中国土地政策改革：一个整体性行动框架，本文主要内容关键词为：整体性论文,中国论文,框架论文,土地论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代末以来，伴随经济体制从计划经济向市场经济的转型，中国经历了深刻的经济与社会转型。这一转型导致了显著的结构变革，其中包括市场在资源配置、以城市为基础的经济活动的扩大以及劳动力向城市地区的加速流动中的作用越来越强。
有关土地的决策——如何分配、使用、规制、管理以及融资，很显然对未来中国经济与社会发展的方向和轨道将起到至关重要的作用。尤其是在市场日益全球化的背景下，一致的、可预见的和透明的土地政策和治理框架将成为经济稳定与可持续增长的更为关键的条件。一个高效、透明和公正的土地管理与经营体制不仅是土地市场健康发展的关键因素，而且也是一个旨在全面有效提供高质量的公共服务的治理框架的必不可少的部分。
中国政府日益认识到土地政策问题在实现预期的经济与社会结果中的重要性。事实上，中国近些年来的土地政策是与这种快速变化的环境相适应的。迄今为止的改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题亟待解决。
国务院发展研究中心的研究人员与世界银行专家在过去的一年半时间里合作，旨在更深入地理解土地及土地政策在中国的作用，以及识别进一步解决与土地相关的关键问题的备选方案与机会。这一合作涉及一系列相关活动，包括组织一个由跨学科的中、外专家组成的课题组，甄别与分别中国现行土地问题的主要特征，促成各级政府内部以及各级政府之间的对话。更为重要的是，进行了在省一级地方进行的有创新意义的田野调查，其中包括由国务院发展研究中心完成的对浙江、陕西、广东三省的深入研究，以及由国务院发展研究中心与世界银行组成的联合调查组开展的对江苏、重庆、安徽、河南、北京的调研。
作为整个政策咨询的切入点，在研究中特别强调土地政策在城市扩张背景中的作用。当然，对城乡结合部的土地给予特别的关注，并不意味着要减低老城区以及未直接受到城市扩张影响的农村地区的土地问题的重要性，而是因为城乡结合部所表现出来的特征恰恰是检验中国所有最紧迫土地问题的复杂相互影响的理想场所，包括它们与农业部门的特殊相关性。尤其是对城市边缘地带土地政策的密切观察引出了对本报告的中心议题的关注——农地与城市土地在权利、管理与使用上的尖锐分割，而且这一分割居然在城乡经济日益整合以及社会流动性越来越强的当代中国顽固地维持着。正如下面将要论及的，中国土地政策的这一特征已经在城市和农村地区以及那些正在经历转型进程的地区引发了大量的问题。
一、中国土地政策框架的演进
（一）农村与城市土地制度仍维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长
在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直决然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。
作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。换言之，在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。
这一特征以国际标准来看是非常独特的——在世界上没有一个主要的市场经济国家像中国这样维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。而且全球趋势与这一特征正好相反。这些国家日益认识到，随着城市与农村经济的日益整合、城市的快速增长、人口与资本的流动，对土地的区别对待将是不合时宜的，其效果是适得其反的。尽管不同类型的土地确实需要有不同的规划方法和程度不一的规制和经济干预，但越来越清楚的一点是，将城市和农村土地人为地归入完全区割的两类制度体系并不是最好的方式。
近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成五个基本方面：
1.对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为这造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于其在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已日益成为社会紧张的来源。政府已经很好地认识到这一点，并意识到它比在一些情形下支付给集体的补偿费常常没有到达失去土地的单个农户手中的问题更大。
2.城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用（这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化）。在城市周边对用于房地产和其他商业开发的土地的新需求在一定程度上有人为的成分，因为有现存的廉价农村土地让他们唾手可得，将这些土地纳入帐下何乐而不为呢！在其他条件不变时，这一方式使得设计和实施保护农地的措施很难成功。
3.地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。至于受到广为关注的预算外收入的功能，政府的这块收入取决于土地在转让给城市使用者时——它们常常被用作商业或住宅目的——采取以所谓“市场”（即拍卖）方式出让的绩效。与所征用的土地总面积相比，尽管这部分通过市场出让的土地比例相对较小（通常只占10％～20％），但它们的出让仍然是地方政府收入的盈余来源，否则，地方政府只能主要依赖于中央政府的转移支付和在缺乏财产税制下的不发达的地税体制。政府征用的大多数土地只是扮演了补贴的功能，它们的定价并未参考城市土地市场价格，因而不具有增加政府收入的目的。这些土地或者被划拨给其他政府单位用于基础设施建设，或者以人为的低价供应给工业使用者，在地区之间激烈竞争的环境下，这种方式被地方作为吸引工业投资者的主要手段。国务院第28号文件试图抑制这一做法，旨在寻求阻止地方通过低价来吸引私人投资的办法。它敦促地方要建立最低价格标准，并要对此进行检查。不过不太清楚的是，这一防范措施能在多大程度上取得成功。
4.土地行政管理机构缺乏协调且效率低下。中国土地行政管理的机构框架正好反映了对待城市和农村土地的完全分割的局面，不同机构按照各自的要求行事，在许多方面造成功能上的重叠。
5.为腐败创造了机会。现存体制助长了各种腐败的发展——特别是，由于支付给农民的补偿与土地作城市使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理（包括土地利用规划和估价）缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现腐败是不可避免的。简言之，城市与农村土地权利的截然分割，以及政府在控制土地农转非的一级市场上所起的独特作用，对其他重要的土地政策产生了多重影响，并与之相互交织。一方面，它们积极促成了土地政策框架中的其他特征所存在的问题；另一方面，其他土地政策存在的问题又使现行的二元体制和政府垄断土地一级市场的特征进一步强化。
（二）强制征地与补偿措施的不公平
农村土地融入快速扩张的城市区域的主要方式是由国家从集体所有者那里获得土地，然后再将之转让给城市使用者。因此，在城市周边，地方政府通过强制征用获得土地权利，成为当今中国一个十分常见的现象。
