公共管理视野中的旅游规划理论与实践评判之三：形式与效能的兼容：对当前旅游规划的改进，本文主要内容关键词为：旅游论文,效能论文,之三论文,公共管理论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游规划在旅游产业发展与旅游公共管理中的重要作用不言而喻，但“重编制而轻落实”这一表象与实效的悖逆却常常令旅游规划“失效”，使形式与效能无法兼容。而要改变这种现状，就必须对旅游规划的编制与落实进行优化和改进。
一、对规划编制的改进
编制是规划工作的开始，也是保证规划质量的关键，没有一部好的规划，后续的所有工作都将失去基础。为了保证规划的编制质量，除了要克服目前规划编制工作中的各种缺陷外，还要在规划编制理念与方法上进行创新与改进。
1、建立“总分总”规划模式。旅游现象是一个非常复杂的现象，旅游学科是一门综合性的交叉学科，旅游规划涉及旅游学、规划学、经济学、管理学、市场学、心理学、社会学、人类学、地理学以及园林、建筑、交通、环保等许多学科，需要有综合性的知识。面对如此大跨度的知识要求，仅靠个别专家或某一个规划机构已经难以胜任，需要具有不同专业优势的编制单位分工协作。此外，“术业有专攻”，现实中也只可能存在某一专业领域的“旅游规划专家”，而不可能存在能够总揽所有规划内容的、通才式的“旅游规划专家”。因此，我们必须面对这种知识与特长的“非均衡分布”，改革现有的规划编制模式，实行“总分总”模式。
所谓“总分总”模式就是对规划任务进行拆解，首先选择一家总体优势强、重视信誉的规划机构作为牵头单位，先拿出旅游规划的总体框架和脉络，然后将规划中的不同专业部分再委托给其他更为专业的机构，由它们按照总体要求去分头完成，如将市场部分交给专业营销机构去做，将项目部分交给专业策划融资机构去做等等。最后，再由牵头单位进行汇总、平衡和协调，提交评审会评审。为了保证在拆分的过程中能够做到客观公正、强强联合，各专业机构的选择应该由规划委托单位、总牵头单位和双方分别邀请的专家共同商议决定，而不是简单地由牵头单位进行分包。这样，就可以保证规划无论是从总体上，还是从局部上，都是最具专业的机构完成的，而且各个局部可以有机衔接，从而避免“一家包打天下，优势劣势并存”的难堪局面。
2、编制“概念性”规划。概念性规划最早由我国旅游专家刘德谦提出，他认为概念性旅游规划与一般性旅游总体规划与旅游详细规划不同，也与概念性土地利用规划和概念性建筑设计不同；它比前二者更具有概念性的高度，比后二者更具有旅游专业的特征，是建立在“结构规划—局部规划”模式之上的一种“概念性规划—后续规划”的运行流程。这种模式对当前现实留有相当的距离间隔度，对土地环境留有一定的可变适应度，对实施细节具有一定非约束性，对规划时段限定具有一定可模糊性。
由于旅游规划涉及面过宽且实施时间相对较长，旅游规划“落地”所面临的市场、资金等诸多方面的可变因素与不可控因素很多，需要旅游规划具有一定的适应性和弹性（当然不是随意性），如果旅游规划规定过细、过死，则外部因素的变化往往会造成旅游规划执行上的困难，甚至使整个规划搁浅。因此，对于旅游发展总体规划而言，应侧重于大的发展战略、空间布局等安排，而不宜拘泥于具体的细节。例如对规划范畴内某一具体旅游资源的开发利用，只是进行大的方向性规定和利用范围的控制，而不将其设计为具体的项目，给资源利用留下较大的可变适应度，便于根据市场变化和投资商偏好进行后续开发。
将旅游发展规划分两步编制，先编制概念性规划，然后在概念性规划指导下，再根据实践中形势的变化和发展需要，陆续编制后续的局部规划。这样既可以避免旅游发展中的盲动和摇摆（有概念性规划进行着控制），又可以避免规划过细所造成的僵死（概念性规划为具体的局部规划留下了充足的空间），同时，还可以克服将不同时间段的事情一步编制完成所带来的弊端，使旅游规划既具有原则性，又具有灵活性，从而具有较强的适应性与持久性。
将区域旅游发展规划编制成概念性规划，是适应我国旅游发展实际，避免规划落空和资金浪费的有效途径之一。
