试析执政行为制度化法律化，本文主要内容关键词为：法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我党执政的五十多年里，在经历了不少失误和挫折的同时，也积累了相当的执政经验。但这些经验一直未能及时以制度或法律的形式固定下来，更未形成一套科学有效的运行机制。依法治国，建设社会主义法治国家，给执政党提出了依法执政、转变执政方式、提高执政水平的新要求。如何使执政党的行为制度化、法律化，使之有规可循、有法可依，既是探讨我党执政规律之所需，也是当前执政党建设的当务之急。
一、执政行为制度化、法律化的必要性
从历史上看，我党是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系的，权力高度集中是当时惟一的选择。建国后，我党未能及时实现从革命党向执政党的观念转变，在革命和战争环境中形成的党政不分，以党代政，权力高度集中的体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中被反复强化。“文革”期间这种体制被推向极致：一个凌驾于全党全军全国人民之上的“中央文革小组”号令一切、主宰一切，党政企事群、工农商学兵等组织系统几乎全部陷入瘫痪状态。《关于建国以来若干历史问题的决议》总结指出：“我们没能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”这一总结是准确的，也是极其深刻的。我们党内民主制度和国家政治社会生活的民主制度的法律化是保证我党正常执政、避免重大决策失误、防止出现严重社会震荡、保障社会稳定发展的关键。
纵观世界，自从英国资产阶级革命之后出现政党以来，政党政治走过的是一条从无序到有序、进而法治化的道路。在二战结束之前，政党一直被大多数国家视为一种普通的政治结社团体，其法律地位和作用都没有特别的明文规定。二战以后，随着资产阶级政党控制和驾驭国家机器的方法趋于定型，西方主要国家的政党日益成为政权机器运转的动力和轴心，其对国家政治生活的参与和影响几乎到了无所不在、无所不包的地步，于是很多国家纷纷以宪法和法律的形式，对政党的合法要件和活动方式作出规定，使政党组织及其活动纳入了国家的法制规范之中。近半个世纪以来，政党制度宪法化和法律化已成为越来越多的国家政党制度发展的一个重要趋势。截至到1976年，全世界已有157部宪法文件对政党问题加以规定；前联邦德国、韩国、印度尼西亚、泰国、墨西哥和土耳其等十多个国家通过了关于政党的基本法，对现存各政党进行法律监控；美国、缅甸等国还针对某个特定政党进行专项立法。除了成文性政党立法之外，英国、美国、法国、意大利、日本等国还在长期的政治生活中形成了不少关于政党的宪法惯例，成文性立法和宪法性惯例共同构成了这些国家政党活动的规范体系。不能否认的事实是，在政党制度规范、成熟的西方国家，政党纷争和政权更迭一般不会影响社会经济生活正常有序地按既有方式运转，也很少导致社会动乱；而在一些至今仍未实行法治、政党政治仍不完善的发展中国家，军人独裁统治、无序的多党纷争导致社会飘摇动荡的例子却屡见不鲜。正如一些德国法学家所认为的：政党作为具有政治目标的特殊社会组织，其合法性应由宪法和法律的特定标准来决定，只有这样，才能使民主政治具备存在和发展的保障机制，免受极端主义政党的破坏。
就我国而言，研究政党执政规律，将其纳入规范化、制度化的轨道更是当前依法治国的需要。实行法治有两个基本要件：一是要有一套良法，即国家权力、政党权力、集团权力均由法律明确规定，使各种权力的行使都有法可依；二是要法律至上，即要奉行公共权力的“法无明文规定则无权”的原则。正如洛克对法治的理解：无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。只有这样才能使我们的制度和法律“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，才能走出人治的窠臼。在我国，由于中国共产党在社会政治生活中长期占据主导地位、发挥巨大作用，社会政治生活中的每一项重大举措都离不开她的积极推动，依法治国的实施更需要中国共产党从自身做起，率先垂范、积极推进，否则，法治的目标将遥遥无期。因此，中国共产党作为执政党，其自身执政行为的法治化，是我国推行依法治国的先决条件和关键所在。
二、执政行为的制度化、法律化的几个相关问题
执政行为的制度化、法律化，应当涵盖哪些方面的内容？从我国的实际出发，鉴于中国共产党在我国政治和社会生活中的特殊地位，除了在宪法中对中国共产党的法律地位和功能作出明文规定外，还要进一步以法律形式就中国共产党的执政地位、领导作用、外部关系（执政党与国家政权的权力界限、执政体制等）及执政行为的准则等进行专门立法，使宪法的有关内容具体化。此外，执政党内部关系以及行为的制度化，也是十分重要的内容，具体来讲就是要建立一整套民主科学的制度。由于这一部分内容属于执政党的内部关系，不宜以法的形式予以规范，而应以党章、党内条例、规定、办法等形式予以体现。