事实上，在所有国家，政府都有权在强制的基础上获得土地，但它被严格限定于某些特定的情形，且受制于某些具体的条件。但是在中国，这一权力的范围以国际标准来看太宽，且政府动不动就使用这一权力，尤其在它对城市快速扩张的作用举足轻重这一现实下情形更是如此。正因为此，中国强制征用土地所产生的影响也不像有些国家那样是相对地方性的和孤立的，而是影响相当广泛的，且会产生重大的社会和经济结果。在实际操作中，在一些场合，强制征地已成为引起不满的来源，政府正试图予以认真对待。
中国的土地征用政策与做法可以从五个方面来进行全面评估：
1.目的。在中国的法律中，很少有对政府利用强制性征地权进行征地的目的进行明确的限制。《宪法》第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数成熟市场经济国家中，《土地征用法》都是在寻求对政府利用征用权力设置一系列条件和范围限定。在不同国家，到底设定了哪些条件以及施加了怎样的限定，存在很大的不同。在有些国家，其法律在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单。在另一些国家，还为这些条目提供更为明确的辨识标准和解释。在大多数情形下，一个共同的原则是，政府只有在市场的运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。目前也没有发现有哪一部法律允许政府视强制性征地权为一种获得土地的常规方式，来行使明确为纯商业或工业的目的。
中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场以为土地进入城市使用提供便利。只要政府是城市新增用地的惟一供应者和分割的城市与农村土地市场壁垒的惟一仲裁者，给予强制性征用的目的一个宽泛的可接受的范围，在某种程度上是不可避免的。
2.补偿标准。对有关补偿额的不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额与土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额有关。人们已经认识到，土地强制征用后所产生的巨额利润没有为失去土地的集体和农民所分享。补偿问题的背后是城市与农村土地在权利拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，这一差异是农村和城市土地价值差异巨大的基础。尽管现在农民在农村土地承包法下已享有对土地的巨大利益，从逻辑上讲它应该是补偿的目标，但它没有考虑到土地管理法所设置的补偿范式。因此，在缺乏一个有效市场的情况下，以土地承包法所确立的土地权利的“价值”是否能为任何情形下的补偿标准提供公正的指导，是不清楚的。
在《土地管理法》下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关。相反，补偿的标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。《土地管理法》所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到城乡之间的收入和生活水平差距之大且还在扩大，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场之间的严重分割而得以强化这一背景，因而这一目标也是有问题的。
3.补偿在集体和农民之间的分配。补偿及其多少为适当的问题由于以下事实而变得复杂，即在农村土地层面，有三个层次的当事人介入：政府、集体和单个农户。即便补偿的数额在理论上是适当的，也还有一个这些资金是否能到达农户手中的重要问题。在实际操作中，这一补偿有很大部分被集体拿走，并被集体用于投资，这些投资也有可能最终为失地农民提供了可选择的就业机会。但是，农民常常抱怨他们很少获得工作或其他所预期的收益。
作为对现行做法所派生出的困难的回应，中央政府发布了28号文件来敦促地方政府努力改进补偿的状况。它旨在寻求将土地补偿集中于农户手上。文件提出，有关的政府应当制定土地补偿在农村集体经济组织内部的分配程序，其基本原则是“土地补偿首先要用于被征地农户”。文件还规定，补偿应该足额到维持被征地农民的原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农民的社会保障费用。如果没有做到这些，省、自治区、直辖市人民政府应准允增加对被征地农民的土地补偿和安置补助。如果土地补偿和安置补助的总额尽管达到了法定上限、但仍然未能保证失地农民得以维持其原有的生活水准的话，当地政府可以动用土地有偿使用费来对他们进行补贴。它只是允许城市地方政府提供更好的补偿，并未要求他们必须这样去做，尽管有些城市地方政府可能会作出回应，而另一些地方政府却可能会不予理会。
4.补偿因土地的用途或类型而异。与变化相关的另一个受关注的问题是补偿的数额如何决定。它取决于征地的目的。《土地管理法》设置了补偿的最高限，但允许在这一限额内有一个变化幅度。这样，地方政府在决定不同情形下的补偿时，采用了明显不同的尺度。在有些情形下，它允许受影响的农村社区与地方政府就补偿额进行谈判，期望以此来避免因补偿不当在一些地区已经发生的普遍不满。在一些情形下，正如文中案例研究所表明的，补偿的水平与土地的最终使用相联系——例如，当土地被行政划拨用于基础设施项目（因此政府的转让收入很少）时，将导致补偿水平相对较低，而当同样的土地被用做商业使用时，其补偿就可能较高。一旦补偿因征地的目的不同而异时，公平对待土地拥有者的原则就可能会变味。
尽管有关补偿的争论大多集中于农地上，还有其他一些重要领域也需要予以再审查及在法律上进行改革；在城市地区，早在有土地管理机构之前，土地就已被事实上的土地占有者合法把持着。他们所持有的土地没有很好地背书。当他们的土地被征用时，主要是对其建筑而不是土地（或土地使用权）进行补偿；《土地管理法》没有明确给出，当一幅拥有土地使用权的城市土地被征用于公共福利时，其补偿的标准如何；法律只是简单地表明使用者应该得到“合理”补偿；有些集体农地被农村集体组织拿走，且已变成了集体建设用地，农民获得的补偿一般不超过转为城市建设用地；有些大类的农村土地被明确地排除在《土地管理法》的标准之外，包括林地和草地；对大中型的水土保持或水电项目而言，国务院设置的补偿水平一般较低，且游离于《土地管理法》的标准之外。
5.征地过程。为了确保强制性征地的公平性，或者至少被认为是公平的，有必要设置透明的程序，以允许相关当事人有机会参与征地事务的谈判，并让他们得到相关的信息。中国1998年修订的《土地管理法》比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及生活于被征土地上的农民的评议。然而，值得注意的是，它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民个人的建议以及给予他们对建议作出反应的机会。2004年，国土资源部发布了关于国土资源听证的新规定，它要求当基本农田被转为非农使用时，必须要举行听证，以及在发生其他征地情形时，相关当事人必须被告知；他们有权在补偿标准和安置方案被认可前对其进行听证，且这一听证必须在向被征地当事人发出通知后的5天内举行。28号文件将这一规定又向前推进了一步，声明在征地方案被批准之前，其征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，对即将被征土地的现况调查结果也应得到农村集体和农户的确认。
