， 财政部拟定了原则两项：（一）为补助财政暨维持实业起见，对于若干种进口货物，酌加税率；（二）为调剂海外贸易起见，对于若干种进口货物，酌减税率。[33]总计酌加部分1500余万元，酌减部分300余万元。[34]
在出口税方面，1934年5月， 财政部也拟定了原则两项：（一）在财政许可的范围内，对于原料品暨食品在国外市场推销最感困难者，酌量减税免税；（二）在财政许可范围内，对于工艺制品宜予奖励输入者，酌量免税。[35]此税则6月21日实施。
自民国23年税则颁布以后，直至抗战发生，关税税则本身十分稳定，但缉私渐成关税中之重要问题。
走私的目的在于规避关税，获得额外的非法收入，所以，关税税率越高，走私越猖獗。孔祥熙就任后，关税经过几次税率调整，极大地提高了走私的诱惑力，加上政治形势的变化，使走私呈现出“繁荣”的局面，关务缉私也因此成了财政部的重要工作。
1933年12月，孔祥熙上台伊始，就对以前地方机关协同缉私给奖方法作了修改。他说：“地方机关缉获普通货物，仅得奖金一成或一成半，违禁品仅得奖一至三成，为数未免过薄，似不足以昭激励。海关对于公安、邮政等局协助缉私，向视同眼线，普通货物给奖四成，违禁品给奖三成至成，现其他机关协助缉私情形，既与此相同，则给奖似未便岐异。故拟一律按眼线给奖办法办理，以资鼓励，而昭公允。”[36]1936年2月， 财政部制定了《财政部所属机关互相缉获私运货物处理章程》，1936年6月，财政部又制定了《缉获私货从优给奖办法》。 为便于检举走私，财政部还特地制定了《设匦告密办法》。[37]
应该说，国民政府财政部关于关务缉私的法律规章还是比较完备的，但是，抗战前海关的走私形势却有愈演愈烈的倾向。其关键原因，即是日本武装保护华北地区的走私。
关于华北走私情形，《国闻周报》转述《字林西报》的报道云：“此次记者赴津视察，在两度之谈话中，得悉冀东走私范围之扩大，几于令人不能置信。有某商家新自北戴河返津，记者叩以走私情况。据答，渠并未见所谓走私，仅见有大小各色船只33艘泊海湾中，纷纷以货物卸入十艘之舢板。沿岸光景之忙碌，殆无异轮运季节最忙时，津沪沿岸码头之所见，称为走私，颇为不当。……记者曾询一经营私运之俄人，询以所运入私货之数量是否有任何限制？据答：‘并无限制，凡君所需之货物除笨重如象者外，皆可随时运入’。”[38]当时南京政府没有可与日本抗争的实质手段，所以华北走私更加猖狂。自1936年5月1日至20日的三个星期中，每星期的关税损失即达200余万元。[39] 私货充斥各车站，日籍及朝鲜籍浪人将私货装入客车车厢，“乘客为避其锋只得站立。”“私物过重，客车乃被压坏，尤为国际所腾笑。”[40]南京政府对日本人无法可施，转而设法限制国人参预走私，6月2日，应财政部提请，立法院通过了《惩治漏税条例》，对走私人员犯法和缉私人员故意放走私犯均处以有期徒刑直至死刑的刑罚。[41]
1936年9月初，冀察政务委员会成立冀察稽查总处。据云， 此机关乃“兼顾事实与环境计”，“其职务仅在稽查已经上陆之私货，与海关方面，并无冲突。”[42]实际上，在局外人看来，“津海关与冀察稽查处，在职权上，冲突日渐表面化。”据《国闻周报》称：稽查处平时只管向私货发给价格远低于关税的“查验证”，并有所谓“日籍顾问”云云。[43]
在这之后，财政部曾有“海关陆路缉私总处”之设，并一度出现“由津浦、平汉两铁路转运下之私货，已渐告敛迹”的好局面。但道高一尺，魔高一丈，“一般私贩往往用汽车载运私货由公路南下，势甚猖獗。”[44]事实上，如杨格所言：“直到1937年日本侵占华北港口之前，这种状况很少改变。”[45]
三、关税政策与实践正负效应的评析
先说积极的成效。
（1）关税收入激增。从1927 年到1936 年， 每年关税收入分别是107089330元、128274076元、238109285元、281405583元、 383404217元、295954026元、325388702 元、 300403908 元、 301959691 元、 310667955元。[46]在南京政府财政收入中的地位举足轻重。 关税作为南京政府最大宗的固定收入，对支持其作为一个全国性的政权具有重要的意义。
