中国新型城市化道路的包容性发展研究，本文主要内容关键词为：包容性论文,中国论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F291.1
【文献标识码】A
中国的城市化到了由排斥性演进向包容性发展转变的时代，为适应城市化发展的新要求和全球经济变化的新趋势，以包容性发展为导向的新型城市化道路能在合理有序的城市化中达到城市社会的重新整合，成为中国城市化的战略选择。近几年来，中国许多省区大面积推行“地改市”、“县改市”、“乡改镇”体制，部分城市调整行政区划，将郊区纳入市区，或者将市辖县改成市辖区，导致概念性城市化产生，半城市化和被动城市化现象显现，二元结构依旧突出，在只有人口转移没有结构转换发生的情况下，出现人口转移城市化脱离结构转换城市化的尴尬格局，此时新型城市化道路应运而生。同时，城市化进程中所滋生出的社会病和经济病并存的“城市病”与空心村和空壳村并存的“农村病”及中国人口总量大、农村人口多的现实背景下，城市化非均衡态愈演愈烈；又在经济特区和沿海开放城市先行的城市化非均衡战略下，空间结构一致性的均衡型城市化并未形成，导致城市化进程中存在各种发展机会的非均等。这就要求在城市化进程中实现各种政策对接，在人口转移城市化的同时，加快推进结构转换的城市化，化解各种病变，构建包容性发展的新型城市化道路，力争实现城市化进程中各种机会的均等性，发展成效惠及全民。
快速城市化背景下，城市化虚高成分不断增加，农民工群体规模扩张，新型城市化道路的包容性发展能够有效剔除城市化的虚高泡沫，规避坏的路径锁定，维稳城市化内在的运行机制，逐步减少乃至消除城市化进程中的“人治”色彩，重塑具有实质内涵的城市化概念，更重要的是使包括农民工在内的城市贫困阶层享有平等的权力，实现城市化的包容性发展。同时，也有助于打破由于非均衡的人口阶层分布所带来的空间结构的不一致，促使部分城市首先由人口合理化转移实现城市土地利用效率化及公共服务效用最大化来实现以城市公共产品为核心的“城”均衡；在“城”均衡的基础之上，通过农民工市民化及城市居民福利最优化来实现以城市私人产品为核心的“市”均衡，以此实现均衡型城市化背后的城市化的包容性发展，而这对于未来城市化的发展进程具有重要的现实意义。
1 文献回顾与简评
包容性发展对于中国新型城市化道路建设而言具有理论和现实的前瞻性意义。肇始于包容性增长的包容性发展理念，囊括了包容性增长所忽略的其他内容[1]。而如何能够合理有效地把包容性发展理念融入到新型城市化道路的建设中，为中国城市化道路提供有益的路径探索，成为我们必须思考的内容。
在构建社会主义和谐社会的背景下，新型城市化道路以科学发展观引领中国城市化道路，能够实现城乡一体化、集约化和内涵化发展[2]，是中国社会主义现代化的必然要求，且具有可行性和重要的现实意义[3]。在包容性发展方面，Rauniyar ＆ Kanbur整合亚行的研究成果，将包容性发展定义为不平等的减少[4]，且能促进机会增加和机会平等[5，6]。为更明确其本质内涵，Kanbur ＆ Rauniyar提出包容性发展更多的体现提高效率，促进经济发展，提高社会的安全网等主要内容[7]。其本质是经济增长与民生发展的有机协同[8]。在城市化的进程中，城市包容性发展议题备受关注，Hansen & Harder认为在城市发展和规划中要用包容性战略和方法[9]。为进一步明确包容性战略优势，Malhotra以印度城市为典例，通过对健康社区和城市可持续发展的关系研究，认为城市化程度各异的背景下，包容性的城市规划能提高人类的健康水平，促进城市的健康发展[10]。能有效提高城市的软实力、完善城市功能、保障和改善民生支出[11]。在新型城市化道路的建设中，陈甬军、景普秋提出了通过走新型城市化道路来实现中国特色城市化发展的总体思路，阐述了新型城市化道路的基本内容，认为未来20～30年中国城市化将实现大飞跃，新型城市化道路成为中国城市化实践和理论研究在新世纪的重要话题[12]。并能有效解决现在城市化进程中各种矛盾和问题，实现中国城市化的发展目标[13]；同时，程必定通过引入区域的“城市性”，对城市化的内涵作出新的认识，认为中国的城市化道路应当转型，建立新型城市化道路[14]。农民工市民化则是重要体现[15]。为促进研究的不断深化，何景熙基于社会系统进化原理的解析，对中国新型城市化道路进行了研究，并提出包容性发展方是中国城市化的导向选择[16]。