简言之，改进征地程序的努力从集体所有者和农民方面都已经迈出了重要步骤。然而，还有必要对相关规定作出进一步的修正，更重要的是，有必要对相关当事人——土地所有者和农户进行能力建设，以使他们切实利用这些程序来保护自己。
（三）农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力
集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——农民土地权利的继续相对弱化。土地政策在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草极其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。
但是，另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。这一点已经在强制征地情形中看到，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。这类问题也见于农村土地承包法中对土地再调整的规定。保护农民免受集体对土地的再调整所产生的不稳定，是新法的一个核心目标——也就是说，再调整的做法是与新法赋予农民的土地权利不一致的。法律在阻止在大多数情形下集体对土地进行再调整的做法方面迈出了重要一步。
尽管法律在总体框架上取得了进步，但是在权利保护方面还是设置了一些重要的资格条件，由于法律起草上的模糊性和对例外情形的解释定义过松，这将容许地方在实际操作中仍然作出大大超出例外情形的规定。例如，在法律中仍然允许在“特殊情形下”对土地进行再调整。由于这一例外情形的原则可能受到地方青睐，在缺乏对“特殊情形”给出非常明确和狭窄的定义时，就存在地方将之作出过宽解释用于支持更为宽泛的土地再调整的危险，从而与新法精神所期望和所考虑的目的相违背。
关于这一点，可以再度在征地后的补偿分配情形中找到例子。在有些地区，集体已经将“部分集体土地被拿走”作为进行再调整的借口。因此，为对被征地进行补偿，集体组织采取的做法是，减少村内所有农户的土地，而不是专门针对那些受征地影响的农民，也没有考虑其对土地所作出的任何改进或投资。这一做法的危险性在于，它将继续被当作农村土地承包法下的一种“特殊情形”而予以宽恕，除非受到专门的制止，将对土地制度的稳定性产生损害效应。
在关注农民土地权利的性质这一比较大的问题时，作为其中的一个分支——单个农民与集体之间的关系问题，也是如此。由于在集体层面缺乏相对透明和可问责的治理结构，在集体管理者作出影响农民土地权利的决策时，承包土地的农民也很难确保集体组织的这一决定是否明智。在这一框架下，很显然会有滥用权力和腐败的可能性。
除了关注由于模糊性和漏洞所产生的潜在不适应性，在实施这一法律及相关法律方面也面临着难以对付的挑战，比如如何使《土地管理法》真正能实现促进农民权利增强的目标就是一个问题。正如世界范围的经验所证实的，任何法律要成功实施于创造或增进权利，它在很大程度上取决于预期受益人对这一法律的了解、理解和利用能力。除非权利持有人本身处于维护它们的位置，否则这些新的权利就不可能得到政府的明确保护或受到第三方的尊重。这意味着，他们必须要知道这些权利的存在，还必须要理解它们。这也意味着，当有对其权利的威胁时，他们必须要有切实可行的有效机制来捍卫自己的权利，例如要有解决纠纷的机制或有效的行政控诉机制。这些观点看似不言自明，然而正是由于这类问题没有引起关注，往往导致法律的失败。
农民对有关《土地管理法》和《农村土地承包法》规定的农民权利方面的知识仍然很缺乏。其实施迄今也没有建立任何易于利用的流程，以使农民可以对任何侵犯他们权利的行为进行抵制，或是以此来挑战集体土地所有者的行动。总体而言，在《农村土地承包法》下发展详尽的实施规定的进展仍旧非常缓慢。
土地权利要得到有效实施，也要求对土地的位置和缚着其上的权利程度有明确的界定，这是进行土地登记计划的主要理由。在单个农作地块上，一旦其边界不清楚，也没有背书就容易造成纠纷，很难解决，对于实施30年的承包权和识别谁家的土地受征地影响，以及再调整或其他行动时，都会如此。政府已经认识到了这一问题，也强调了登记在这些方面的潜在作用，不久需要通过试点来探讨农村土地登记的方式和可行性。关于地块坐落以及谁对给定的地块有多大权利的更可信的、准确的和可得的记录，将有助于强化承包人的权利稳定性意识，减少纠纷，也有助于《土地管理法》的更有效实施。
当然，从基本层面来看，与土地权利相关的市场缺乏，是制约农民法律权利的最明显因素——例如土地的出让权是受到限制的，土地的抵押权也缺乏。正如文中所建议的，可以采取过渡性措施来增强土地使用者的决策能力，允许他们在一个更宽泛的经济中更充分地实现自己的财产价值，与此同时设置一些使农村土地全面市场化的“闸门”也被认为是重要的。
（四）地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖
政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。
地方政府来自于地方来源的收入有两个核心部分。一部分是预算收入，它是由地方政府从各种费、税形成的收入，其中有部分直接来自于土地和不动产。另一部分来自于地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地产活动相关。对土地和不动产的征税、收费受限于这些税费制度本身的缺陷，且十分复杂。它们或者只对交易环节征收，或者是设立的固定税，且常常以成本为基础进行评估，与当前的资产市场价值无关。因此，它们无法为地方政府提供有力的以资产为基础的财产税。在许多国家，这种以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。在中国，考虑到很大部分家庭并没有对他们所占有的住宅资产支付任何税，形成这一例外的格局也就不言而喻了。另一方面，地方政府的预算外收入非常庞大，且有很大部分来自于土地储备部门（即当农地变为城市土地、土地由集体所有变为国家所有）的利润。在许多情形下，来自这一来源的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入。
国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，地方政府并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村／集体土地尽可能地转化为城市／国有土地。
地方政府收入来自于这一领域的收入所具有的潜在易变性，由于影响市场需求的因素一旦发生重大变化所带来的这一收入的可持续性，用于扩张的土地资源的有限性，以及利率的波动，这些要进一步关注的领域都明显超出了地方政府的范围，但对其行为却具有潜在的影响。此外，考虑到尽管财政预算资金和预算外资金要受到检查与监督，但预算外资金的管理和开支却缺乏审核和透明度，以上所述的政府行为极其可能风险就是可以理解的了。
财产税和地方政府财政是政府管理和法律关注的核心领域，必须要对此作出重要的政策修正。这些包括抵押融资对地方政府土地储备活动（常常是投机）和银行体制的稳定性的影响，也包括它对农地保护和粮食安全的国家政策的影响。