（2）关税自主之前，中国的关税税率极低，因此， 南京政府的关税自主实际上是一个税率不断上升的过程。这就使得资本主义国家凭借关税向中国大量倾销的政策有所改变。特别由于提高税率集中于那些中国国内也能生产的产品，致使这类产品的输入不断减少。据统计，那些国内完全不能生产、必须依靠进口的产品，由1926 年占总进口量的18.8%，增加到1933年的33.0%； 而国内也能生产的产品， 从总进口量81.2%，降到67.0%，从总体上讲，中国进口物品总量指数也从1926年的100，降到1933年的79.1。[47]外国输华商品的减少， 有利于国内工商业拓展市场，扩大生产。
（3）运用先进的关税政策保护国内产业。1936年4月，财政部公布了《制造货物关栈暂行章程》，规定：制造货物关栈之制品应以运销外洋为大宗；进入制造货物关栈应具备银行保证或商号保证；制造货物关栈以适当之栈存储由外洋进口之原料、国产及其他已完税之原料及已制成之货物，由海关加锁，加以管理；关栈内制造之货物，应与原呈请书列明者相符，并不准供其他之用；外洋运进的制造所需要的材料及包装材料进入关栈时免税进入关栈；关栈中制造出的货物，如运入国内，照该货出栈时的状态及当时价值，完纳应征之进口税，如运至外洋，则免税验放。[48]这实际上是当今各国普遍采用的保税办法，但在当时世界各国并不多见，财政部意能及此，显示了相当的超前意识，亦可见保护国内产业的一定用心。
（4）出口免税、出口退税保证了国内产业，如前所述， 自南京政府建立以来，免除了大量货品的出口税，对于国内产业的保护显然已超过清政府与北洋政府。
当然，南京政府的关税政策，在取得显著成效的同时，因为各种原因，还留有许多缺陷。
（1）尽管宋、孔采取了一系列的措施以提高“国有化”程度， 但进展缓慢，到1937年，全国39口岸的税务司，也只有1/3是中国人， [49] 众多的外国税务人员， 消耗了大量的关税收入， 1933 年就耗费2000万元关税收入，相当于南京国民政府印花税收入的4倍多， 实属骇人听闻[50]。不仅如此，由于外国税务人员众多，而且掌握着海关多年的资料，因而在各自国家利益的考虑下，运用各种手段，阻挠中国政府关于海关的政策的实施。如，海关须运用中文，早在国民党第三次全国代表大会中就有决议：“所有一切公文，概以中文以主，以维主权。”但到1934年6月，财政部接获上海市商会的报告， 说海关仍用西文如昔。[51]
（2）关税自主以后， 尽管各国在“改订新约”时声称给予中国商品同等优惠，但在实际操作中却课中国商品以歧视性高关税。比如法国，对荷兰、波兰、比利时输入之蛋品，一公斤征2法郎50生丁， 而中国运法蛋品，一公斤征4法郎60生丁。[52]1935年1月，由中国、法国商定的《中法越约》中，财政部对越南白煤、米均定有较低的税率，并规定越南货品只交5%的海关附加税（应为10%）， 还关怀倍至地规定：“在本年7月22日及以后报关进口之白煤与越米，未照约定税率办理者， 经海关核明后，准将溢征税款发还”，[53]简直媚外到了令人齿冷的地步！
（3）南京国民政府虽然规定了很多的免税、退税办法， 但仍有不少关系贫民生活和国内重要产业的商品未得到保护。
1931年3月，宁波草帽同业公会以纺织草帽的原料进口税太高， 要求免税。财政部也认识到“金丝草、玻璃草、麻草、纸草等，俱系草帽原料，进口后由国内妇女纺织成帽，再行运销外洋，关系人民生计，诚非浅鲜，为提倡家庭工业，推广国外贸易起见，对于此种草帽原料，进口征税，自不宜过重，”但仍对上述四种原料分别是以10%、12.5%、5%、15%的进口税，竟与日本鱼介及海产品进口税一样。[54]
（4）虽然，1931的前后， 南京政府裁撤了常关税等不合理的税种，但关税之中，附税仍连绵不绝。