通过对国内外关于新型城市化道路包容性发展的研究成果归纳梳理得知，目前已将包容性发展的基本思想引入到城市规划中，进一步明确了包容性的战略优势。但是相关研究并没有把包容性发展理念引入到新型城市化道路中，处于研究空白状态，为本研究埋下伏笔。
2 新型城市化道路包容性发展的作用机理
目前，中国城市处于转型时期的基本事实及其制度分析框架作为城市空间重组和城市包容发展的逻辑内蕴，提供了城市化道路变革的理论基石。在新型城市化道路的建设中，影响包容性发展的因素不断涌现，而作用机理的全面透视与萃取作为能够有效厘清新型城市化道路包容性发展的传导系统和依存经络的关键，因应城市化道路包容性发展需求，为新型城市化道路的包容性发展提供注解。新型城市化道路包容性发展的作用机理应从城市内外两个系统来考虑。
图1 新型城市化道路包容性发展的作用机理图
2.1 城市内部系统
新型城市化道路包容性发展的作用机理首先源于城市内部系统，重点表现为以“城”经济和“市”经济为代表的运行机制，即实现人口城市化、社会城市化、经济城市化和环境城市化等各种类型城市化的包容性发展。
以城市基础设施和城市土地等为标志的“城”经济影响着新型城市化道路的包容性发展。城市基础设施作为城市生产、生活的物质基础，成为城市经济体系中的重要部门和城市赖以生存和发展的基础，对新型城市化道路的包容性具有实然影响。在城市基础设施存在溢出效应的现实下，优良的基础设施相对于落后的基础设施而言增加了人们享有这种溢出效应的机会，尤其是发端于具有城市化均衡态的城市类型，在实现“城”均衡发展的基础之上，助推“城”经济的机会共享，反之亦然；城市土地作为城市的生产要素和城市功能分区的空间载体，其内部空间的利用结构影响着新型城市化道路的包容性发展，城市土地空间结构的一致性能促发城市居民享有同等条件的土地利用，相反，空间结构的非均衡成为实现包容性发展的梗阻，这种发展样态需要构建全方位的职能转型方略予以应对，为实现新型城市化道路的包容性发展奠定基石；城市住宅在城市化包容性发展中也有重要影响，特别是作为城市居民基本需求的内涵之一，如何保证包括农民工在内的城市居民实现居者有其屋的现实目标，增加享有平等住宅的机会成为新型城市化道路建设中不可忽视的“城”经济力；城市交通作为与生产、生活、居住并列的四大城市主要职能之一，合理有效的城市交通体系能够使出行者出行效果处于最大化的状态，然而部分城市由于交通堵塞而导致出行困难，而与城市交通发展态势好的城市横比，城市居民享有机会递减，成为新型城市化道路包容性发展的又一作用机理。
以城市产业和城市福利为标志的“市”经济同样成为新型城市化道路包容性发展的作用机理。在城市产业的发展过程中，产业的递次演进和体制实态决定了居民享有产业发展成效机会的多寡，因此出现大多数城市大力调整产业结构，优化产业升级的格局，实现效果惠及全民的状态；城市化发展进程中，各种阶层的居民所享有的城市福利呈现非均等化发展，特别是以农民工为代表的城市贫困阶层，在没有平等话语权的同时，享受机会的缺失导致福利也低迷，严重影响着新型城市化道路的包容性发展。藉此，各种城市福利政策体系是否完善，城市福利效应是否均等化，成为新型城市化道路包容性发展的影响因素；城市商流构成了城市市场的核心内涵，也是“市”经济的重要组成部分，完善的城市商流体系有助于实现城市市场的优化，为人们提供可供选择的各种市场需求，增强选择机会均等性；在低碳经济和生态经济并存的背景下，城市环境作为“市”经济的组成元素，引起各部门的高度重视，同时鉴于城市环境的公共品属性，如何最大程度地发挥城市环境正外部性效应，增强人们享有宜居生活空间的机会，成为实现城市化包容性发展的参照向度。