最后必须要提及的是土地储备在现行制度框架下的演进。从最初旨在作为一种规划的工具，到按时间、有目标地释放政府的剩余土地来支持整体的规划目标，土地储备机构已经在很大程度上变成征地的管道，它从储备土地的拍卖，到利润的最大化以及到土地抵押贷款的担保。土地储备机构将手中的土地拿到国有银行抵押，期限为一年、两年甚至10年，以贷款的资金投资于城市开发。由于政府本身不能从银行借款，就通过土地储备机构将贷款用于城市基础设施和开发，实施这些活动的单位是公共的或准公共的企业，如城市建设公司或城市交通公司，其规模和密度是世界其他国家的土地储备活动所不常有的。尽管无法得到这类借贷的数额的综合资料，这类借贷数额巨大且会导致国家借贷机构的严重问题是无疑的。从长期看，这将会危及地方财政和银行的稳定性。
尽管土地储备在地方盛行，迄今却还没有一部关于土地储备的国家法律或国家规定，这些做法只是得到地方政府的文件批准。由于在国家法律或规定层面上缺乏对土地储备机构的作用和参与度的阐述，已使得地方政府以不可预期的方式去发展这类机构，其中有些地方已拉响警报。到目前为止只有少数几个地方有省级政府颁布的管理土地储备机构的规定，例如河南省规定，土地储备机构的借贷额度，不能超过其土地评估价值的80％。但紧要考虑的一件事是，应着手制定一部关于土地储备的国家法律。
（五）减低农田流失率的困难
城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。
为回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80％；某些地区基本农田已占到农地的85％～90％。28号文件重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。
《土地管理法》（第31～42条）为加强对所有农田的有效保护，设立了控制转用的法律规定。所有可耕地在用于其他目的时，必须要有其他类似规模和质量的土地来替代它。不允许有农田的净损失，且只有在符合规划指标时农田才能转换为其他使用。此外，在以下几种情形下的征地要得到国务院的批准（第45条）：一是占用基本农田，二是耕地在35公顷或以上，三是其他土地在70公顷或以上。
农田转用的计划指标是于1997年设定的，它涵盖了13年的用地计划，直到2010年。指标由省级及省内各级设定。但是，在有些省，农田转用速度非常之快，省及省以下单位已用完了分配给其的指标——正如国务院发展研究中心的研究报告所反映的，浙江全省及陕西省西安市的情形的确如此。超过指标的面积要么从其他地区通过指标的交易来补足（允许在省内异地平衡但不允许在省之间进行指标的平衡），要么通过土地整理来补足。土地可以通过破产的乡镇企业、河堤或村边地的整理来完成。也可以通过将废地或未利用地投入使用来实现，其办法是，权利持有者在3年内未用，其土地将被收回，或通过土地集中的办法来实现。
上述做法都在28号文件中被明令禁止，且要严格实施（“严重的要进行调查和提请诉讼”）。更一般地，28号文件将地方政府的最终征地批准权予以收回，将之放到省级水平。意在让没有直接的经济利益的一级来决定土地征用的审批。28号文件还力图确保规划的更有效利用，通过严格预审来阻止那些没有合适计划指标的项目上马，还宣布那些2004年已超过指标、又无法交纳土地整理费的单位，分配给其2005年的指标将被延迟。
政府对农田转换实行从紧的管制的努力源于国家看待这一问题的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。
（六）土地法律框架不完整
总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的《宪法》是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的《宪法》修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。
对于农村土地，国家强调的是，通过增强农民对其所耕种土地的承包权的稳定性，来刺激生产率的提高、增加投资和促进社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架，但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的《土地管理法》向单个农户提供了30年的承包权，并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变，而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力，除了几个限制性情形外。这一法律还允许合同持有者以其土地权利进行某些交易，同时它还明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法，以对土地承包人的权利进行更有效的保护。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的《物权法（草案）》考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。现在起草的这部法律一旦被采用，它将是中国迈向通过界定与强化产权以支持经济成长和社会稳定的重要一步。
除了界定和强化土地的产权外，过去20年的改革也在努力寻求更有效的机制、激励和许可来刺激土地在竞争性使用间的更合理配置。中央政府对于城市快速扩张导致农地大量流失给予了特别关注。政府设置了许多限制土地转用的措施，包括设定“基本农田”作为专门用于土地保护的比例；在土地管理法中设置了各种控制措施来确保农地不再净减少；对省级和省以下各级政府设定农田转用的计划指标。
然而与此同时，也得承认仍面临一些严峻挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因素的制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。
1.涵盖面存在差距。一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成较严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。
2.权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人及其代理人角色的不确定性。
3.规章过多。这容易导致不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为。
4.不同法律之间的同步性差。对政府内不同机构推出的相关法律改革所存在的特别危害没有给予适当关注。
5.能力问题。某一法律的有效实施所需的能力与政府内部实际或预期存在的能力之间常常不匹配。土地拥有者缺乏理解或使用法律的能力。这一点已在《农村土地承包法》的实施方面有所提及，不过这是一个与土地法律框架许多组成部分都可能相关的问题。
二、中国土地政策改革的方向与行动方案
要有效应对上述挑战，解决经济发展中土地的规制和管理问题，势必牵涉到诸多机构和各级政府，因而需要采取协调行动。同时由于所涉及的问题存在各自复杂的原因，面对不同的情形也有相应的潜在解决办法，因而需要采取整合性方法。