如“救灾附加税”，制定于1931年11月，当时规定：“（一）凡按海关进出口税则征收之进出口税，均应征收救灾附加税。（二）其税率自开征日超，至二十一年七月底，按照关税税率征收10%，又自二十一年八月一日起，按照关税税率征收5%， 至美麦价款本息偿清之日为至。（三）现行海关进出口税则内，按照另单所列各项，免征救灾附加税。”[55]到了1932年8月1日，“救灾附加税”已降为5%， 财政部又创出了一新附加税，即“海关附加税”，进出口商人按所纳税款再交5 %。[56]另外还有堤工捐码头捐，堤工捐、码头捐顾名思义乃为防修江湖堤防及海关各码头和马路桥梁之用。码头捐系按旧复进口关税征收2 %，堤工捐按码头捐10倍征收。[57]除上述附税外，尚有修桥捐、河工捐、浚浦捐、浚河捐等。
财政部裁免各税为数不少，象复进口税、内地子口税、常关税中及船钞，即达19454000元。[58]1934 年税则中出口免税、 退税部分也有300万元之谱。[59]加上其它的种种减免，这是值得肯定的， 但如上所述，财政部在裁免关税的同时，增加了甚至更多的附税，令人不能不怀疑其用心。
海关附税的存在，成为贸易和经济发展的障碍，也标志着国民政府关税改革的不彻底性。
注释：
[1][11][13][24][25][45][49]《字林西报》1933年11月9日，转引自阿瑟·恩·杨格《1927—1937年中国财政经济情况》，中国社会科学出版社，1981年版，第40—41，196、49—50、53、41、57、41。
[2][6][7]朱契《中国财政问题》商务印书馆1933年，第174 —175、176、176页。
[3]赵淑敏《中国海关史》，台湾“中央文物供应社”，1982 年版，74—75页。
[4][18] 中央党部国民经济计划委员会《十年来之中国经济建设》1937年印。《关务》，10—13页。
[5][46]《中央周报》468期，1937年5月24日。
[8][9][10]杨荫溥《中国金融研究》商务印书馆1936年版， 第316—317、322—355、60页。
[12][14][17][20][21][22][34][56][58][59]中国国民党中央党史编纂委员会《革命文献》，《国民政府十八年度财政报告书：关务》，第248，248、275、275、190—191、151、52—53、51—52、216、55页。
[15]《财政与商业》，1931年7月22日。
[16]贾士毅《民国续财政史》商务印书馆，1932年至1934年版，（二）42-43页。
[19]南京中国第二历史档案馆藏财政部档案（以下简称“二档”）二（2）939（3）。
[23]郑友揆《中国的对外贸易和工业发展（1840—1949）》，上海社会科院出版社，1984年。
[26]《申报》1928年7月31日。
[27]二档二（2）937。
[28][30]《中央周报》93期，1930年3月17日。
[29]二档二（2）940（1）。
[31]《民国续财政史》（二），172-174页。
[32]二档二（2）936；二（2）942（2）。
[33][35]二档三（2）2359。
[36]二档三（2）2351（5）。
[37]二档三（2）2392。
[38][39][40][41][42][43]《国闻周报》13卷第18期，《一周间国内外大事述评》，第22、26、22、36、42期。
[44]二档三（2）2325（1）。
[47]郑友揆前引书82页，77页。
[48]二档三（2）2390（1）。
[50]华民《中国海关之实际状况》，147页，神州国光社，1933 年。
[51]二档二（2）936；三（2）2359。
[52]二档三（2）2351（5）。
[53]二档三（2）2370。
[54]二档二（2）939（2）。
[55]二档二（2）940（2）。
[57]财政部总务司公报股编《财政公报》66期，82—83页。
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