2.2 城市外部系统
新型城市化道路包容性发展的作用机理除了来自于城市内部系统之外，还受城市外部系统的影响，主要表现为城市政府、二元结构、要素资源、社会环境、市场环境及制度等因素。
城市政府作为城市外部系统中的重要因素，其互动程度和新型城市化道路的包容性发展紧密相连，特别是相对于非均衡型城市化而言，在没有实现“城”均衡和“市”均衡的前提下，政府互动能否充分发挥保护核的作用关系到能否有效打破原有城市政府间孤立僵化的格局，为城市化的包容性发展提供优良的外部环境和为城、市双均衡下均衡型城市化的实现提供机会，进一步影响着新型城市化道路的包容性发展；城乡的长期分治导致城乡二元结构的产生，致使城乡之间机会非均等化，成为城市化非包容性发展的根源；城市周边区域的要素资源由于受到属地限制，对城市化的包容性发展产生影响力，要素流动和资源共享为城市内、外部的要素及资源使用提供有益的路径和均等的机遇，反之亦然；同时，在社会发展的历程中，社会环境同样影响着城市化的包容性发展，良好的社会环境促进包容性发展，恶劣的社会环境则阻碍其发展，社会环境和谐成为我们的理想追求；再者，市场的完备性和制度的健全性也与城市化的包容性发展息息相关，没有完备的市场和健全的制度就不能保证各项交易的正常运行。另外，生态文明也对包容性发展有着特定影响力。
3 中国新型城市化道路的包容性内核
作为一种更加全面、更趋公平，同时也是更具有人文关怀及可持续性城市化的新发展理论和战略，新型城市化道路的包容性发展包含着极为丰富的思想内核，根据要素结构和逻辑框架推断，新型城市化道路的包容性内核应从发展主体、发展内容、发展过程和发展成效四个维度进行诠释。
3.1 逻辑起点：发展主体的全民性
鼓励全民积极参与是中国新型城市化道路包容性发展的根本出发点，这也是发展成效分配上利益共享的逻辑起点，没有全民共同参与，利益共享也便失去其社会公正性。新型城市化道路建设中，并不是政府或个人的单兵突进而上演的独角戏，而是需要全民参与，综合配套改革，即为全民共同参与提供均等的机遇。特别是包括农民工在内的城市弱势群体，相对于原有城市居民参与的可行能力较差，机会较少，这就需要加强对他们的人力资本投资和再教育培训，增强参与新型城市化道路建设的可行能力，吻合于减贫战略由增长到益贫式增长再到包容性增长和发展的演进体系。
农村剩余劳动力作为新型城市化道路包容性发展的参与主体，同时鉴于农村剩余劳动力转移作为城市化经济的运行目标，合理有效的转移成为提升他们参与积极性和参与机会均等性的重要举措。在转移进程中应形成自动筛选的市场机制，规避“养懒汉”经济现象的发生，以及通过保障他们的基本生活和基本医疗卫生服务需求来形成激励和约束机制，提高参与的可行能力和均等机遇。
3.2 基本特征：发展内容的全面性
新型城市化道路包容性发展不仅鼓励全民参与，还特别注重发展内容的全面性，即从城市内外两个系统来进行。首先从城市内部系统观看，包容性发展涵盖了“城”经济和“市”经济的所有内容。“城”经济为城市化的包容性发展提供了硬件，没有“城”的发展就不会存在“市”发展，更无法言及城市化发展，所以在“城”经济系统内部，要实现城市基础设施、城市土地、城市住宅和城市交通等全面协调发展，为新型城市化道路的包容性发展提供空间场域；“市”经济作为“城”经济背后的产物，为城市化的包容性发展提供软件。因此，实现城市产业、城市福利、城市商流和城市环境等的精明发展成为应然。有城无市抑或有市无城的发展样态都制约着新型城市化道路的包容性发展。
其次，发展内容还应涉及城市外部系统，社会环境、城市政府、二元结构、要素资源、市场及制度等因素对城市化的包容性发展也有重要影响，因此在新型城市化道路包容性发展中应充分考虑这些因素的作用机制，在强化正外部效应的同时，将负面影响降到最低点，实现社会和谐、政府互动、城乡统筹、资源共享、市场完善及制度健全的良好局面。