为了把改革向前推进，需要制定明确的、可预期的目标，并谨慎选择为实现这些目标所要采取的短、中期行动。这本身就是一场重大的制度实验，需要进行大量的方案检验、研究和建立广泛的共识。因此，要在这一阶段提出一套综合的改革议程可能为时尚早。不过，提出一个引导这一议程发展的框架还是可能的，而且也是有用的。
为了从整体上推进中国土地政策的改革，需要达成一个与中国当代发展框架相适应的土地政策的长期目标。土地政策应该旨在：第一，支持农业部门的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，以及通过建立农民的社会保障体系等来支持人口从农村向城市的流动。第二，促进制造业、服务业和住宅部门的发展，其措施是，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地。第三，为政府尤其是各级地方政府提供财政收入，其措施是，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，为公共服务和投资提供资金。第四，促进利用土地作为抵押来获得资本，以增加金融体系成长中的备用资产蓄水池。第五，支持土地利用规划决策，使之既与市场导向背景下的快速经济增长相一致，也要适当关注和保护环境。第六，增强土地权利和土地管理的一致性和整体性，以使土地拥有者的权利越来越有保障。
迄今所做的研究不仅对土地政策在城市快速扩张中的作用给予了特别关注，而且有助于对所存在的问题和解决方案进行全面的战略性思考。以上六点愿景要得以实现，整个土地政策的设计，就应该在平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下进行。应该采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，其中包括减少政府对城市土地一级市场的垄断。
下面提出了用于调整中国土地政策的七个长期目标：界定、确保、扩大土地拥有者的权利，促进农村和城市土地拥有者的权利一致；强制性征地的规则和办法需要予以重新检定和修改，以确保补偿充分，过程公平、公开；促进农地与城市土地更有效使用；创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排；促进土地管理机构框架合理化；强化总体法律框架和法治；加强土地管理的能力建设。对于每一个长期目标，都提供了为实现这一目标建议在短期和中期可采取的行动，尽管这一目标的可行性同时也有待时间的检验与评估，甚至还有可能要重新表述。还必须再度强调的是，所有这些目标都有密切的内在关联，而且长期目标的成功也需要所有这七个目标综合的、持续的行动。
（一）界定、确保、扩大土地拥有者的权利，促进农村和城市土地拥有者的权利一致
第一个长期目标是解决所有问题的核心，它对于城市和农村地区的法律和行政管理框架的改革意义重大。在整个改革进程中，对这一目标的持续、恰当关注将主要集中于以下三方面：减低刺激城市和农村地区土地无效利用的激励和市场扭曲，包括与国家垄断土地一级市场有关的刺激因素；减少对不同体系下的土地权利的不公平对待，减少那些制约城乡地区的土地使用者因权利不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素；促进形成一个更公平、更合理、更统一的评估财产价值的标准。
要实现第一个目标，需要对土地权利的不同类型予以关注——包括由集体、农民个体和城市使用者所持有的土地及国家所保有的土地利益——以及这些不同类权利拥有者之间的相互作用。最后一点值得强调，因为它再度凸显了整体方法的重要性。通过关注具体的权利类型的渐进改革无疑也能达成目标，但更应不失时机地理解进行更深刻变革的必要性和机遇，这就需要对不同的土地权利之间是如何相互作用和彼此相互影响作出系统的评估。
这个目标也要求按下面的准则来对每类权利进行评估：
明晰：权利和相关责任是否在法律法规中给予了明确的说明，在权利拥有者对他们的土地什么能做、什么不能做的问题上，是否产生了混合的信号而导致他们在权利上的差距和不确定性，是否有因权利的滥用导致行政管理上的武断和腐败的行为？
保障：权利是否得到法律的适当保护，法律和行政机构的运行是否对权利的保护造成影响，这些权利是否会被过于轻易撤回，终止或变更？
范围：赋予某一特定地类的权利是否足以宽泛到使权利拥有人在土地使用的选择和进行土地交易方面有适当的灵活性，这类选择在哪些方面会受到法律的限制，以及这类限制是否与一个明确、合理、重要的政策目标直接相关？
在当今的农村地区，农民集体已经拥有了依法使用土地的权利，并允许在农业用途范围内从事土地使用权的流转。这些权利不包括任何可能影响土地价值的开发权，即他们不能将土地挪作他用，也不能以土地作为抵押到银行贷款，除了集体建设用地外。尽管《农村土地承包法》旨在向农民提供更有保障的土地权利，但这一点显然只涉及土地的农业用途方面。
但农村集体还没有明晰的使用集体建设用地的权利。为了使集体以及集体成员有更充分地参与中国经济发展的灵活性和机会，有建议提出应当允许集体建设用地入市，后面将展开有关这方面的建议。
农民对他们各自拥有的土地的法律地位在这些年已得到逐步提高，它直接体现于新近通过的《农村土地承包法》中。但他们的权利也在一些场合易受伤害，这一问题在那些正在经历快速变革的地区的农民身上表现得尤为突出。在国家征用农民土地的过程中，或者是在农地转为集体建设用地的过程中，农民常常容易成为最大的受损者。另外，农民权益的有限性，连同对农民将土地灵活投入市场或用于抵押、或将之作为非农用途的限制，制约了他们充分实现土地作为财产的潜在价值的机会。
至于城市土地，尽管按照《土地管理法》，有些土地拥有者依靠其持有的土地使用权而处于优先地位，但是，还有一点要理解的是，大部分城市居民目前并没有享有任何受法律保障的土地使用权（尤其是在20世纪80年代末以前，当法律赋予建筑物及其占有物40～70年的使用权时），这就再度引入了一种不顾及土地价值的激励结构，它对于城市的再开发具有明显的意义。为确保城市居民有统一的土地使用权，就需要对居民的这一巨额资产进行补偿。这些人在政府将他们的土地收回用于再开发时也处于明显不利的地位，他们的土地权利可以被理解为是这一改造的折旧重置成本。
显然这些复杂、有争议的问题还需要进一步研究和建立共识，以为进一步的改革确定详尽的、适宜的路径。然而，也可以采取一些过渡性的步骤来帮助改革向前推进，以及对各种选择进行检验，以取得用于指导未来规划和政策发展的经验。应当注意，虽然下面采取的大多数步骤是针对具体某类土地权利，但即便是在采取这些最初的有目标的步骤时，上面提及的整体方法的重要性仍应牢记于心。
支持目标1的短期及中期潜在行动包括：
1.评估检验集体建设用地市场化的可行性。正如政府在几个省进行的改革试点和广泛的超前实践所表明的，通过允许集体建设用地在一定程度上进入市场以作为替代政府征地的一种选择，具有明显的潜在收益。对于这一探索还需要进行更多的检验，需要积累和评估试点的系统经验，最重要的是需要明确这一安排的法律与法规内涵。这里需要注意的一个方面是，正如它更一般地在政府土地征用的补偿领域所表现的，要界定和保护单个农民而不是集体的利益和权利稳定性。决策制定、财务和收益分享上的透明性，对于确保单个农户对收益的充分、恰当参与是十分重要的。还存在的一个风险是，新的市场机遇会刺激集体寻找替代的、转让农地的方式，而不顾及农民已有的土地承包权，需要设计恰当的方法来阻止这种情形的发生。最后，正如广东经验所表明的，在中国一些地方已经进行的创新，由于缺乏明确的法律基础而存在重大风险。在更宽、更系统的基础上发掘这类改革的潜在收益之前，需要解决法律框架的不适宜性。广东最近起草的法律文件，为在这一主题下考虑国家层面的法律框架提供了一个有用的起点。