3、建立规划监理制度。许多规划质量低劣，除了规划单位的能力和外界因素的干扰外，主要是在“委托——代理”关系中，双方存在着严重的信息不对称，使规划编制单位的机会主义行为难以防控。因此，在旅游规划的监控方面，除了要真正完善落实评审制度外，最好的办法就是学习建筑行业的监理制度，建立客观的旅游规划质量监理体系。
所谓的规划监理制度，就是规划委托方从一开始，在委托规划编制单位的同时，就要委托一家对旅游规划精通的机构，作为自己的代理人，对规划的编制进行全程监控，并提供质量担保。规划编制单位要将规划人员组成、人员分工、各个工作段的时间安排、资金投入等向监理单位如实报告并接受实地检查，同时无条件执行监理单位所提出的改进建议。监理单位要将跟踪监理的详细情况以及监理报告如实向评审会汇报，作为是否通过规划的主要依据之一。
旅游规划委托方不可能拥有全部鉴别规划质量的专业知识，通过规划监理制度，就可以克服旅游规划委托单位这方面的不足，同时对规划编制单位的行为形成制约，从而保证规划质量。
二、对规划落实的改进
规划编制完成并不是规划工作的结束，而是规划工作的开始。此时，如何使规划顺利“落地”，就成为规划工作的核心。而要使规划顺利“落地”，实现规划意图，还必须加强和完善落实规划所需的知识、政策、资金等方面的保障。
1、建立规划落地辅导制度。最理解规划文本的是规划编制单位，但按照以往的规划模式，一旦规划编制完成，编制单位提交文本后就算完成任务，合同关系解除，规划能否顺利实施与编制单位没有任何关系。而规划的实施单位由于缺乏必要的专业知识，很难完全吃透规划意图，甚至产生误解。因此，应在规划合同中签订较长时间的规划辅导期，以便于规划“落地”。规划设计单位要负责规划内容的讲解培训，帮助实施单位制定切实可行的行动方案，并协助其进行营销、引资等工作，提供完善的“售后服务”，使规划真正成为可落地规划。
2、加强旅游规划立法。目前的旅游规划层级太低，法律强制性不够，对相关部门约束力较小，造成规划实施过程中阻力重重，规划形同虚设。因此，区域旅游发展规划作为一项涉及区域社会、经济、文化、自然等许多方面发展的综合性规划，应该由本级人大审议批准，使旅游规划具有法定地位，从而加大旅游规划的强制力，排除因人事变动等非正常因素对规划连续性的干扰，保证规划的顺利实施。
3、实现与相邻规划无缝对接。旅游规划能否与相邻规划实现无缝对接，同样关系到旅游规划的落实。因此，要加强与相关部门的合作，主动争取将旅游规划内容纳入相邻规划内容之中，使旅游部门的意志上升为各个部门的共同意志，形成“你中有我、我中有你”的耦合形态，这是目前避免旅游规划落空的最可行办法之一。如将旅游交通规划纳入区域交通规划、将旅游基础设施建设纳入城市发展总体规划、将旅游项目开发规划纳入林业、水利、文物、文化等部门规划之中等等，一旦旅游规划的内容纳入到相邻规划之中，与相邻规划融为一体，落实旅游规划中的相关内容就会成为相关部门的自觉行动。因此，实现旅游规划与相邻规划的无缝对接，通过相邻规划实现旅游规划，既是旅游规划不同于一般规划的特点，也是目前实际情况下落实旅游规划的有效途径。
4、保障规划落实资金。现实中许多旅游规划的落空，都是由于规划落实资金得不到保障所致，旅游部门只能“望规划兴叹”。除了经营性项目外，规划的实施需要政府投入必要的基础设施建设资金、导向性投入等。而我们面临的情况常常是“有钱做规划，无钱落实规划”。因此，必须改变目前的规划投入观念，要认识到规划编制费用只是规划投入的一小部分，规划落实还需要更大的投入。除了编制量力而行的规划外，在规划编制内容中要有落实成本预算和所需资金来源的说明，并根据当地经济发展状态和规划落实进度要求，将规划落实费用纳入财政预算，根据进度分期投入，以保证规划的最终落实。
总之，要改变目前旅游规划落地难的现状，提高旅游规划的实施率，就必须在规划编制方法与落实途径上进行大胆创新，实现规划形式与效能的兼容。
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