3.3 本质要求：发展过程的公平性
新型城市化道路包容性发展进程中，实现发展过程的公平性成为包容性内核的本质要求。尽管包容性发展从结果上相对容易衡量，主要考察成果分配上的公平性、利益分配上的共享性，但发展成果的利益共享建立在广泛的前提和基础之上，除发展主体的全民性和内容全面性之外，还应注重发展过程的公平性，只有实现机会均等才能保证更大范围的利益共享。在包容性发展中应充分发挥城市化的经济发展效应，实现公共服务效应最大化，建立健全公共服务体系，在完备“城”经济的同时，扩展“市”经济的功能，强化各参与主体的机会均等性，以完备的市场体系和健全的制度环境保护其公平性的实现。
同时，为体现公平性的本旨要义，在新型城市化道路的建设中要给予包括农民工在内的城市贫困阶层相应的市场话语权，充分发挥农民工的群体规模优势，建立以农民工利益为代表的维权机构，完善市政功能，力争在公共服务支出、公共参与、公共资源使用等方面实现公平性，实现农民工的市民化待遇，达到包容性发展的本质要求。
3.4 重要目标：发展成效的共享性
新型城市化道路包容性发展中，发展成效分配利益的共享性成为重要的目标。发展主体的全民性、内容的全面性和过程的公平性为包容性发展的成效共享性提供平台支撑，所以成效共享成为包容性发展的必然要求。
新型城市化道路的包容性发展在实现机会均等的背景下，由偏重城市发展向更加注重城乡一体化发展转变，把发展成效惠及全民，有助于从根本上消除城乡二元结构所带来的城乡收入和分配差距，实现公共资源使用的竞争性、公共服务供给的可及性、公共政策制定的公正性及公共治理的民主性。同时也有助于实现人口转移城市化和经济结构转换城市化双轨并存的发展，建立城乡均衡型社会，进一步推动城市现代化、城市集群化、城市生态化，全面提升城市化水平和质量。相反，缺乏成效共享的城市化，不能称之为城市化的包容性发展，也即发展主体的全民性、内容的全面性和过程的公平性失去存在的价值，对城市化发展带来种种不便。因此，把发展成效的共享性作为包容性发展的重要目标，为新型城市化道路的包容性发展提供导向选择。
4 中国新型城市化道路包容性发展的优化路径
中国推进新型城市化道路包容性发展的优化路径应从发展主体的全民性、发展内容的全面性、发展过程的公平性及发展成果的共享性四个方面入手。
4.1 营造宽松氛围、创造发展机会与平台
在新型城市化道路的包容性发展中，全民参与作为发展的逻辑起点，均等化全民参与机会和升华参与热情对城市化包容性发展具有重要意义。因此，新型城市化道路建设中应大力营造宽松的氛围、有利条件及更多的发展机会和平台，调动全民参与的积极性。
首先，全面推进社会主义新农村建设。坚持“以工促农、以城带乡”的发展方向，进一步提升自身功能的同时，突出工业带动农村发展，促进城市的现代文明向农村的辐射和覆盖，把农村人口卷入到新型城市化道路建设中，成为重要的参与主体，这不但有助于实现农村城市化，也有助于化解农民工进城中所滋生的各种社会问题，实现新型城市化道路的包容性发展。
其次，有效转移农村剩余劳动力。受制于农业收入、乡镇企业和家庭非农业收入及到城市打工或投资经营的收入等转移机制的影响[17]，城市化包容性发展中应有效考虑这些因素，转移农村剩余劳动力，妥善处理转移劳动力的就业安置问题，实现其充分就业，同时为转移劳动力建立权力维护平台，提供参与机会的多样性，再次推进新型城市化道路的包容性发展。
再次，实现农民工市民化。农民工作为城市的贫困阶层，应强化规模力量，实行“保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进”的“农民工市民化”政策对接，实现工业化进程与“农民工市民化”进程联动。“农民工市民化”的政策匹配和时宜性有助于从总体上改善城乡资源配置，扩大内需，实现包容主体的全民性。
4.2 城市内部系统协调和城市外部系统拓展互动
新型城市化道路包容性发展进程中应实行城市内部系统协调和城市外部系统扩展互动，破除城市化发展内容的单一模式，实现发展内容的全面性。