2.评估和尝试在土地做非“公共利益”用途时，由集体拥有者直接供地的方式。正如前面已提到的，中国实际上是现代市场经济中惟一通过强制征地垄断土地使用的国家，不仅土地在作为公共用途（何况还只是定义上的）时如此，而且在最终使用者一般是私人时也如此。在世界范围内有许多关于政府为了征地如何在公共利用和私人利用或公共利益和私人利益之间划线的做法。不过，当一种以公共目的拿来的土地最终实际为“私人”使用时，就很难识别它就是所特定的那种“公共”利益，也难以将政府动机与私人企业家的动机区分开来。这些例证也为检验集体土地所有者与私人投资者之间的直接相互作用的机制提供了有趣的和适宜的机会。很显然，这一方法也需要伴之以目标2下所提议的行动。对这一方法进行的试验， 从本质上要求在法律上对公共利益与非公共利益之间的行动作出区分——这一区分在现行的中国法律中没有清楚说明，这点已有提及。正如上面所论及的，对集体内的单个土地使用者的权利保障措施给予关注也是很重要的，其中对已经被界定为集体建设用地的土地进行不加限制的试验尤其值得关注。有必要让那些受影响的农民直接介入决策过程和参与利益的分享——换言之，对于最终作为私人使用的土地，不应该简单地将强制征地的权力机制从政府转移到集体领导人手中。最后还要认识到，只要地方政府的预算外收入继续过度依赖于商业用地的出让金，这一方法也不可能为他们所广为接受。
3.加强法制管理，以更好地保护农村土地承包者，使其免受集体管理者的不公平或不恰当行为的侵害。从长期来看，如何最好的强化农民的土地权利，这一问题与以下的基本问题密切关联：即这些权利是否继续属于集体土地权利的派生品，或者这类权利的最终改革是否会朝着类似于城镇土地使用权的方向。不过，从目前来看，还需要继续关注如何建立农民在现行集体土地管理框架下的利益保障措施。在这方面可以采取许多措施，包括：进一步努力减低土地再调整对农民的损害，其办法是，发展和执行明确、严格的关于“例外情形”的指导细则，以阻止基层通过对“例外”的宽泛定义而任意再调整农民的承包地，或者通过改革《农村土地承包法》以阻止由于对“例外情形”的定义含糊而致滥用；设计和实施有效的程序以确保失地农民能拿到补偿费，而不是让这笔费用留在集体手中；在集体层面发展和试验新的土地管制框架，以有助于确保集体管理的更加透明和责任更加明确，这是影响集体成员的土地问题中一个带有全局性的问题；帮助农民更有效地理解、追求和捍卫其权利。
4.赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。《农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。允许抵押将能使农民更充分地实现与切实而有保障的土地权利相联的潜在经济机会，也会促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。正如国际经验所表明的，抵押制度已被成功引入财产法体系与农村中国类似的情形，在那里，农民的土地权利也是从传统社区或集体土地所有制中派生出来的。
5.发展有效、准确、可行的针对所有土地权利（包括农民土地权利）的登记体系。中国可以从一个更协调、统一、现代和有效率的土地权利登记办法中大为受益。一套更为有效、可信赖的登记体系可以减低与土地转让相连的时间、花费和风险，这套体系在那些土地权利的市场已现勃勃生机或正在形成的地方尤为迫切需要。与此同时，也需要关注农村土地权利体系的登记，包括在农村土地承包法下农民所拥有的土地承包权。对于这类土地，登记体系的实施（按照《农村土地承包法》和在这一法律下所形成的规定），将是不断增强这些权利朝向更加明晰、更有保障和更大自由而不受侵犯的重要一步，也是增进集体以上各级组织在作出土地相关决策时的责任与透明度的重要一步。下面的目标7 讨论了现行的机构在登记方面存在的混乱。《物权法（草案）》明确了建立一个统一的、一元化的产权登记体系的原则，草案中某些不明确的地方也需要关注。应着手进行试点，以发展一套对农村土地进行登记的恰当方法，包括承包给农民耕作的土地。在建立这套体系时国际经验也非常重要，应该建立一套与该国独特情形相适应的可行的、有用的登记体系。需要谨慎地检验土地拥有者和国家在创立、维护这套体系及设计与之相一致的决定时所要支付的成本和收益。
6.评估和尝试赋予城市不动产拥有者稳定的、市场化的城市土地使用权的可行性。应当使土地以其实际稀缺性价值向市场供应成为可能。向所有城镇不动产拥有者赋予城镇土地使用权，将允许土地拥有者能直接从市场上获得土地，这将为城镇土地提供更有效／集约利用的激励，从而减低城镇外延扩张和农地被不断拿走的压力。
（二）强制性征地的规则和办法需要予以重新检定和修改，以确保补偿充分，过程公平、公开
正如政府已认识到的，土地征用法规需从多方面进行重新检验。现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从长期来看，要确保公平对待失地农民，就应运用能真实反映土地市场价值的补偿标准，而这将取决于一个真实的城乡土地市场的出现——只要农村土地的市场交易能力受到限制，城乡二元土地制度维持不变，城镇土地使用权仍然如《土地管理法》规定的那样只是限于某些城镇财产拥有使用权，其他财产除外，这种局面就不会出现。然而，从中短期来看，可采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序。
支持长期目标2的中短期潜在行动包括：
1.修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。正如前面讨论过的，许多人论及《土地管理法》所制定的补偿标准已经过时，它是按前三年平均农业产值的倍数来计算的。很明显，征地过程和补偿在农民普遍看来是不公平的，也是农民采取法律手段抵制地方政府的共同原因。由于征地价格与农地转用所实现的转让价格差异极大，由此又加剧了农民的不公平感，至少在土地以拍卖出售时会如此。尽管28号文件允许地方政府在补偿支付上有可以高于《土地管理法》的规定的灵活性，但它在操作上还带有很大的随意性，且在贯彻时也不会很一致。
公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同。在决定补偿时，其标准如何以具体的公式确定，各个国家之间有很大不同，甚至在土地市场完善的国家也如此。从长期来看，在中国，一个更为发达的土地市场的形成，将为计算公平的补偿水平提供更多所需要的信息。在缺乏一种计算补偿的可接受的、以市场为基础的方法时，在短期内一个可选择的方式是要处理好社会公正问题。要找到一种合适的方法，就需要进行详细的研究与分析，但也需要提出一些一般性原则和建议。为确保公平，不将补偿水平与所征土地的将来用途挂钩是十分重要的。对于土地所有者来讲，同样一幅土地因为未来用途的不同——用于基础设施没有回报，或通过拍卖出让获得巨额利润，而得到区别性对待，这是不公平的。然而，在实际操作中这种区别对待的做法常有发生。
从中期来看，通过集体建设用地所形成的市场价格来作为基准，可能更为适当。这就是说，如果允许集体建设用地市场存在，就可以基于土地的价值取决于它是否已是集体建设用地的假设，来推导出农地的补偿价值。在目前情况下，集体建设用地通过市场来实现其价值，看来可以使农村地区的土地实现其最大的使用潜力。