就我国当前而言，实现执政行为的制度化、法律化的难点不是立法或建章立制，而是首先要真正彻底地从理论上、观念上理清几个关系——党法关系、党政关系、党内民主与集中的关系。缺乏正确的理论和观念的支持，立法或建制就会偏离现代法治的精神实质，误入歧途，甚至走到人治的道路上去。
（一）党法关系
党法关系的实质是权大还是法大的问题，也就是政党作为国家政治结构的一部分，是否应接受国家法律约束的问题。只有从理论上和观念上明确党也要守法，才能进一步提出政党活动的法治化问题，才有可能进一步探讨执政行为法律化、制度化。
改革开放以来，我国已在一系列重要文献中明确了执政党与法律的一般关系，具体表现为两个方面：一方面，党领导人民制定宪法和法律；另一方面，党委带头遵守和维护宪法和法律的尊严。党的十二大提出了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本政治规范，现行宪法也确定了各政党均应遵守宪法和法律，任何违反法律的行为都必须予以追究的法治原则。这表明我们在理论上和观念上已经承认和确立了法律至上的价值原则。以此为指导，就不难回答党及其领导人的权威与法律的权威孰大孰小，党的政策和国家法律孰重孰轻的问题。党的决定或政策必须符合宪法和法律的精神，也就是说，代表了人民意志的法律比党规、政策更具有权威性和约束力，因为中华人民共和国的一切权力来自人民，服从法律就是服从人民意志，法律至上就是人民至上。党规、政策与国家法律同源于人民的利益和意志，依法、守法与服从党的领导从根本上讲是一致的。党在宪法和法律范围内活动，就把各级党组织的工作置于广大人民群众的监督之下，可以更有效地约束党组织和领导人员按民主程序办事，认真发扬民主作风，切实尊重人民群众的民主权利，党在人民心中的威望会进一步提高而不是降低。
（二）党政关系
执政党和国家政权是性质和职能不同的两个政治实体，而我们在认识上长期把二者混同或合一，在制度上对党政职能和相互关系也缺乏明确的规定，从而导致了长期的党政不分、以党代政、党政一元化的领导体制。十一届三中全会以后，虽然我们对此有了认识，做了些改革，但制度上仍缺乏对党政各方职能以及相互关系的明确规定。
理顺党政关系，首先要正确认识党与国家政权的不同性质和职能。中国共产党作为执政党，既不是行政组织，也不是权力组织，而是对国家政权有着政治领导职能的政治实体；而国家政权则是国家和社会事务的管理机构，执政党的执政地位或曰对国家政权的领导地位，不是行政隶属关系中上下级之间的领导关系，不是凌驾于国家和法律之上的领导，而是包括了政治领导、思想领导、组织领导三方面内容的领导。要理顺党政关系，就要使党的领导从行政性的领导转变为一种制度化、法律化的政治领导，使之在宪法和法律的范围内，充分尊重和利用既定的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。需要强调的是：这种领导必须通过相应的国家机关——人民代表大会，以规范化、制度化的方式进行，通过人大是民主政治的一个基本要求，是一种民主机制。它可以使执政党由直接领导“一府两院”的具体工作，转向通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。具体来说，一是通过人大的法定程序使党的主张变成法律，对“一府两院”的活动形成有效约束；二是通过人大对“一府两院”中重要的人事任免施以影响，以实现其组织领导职能。这样就能从制度上克服党委直接下命令和少数人说了算的弊端。
（三）党内民主问题
党内民主建设是执政党自身立足和健康发展的需要，也是中国政治体制改革成功的前提和关键，共产党是执政党，党内的民主生活是否健全，对于国家的民主生活具有决定性作用。要保障人民民主，首先要保障党内的民主，将党内民主制度化，同时要在党内树立党章、党规、党的条例的极大权威。历史证明，在民主制度受损的情况下，没有正确的民主就不可能有正确的集中；集中应是反映全党大多数人的意志的集中，是在广泛民主基础上的集中，绝不是集权。
当前，应以制度建设为重点，使党内民主成为一种不可逆转的运行机制，着重推进下列制度建设：①完善党的选举制度，扩大民主选举制的范围，增加差额选举的比例，将竞争机制作为一种民主技术引入干部选拔工作中；②建立党代会责任制，保证党的代表机构工作的经常化；③健全党内集体领导制度，彻底废除领导干部职务终身制，切实保证党员的民主权利，让广大党员真正参与党的重要方针政策的设计和决策。
中国共产党在执政的五十多年里，积累了丰富的执政经验，这为执政行为的制度化、法律化提供了丰厚的基础。我们不应该回避更不应该惧怕执政行为的法治化问题，而应当藉此把党的建设推进到一个新的水平。执政活动的制度化、法律化必将会推动政党自身建设的发展，也会对中国社会的现代化进程以及政治体制改革产生积极的影响。
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