首先，城市内部系统相互协调，即“城”经济和“市”经济的协调发展。在充分发挥“城”经济中的基础设施溢出效应和提升城市土地利用效率及有序性等的基础之上，实现“市”经济中的产业结构优化和城市福利最大化，规避有城无市和有市无城的城市化发展病态。
其次，城市外部系统拓展。城市外部系统拓展要求以资源调整和空间整合为内在机理，借助于城市化的集聚和扩散效应、人口的合理流动及空间的精明增长来推动“人口合理流动—空间精明增长—经济理性发展”的互促共进及和谐共生的逻辑体系形成，促进城市化包容性发展。
再次，城市内部系统和外部系统的互动。新型城市化道路的包容性发展除了要实现城市内部系统协调和外部系统拓展外，还要双系统进行互动演绎，形成双核空间强向心模式，强化聚合潜力，逐步化解城市化背后的各种病变，在遵循城市化自身内部循环系统的基础之上，彻底消除不利于新型城市化道路包容性发展的障碍与排斥因素。
4.3 政府调节与市场调节相结合
快速城市化的背景下，新型城市化道路的包容性发展应实行市场主导和政府调节相结合的优化路径。当前，中国的城市化道路更多的是政府主导型，“人治”色彩比较严重，在只有人口转移城市化的同时缺失了经济结构转换的城市化，导致市场机制调节作用弱化。因此，需要实行城市化发展导向的转变，由“人的城市化”代替“人为城市化”。
首先，坚持以市场调节为主。在新型城市化道路的包容性发展进程中，应尊重城市化的社会系统内生的运行规律，以市场调节促进人口转移城市化和经济结构转换城市化的并存发展，逐步消除城市化进程中的“人治”色彩，同时促进人口空间的合理流动，强化市场经济中的公平理念，实现城市化包容性发展的本质要求。
其次，坚持以政府调节为辅。城市化进程中政府的调节应是在市场基础之上的微调节，不应是目前中国城市化进程中所出现的政府主导。政府应完成由管理人到服务人，和由注重城市化数量到质量的理念转变，彻底消除不利于包容性发展的排斥性规章制度，再辅以市场调节的基础之上，优化国民收入分配政策，有效调节收入差距，使包括农民工在内的贫困阶层享有事实上的均等化机会和权力。
再次，坚持政府调节和市场调节相结合。脱离政府调节的市场调节会产生市场经济中的不公平现象和种种城市病；脱离市场调节的政府调节会出现城市化进程中的“人治”色彩。因此，二者的结合成为实现新型城市化道路包容性发展的必然选择。
4.4 完善公共政策、规范公共管理
新型城市化道路包容性发展中，完善的公共政策和规范的公共管理成为发展成效共享性的支撑点。它们不仅与城市化包容性发展的基本要求密切相关，也有助于转变城市产业结构、提高城市生产力能级，促进城市经济发展。
首先，创新公共服务的供给方式，完善公共政策。城市化的包容性发展进程中，公共服务的供给方式直接关系到发展成效利益分配的共享，需要在全面提升城市公共服务能力的同时，完善各种公共资源和公共政策等服务体系，保证各类公共服务的可及性和可得性，有助于调节社会差距，促进利益共享和机会均等，推进新型城市化道路的包容性发展。
其次，规范公共管理。在新型城市化道路的包容性发展视角的审视下，城市公共管理仍存在需要规范和创新的内容，如宏观调控中的执行不力和频繁变动、居民最低生活保障中的虚假成分、市场监管方面的食品药物安全等种种问题的产生成为规范公共管理的倒逼机制。因此，建立全民参与的公共管理制度成为包容性发展成效共享的要义所在。
5 结语
实现城市化发展导向的转变、促进新型城市化道路的包容性发展作为中国城市化道路的战略选择，因应快速城市化的质量内涵升级需求。改革开放以来，中国城市化始终是包容性逐渐调适排斥性的系统演化过程，在把异质性人口纳入到城市化的同时，有效地实现了城市社会的再整合。在中国新型城市化道路包容性发展实践中，无论是各省市新型城市化战略的出台，抑或是“农民工市民化”进展中的保障机制建设，无疑都有助于打破城市化进程中的排斥包容性发展的梗阻因素，对于新型城市化道路的包容性发展具有重要的前瞻性意义。