在法律上作出任何更接近当前认知与现实的规定都是十分重要的，而不是制定一些作为《土地管理法》所提出的标准的可选择的例外规定。在后一种做法下，地方政府可以任意选择采用还是不采用。
2.采取措施确保补偿能到达失地农民手中。通过立法，制定给予被征地农民的最低补偿比例。目前，尽管28号文件要求关注失地农民的补偿，但这不是直接通过法律来要求的，《农村土地承包法》赋予农民的承包权也不能作为他们合法申张补偿权益来对待。
同样，法律制定的标准也应被用于农村集体本身将农地变成集体建设用地的情形，在这种情形下农民现在通常只是得到比征为城市用地更低的补偿。
尤其要禁止在土地征用和将农地转化为集体建设用地时进行土地的再调整。《农村土地承包法》中允许在“特殊情形”下重新调整土地的规定必须将其界定在很窄的范围或将之废除。集体已经明了可以利用征地的机会来截留补偿款，并通过重新调整土地来将损失分摊给全体村民。直到这种做法被明令禁止，集体都可以找到希望它能持续下去的很好的理由。
要制定有效的程序确保征地讯息能充分、及时地下达到受影响的农民手中，使他们可以得到将有多少地被征走、将给予多少补偿的完整信息，以及有机会在最终达成交易时参加听证。关于土地资源听证的现行规定是于2004年1 月由国土资源部颁发的，它在这方面开了个好头。然而，这一规定似乎给予干部任意决定是否需要听证还是在特定情形下才进行听证的权力，它还要求在召集听证会之前要提出具体的请求。在期待使这一规定成为保护农民权益的有力工具之前，十分重要的一点是，要提升这一规定的潜在使用者对它的认知。
建立一种机制，使感到不平的农民在召开解决争端会议之前有权提起申诉，以便迅速消除这些抱怨，以及采取必要的正确行动。
采取主动措施告知潜在受影响的农民有关他们在新建立程序下的权利，并帮助其利用这些程序。在这方面，通过法律援助方案将可取得显著的成效。
3.进行其他补偿方式的试验。其他一些替代现金补偿的方式已在一些地区得到成功运用，应当对这些措施予以评估，以识别哪种措施在哪种情形下是最为合适的。但是，在没有确定无疑地把握这些选项之前，提出一些告诫也是必需的。例如，经常可看到的情形是，由于缺乏商业敏感性或当事人的腐败，一些看似振奋人心的方案——将补偿款用于办企业，却没有产生它所承诺的好处，如创造利润或提供工作机会。由于集体层一般透明度不够、责任不明和缺乏民主决策程序，这类做法的风险会进一步加剧。发展确保失地农民自动参与到这类方案中的保障措施是值得关注的，这类方案应基于失地农民的同意，还要有相应的补救措施，以免一旦有管理失当及农民的权益受损还有替代性方案。
4.考虑对可适用于强制征用的土地的用途进行限定。在中期方案中要优先考虑的是，中国应当对强制征地权获得的土地用途进行限定。在现代市场经济国家中，中国这种对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。大量的国家法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的；还有些国家则只是确立了一个宽泛的原则，为官员的自行决定留下了很大余地。从各国经验看，最为清楚的一面是，征地法律必须明确，非常详细与精确，这样人们就能知道他们在其中处于何种位置，以及如何控制官员的任意决定行为。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定，以使其更符合现代市场经济的需要。
5.建立更科学的对城市土地的补偿标准。对城镇土地的补偿处理有两方面的问题。第一，在《土地管理法》下，对于土地的使用权，其补偿标准只是简单表述为，土地使用者必须得到“适当”补偿——这一标准需要澄清，并在城镇范围内（相对于农村土地），现存的土地使用权市场至少要为这一标准的建立提供一个起始点。第二种情况涉及按《土地管理法》颁发使用权前所占有的土地——对于这些财产，其做法似乎只是按建筑物来计算补偿，而对已获得的土地权利却没有正式的补偿权。此外，要再度强调的是，如果按目标1 所提议的有关这类土地的法律不明确问题首先得到解决，才可能派生出一个适当的补偿标准。
（三）促进农地与城市土地更有效使用
中国保护农地的努力已逐步立足于采取更严格的措施来限制农地的转化。由于城市扩张的巨大压力以及各相关参与者有推动征用农村土地的激励，这些措施的结果则是复合的。在此方面，这一目标的实现又再度与许多其他因素相关联，尤其是与合理改变地方政府对土地转让收入的过度依赖及正确发挥土地税收在地方政府财政中的作用相关。只要促使土地转化的经济和行政激励仍然很强，对地方政府行为的约束，如28号文件所施加的，就不太可能在地方层面得到有效的实行。
不过也有人建议，需要采取更为周全的办法来解决这一问题，即通过关注现行的助推这一转化的激励和规划方法，来施加一些严格的辅助性审批措施来阻止农地的转用。这些办法包括：第一，平稳、慎重地减少现存的导致经济激励扭曲的因素；第二，发展一套规划机制，来解决农村和城市社区寻求自身优先发展的动机；第三，创立一些保证和促进城市和农村地区更有效利用土地的政策和做法。
增进城市地区的土地利用效率可以减低农田保护的压力；与此同时，农村地区土地的更有效利用也可以为城市化释放更多土地，这样也不会危及国家粮食安全。目标1所建议采取的行动为增进城乡地区的土地利用效率提供了基础， 因为它会引致激励结构的实质性转变。不过，要推动这一变化还需要解决其他一些问题，尤其是在现行土地管理体制和市场信息背景下，两者都需要作出长期的调整。
支持长期目标3的中短期潜在行动包括：
1.反省通过人为设定工业用地最高价、通过财政对其进行补贴的影响。现有证据表明，地方政府部门在将所征土地投入工业使用时，往往让工业企业以远低于市场的价格获得土地。尽管这种补贴做法是许多国家吸引工业企业投资与发展的共同特征，而在中国，做法已成为一种广为使用的工具，以至于通过市场交易获得工业用地的做法倒成了一种例外。目前，在城市快速扩张的情形下，这类补贴的总体影响容易引起土地的粗放式和相对无效利用。因而，这一方法的影响应根据可能的选择性方案加以审视和考虑。
2.探索对城市和农村规划的功能及目标进行更大范围的整合。了解作为一种跨越农村／城市边界的规划的功能是必要的且十分重要的，这就需要更密切地整合农村地区和城市地区的规划活动，以及对与之相应的机构予以整合。目前，中央政府所倡导的土地利用规划更多关注的是农田保护，而不是如何以合理的价格为城市发展提供适当的土地，而地方政府的规划目标则通常旨在赢得更多的建设用地指标以继续进行城市扩张，有时甚至不惜通过夸大人口增长以获得更高的审批指标。
（四）创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排
地方财政对土地交易收入的普遍依赖，且主要通过土地储备机构来实现，是不可持续的，这种做法还形成了一种不良机制，导致土地使用的粗放和无效。探索征收以市场价值为基础的财产税作为地方政府财政的一个可选来源已成当务之急。随着土地出让收入的减少，这种财产税将替代目前的做法成为地方财政长期的、可持续的收入来源。需要对现行以财产为基础的过于复杂的税费制度进行全面梳理与简化。
支持长期目标4的中短期潜在行动包括：
1.设计和实施试点，以检验引入财产税的可行性。试点的设计与实施应当考虑选择与检验以市场价值为基础的财产税方案，以此为地方政府收入创造一个公平、稳定和可持续的基础。财产税的有效实施是一项复杂的任务，甚至在已建立非常完备的财产税制下也是如此，这一税制的实施通常要求进行重大改革。促使财产税改革到位的关键要素，需要一个合适的技术专家队伍。还需要有适当的土地记录和行政管理以作为财产列示的基础，其最为关键的前提条件是要有政治的理解力和明确的政治意愿。事实上，全球有大量在不同体制下实施财产税的方案，可以从中选取一些非常有价值的经验，来帮助中国找到自己最适合的方法。
2.对土地储备的目的和功能进行再评估。预先获得实际需要的土地，即土地储备，是一种通常使用的增进持有土地的质量、对土地进行集约开发与再开发以及允许有序规划和利用资源的策略。国际经验证实，在这方面取得成功没有固定的处方；要实现所确定的目标，需要设计合适的机制，同时结合保证实现目标所需要的技能。土地储备制度应当建立在一套与相关会计（包括评估）和管理标准一致的适当的法制框架下。这一制度的成功实施需要有明确界定的目的和目标，并保持一定的灵活性以应对现实的变化。从国际上看，土地储备的大多数问题是由其储备土地的规模引起的。一旦政府成为主要的土地所有者，它就会危及它本身的目标成果，其政策可能会是不可持续的，并会导致不可预期的、意外的结果。有许多关于土地储备取得成功的故事，也有产生严重问题的例子。总体的看法是，公共土地征用应当慎行，在这方面总结出的一个结论是：大规模的政府干预一般不会非常成功，尤其是在发展中国家。近年来，中国地方行政管理部门设立机构进行土地储备的做法已成为一种现象，且成为一道无所不在的独特景致。这是一个迫切需要更有效管理的领域，因为地方进行土地储备的做法可能会遍及全国而使土地储备达到极大的规模，这将对整个经济，尤其是银行和财政部门产生严重后果。现在迫切需要制定一部有关土地储备的全国性法律。与此同时，还要审视中国的土地储备在多大程度上背离了其初衷——它已成为一种有计划、有秩序地释放政府剩余土地的机制——而且还在进一步朝这个方向演进。
3.对其他与土地有关的税费进行回顾，以评定它们的持续相关性及使用是否合理。过去二十多年，由于受到利益的刺激，与土地有关的税费以人们难以预料的方式增长。随着中国财产市场的发育成熟，简化交易的需要变得显而易见。十分明确且适宜的一点是，对这些税费进行审视并识别它们怎样才能被合理化，以确保任何这类税收都能达成它们的特定目的，并且不会对不动产市场的发展产生负效应。
（五）促进土地管理机构框架的合理化
已明确的一点是，需要减低农村和城市土地之间的人为分割与分界。要增进国土部门与建设部门在规划功能方面的协调。尽管不必要在一个可预见的未来将这两个规划职能合并为一个机构，而且这样做也不一定有效，但其他职能如果能在开始时就从这一愿景来考虑将肯定能受益。特别是有关房地产的资产管理方面的职能，应从一开始就以将它们长期统一起来的观点来加以协调。从国际比较与国际经验来看，有许多涵盖以上观点的有用例子，有来自东亚地区的，东欧和前苏联转型经济国家的，也有来自发达市场经济国家的。前两个地区所提供的例子可能会最恰当地展示这一整合体制的不同发展阶段及其转型过程。
支持长期目标5的短中期潜在行动包括：
1.协调和统一土地及房屋的登记。目前，对土地和房屋的权利登记十分复杂。在城市地区，通过划拨和分配得来的土地使用权常常比房屋由更多不同的机构负责。在农村，《农村土地承包法》下的农民土地权利由农业部负责，而与农村土地相关的农村集体的权利则由国土资源部负责。在农村，房屋的权利也是分开登记的。在实际操作中，这种复杂的、不统一的安排给越来越多希望利用这一体制的人和组织制造了混淆。因此，首先应当审视目前的状况，确定如何将其一致起来的计划，以促成土地和房屋登记的统一。
2.协调和统一农村和城市的登记。农村土地承包权和城市土地使用权的登记目前分别由两个不同的部门执行：农业部和国土资源部。从功能上讲，要有效地执行这些职责，他们所要执行的活动是一样的。这是一个可以看到良好前景的可协调的、并最终达成统一的活动领域。
（六）强化总体法律框架和法治
有必要对法律改革予以关注，明确审视它与上面提及的一系列行动之间的内在联系，同时也要关注它与其他大多数行动之间的内在联系。显然，需要重新评估各种土地相关法律所表述的权利与责任的实质性内容，以确保它们能有效地支持政府所制定的政策目标。因而，需要对现行法律或法规加以补充修正或替代，使之与关注于以下目标的行动相联系，这些目标包括：增进和强化土地权利、改善土地登记、设定适当的征地补偿标准、促进土地利用规划更为整合、引入新税制等。但是，也有必要更一般地看到法律框架的差距、重叠和不一致性，可能会妨碍政策目标的达成，也可能会阻碍不同当事人去追逐那些有所图的活动。需要超越目前的视角对法律进行整体回顾，要更多关注与具体政策改革有关的法律工作。
支持长期目标6的中短期潜在行动包括：
1.对整个土地法律框架进行一次会诊和回顾。应当对上述的各类问题进行一次综合的、系统的审视。这一工作应当由一个代表不同领域的法律专家来承担。在做这项工作时，必须向实际负责各类法律执行的人员进行密切咨商，换而言之，这类会诊与回顾不能只限于法律文本分析，必须要扩展到法律行动。
2.立即着手解决土地法律框架与现实的差距及存在的不足。正如前面已提到的，《物权法（草案）》将整体代表了土地法律框架的显著加强，当然其前提是现在公布于众的草案中的大量不足要得以解决。不过，作为一个框架性的法律，它还没有涉及大量需要继续予以迫切关注的法律问题。尽管不可能给出这些问题的全部清单，基于本文的分析，还是可以列示出以下一些需要迫切关注的方面：第一，尽快制定一个规制土地储备的框架；第二，制定规制土地收益权质押贷款的政策和法律；第三，对土地征用做法作出必要的改进，特别是对“公共利益”作出明确的法律界定；第四，对《农村土地承包法》中过于宽泛的表述作出修改，以及完善实施条例；第五，将抵押权引入农村承包地。第六，制定规制集体建设用地的法律框架。
3.有目的地关注政策改革决策的法律含义。由于所采取的行动与各种目标相关，及时关注其法律含义将是非常重要的。这意味着，法律专家从一开始就应当与政策制定者携手工作，首先要确保对现存法律框架所提供的机会和所造成的制约有清楚的理解，然后识别进行必要变革的适当切入点。
4.采取措施增进农民理解及使用其权利的能力。农民对他们在相关法律下的土地权利的知识水平极其有限，加上他们处于整体弱势，这种认知就更弱。这些预期的受益人不能理解也不能得以实施的权利最终将是无效的权利，而且法律的目标也会受挫。因此，对于政府来讲，为了维护国家的最大利益，就应当积极推动一场教育运动，以使农民意识到他们的权利；在农村地区提供法律援助，以使农民得到支付得起的专业建议和法律帮助；通过建立诸如土地法庭这类机构，以检验解决土地相关纠纷的新的、更为有效的方式，以及确保其有申诉和获取赔偿的有效途径。
（七）加强土地管理的能力建设
中国正经历从集中于国家对土地的管理到更多集中于土地的管制与利用土地市场的体制转型。这两种类型所需要的技能和能力是极为不同的。要确认支持这一长期目标取得成功的行动也是十分复杂的，因为每个这些长期目标的成功实现都需要进行与之相应的能力建设。在这一阶段要详尽准确地说明需要什么以及何时需要都是不适当的，也是不可能的。不过，指明需要形成的技能和知识的广阔领域，这些方面应该达到什么程度，以及如何以最合适、最经济的方式确保这一能力建设得到制度化，还是可能的。
支持长期目标7的中短期潜在行动包括：
1.开展能力建设，使土地管理者掌握在市场经济取向下如何进行土地管理的重要技能和相关知识。这些技能应该与法律、规划和评估活动有关。
2.在每个领域的能力建设必须以富有远见地遵行国际惯例进行。确定有哪些技能目前已存在，哪些需要补充，在哪种程度上需要评估（确认已有的相关能力，确认已有的条件和需要的条件），以及满足需要所要采取的策略和如何实施这一策略。