略论1938年美英互惠贸易协定，本文主要内容关键词为：协定论文,互惠论文,美英论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F752.4文献标识码：A文章编号：1001-2435（2003）06-0700-05
1938年11月17日，美英在华盛顿签订贸易协定。该协定是在世界经济萧条与国际政治扑朔迷离的形势下出笼的。美国政治家赫尔就认为，它不仅有助于两国贸易，也有利于“促进和维护欧洲和平”，[1]事实究竟怎样？笔者试从协定酝酿过程略加分析。
一、美英贸易非正式谈判的进行
1935—1937年底，美英就贸易问题进行非正式谈判。两国贸易不畅，尤其是美国对英帝国特惠制的怨恨，是引发贸易问题的原因。1935年4月，美国关税委员会代表奥斯卡·赖德访英，在与英财政部官员的会谈中指出，“英国在某些贸易协定中违背了两国最惠国待遇条款”，并以对英开放某些产品市场为条件，提出扩大两国贸易的要求。但英方称：“包括渥太华协定在内的英贸易都防止英国商人触及美国咸猪肉、火腿、水果、烟草和汽车等业务”[2]（P38），不存有违规之事。赖德建议也就遭到英方拒绝。美国之所以主动就贸易问题表态，一则，把自己的贸易损失归于英国的渥太华协定。在美看来，早在1932年英帝国召开的“渥太华会议”，“不仅增加了由英联邦给予英国本土的特惠，而且开创了一种由英国给英联邦各国一种有利的全面的特惠制度”。[3]（P837）正是这种帝国特惠制，使美每年遭受3亿美元的出口损失[4]（P349）。国务卿赫尔更是强调，“40％的美国对英贸易都受到这些不平等协定的伤害”。二则，美国要发展互惠贸易，也必须与英国——世界最大的殖民帝国进行贸易谈判。1934年国会通过的“互惠贸易协定法”，“主要是因为美国历来有反对实行特惠的传统，以及因为它担心渥太华协定有可能使本国孤立，把英国的市场丢失给英联邦的农场主们占领，把就业机会丢失给那些在加拿大开设工厂因而享受特惠待遇的美国公司。”[5]（P280）美国政府由此开始探索发展美英贸易的可能性，到1935年底，美国确立了解决两国贸易问题的基本思路：以瓷器、陶器和棉毛织品等76项产品的对英关税让步，来换取英国在猪油、烟草、大麦、柑柚和葡萄柚等农副产品，以及门俱等多项工业产品上的关税优惠；把“渥太华协定必须修改”定为奋斗目标，强调“如果英国不做此安排，谈判就不存有任何合适的基础”。[2]（P39）
美国的主动未能引起英国相应的反映。英方强调，“许多问题需要克服——渥太华协定，自治领农业过剩，英本身的农业保护主义，‘极端保护主义商业政策’，不同关税，贸易平衡，汇率现状，及竞争性产品”。[2]（P39）而英国反映冷淡，根本原因在于，“英国出口贸易的动力主要来自英联邦、某些固定的欧洲小国和拉美国家，他们间的优惠和互惠贸易协定起着重要作用。英联邦和波罗的海地区占英国出口58％，与英国有特殊商业协定的拉美南部国家占5.4％。”[2]（P9）即便到1936年，英国出口的“6.4％输往美国，5.6％输往加拿大，43.6％输往帝国其他地区。”[2]（P11）美英贸易在整个英国贸易中地位并不凸显，甚至“南非市场对英的重要性都要高于美国”。此外，两国税率差别很大。帝国特惠制下英国对非成员国一般商品征税10％，工业产品征20％；而美国虽然倡导互惠贸易式的自由贸易，其长期维持的高关税——农产品近50％，其它商品34.30％，使英国望而却步，“她（指美国）最宽厚的关税甚至也比我们最严厉的贸易保护制度还要厉害”，[6]（P27）以1935年美提出的让步为例，“就美让步的款项，1920年要征21.5％的平均税，1929年要征税42.5％，1933年要征税55.6％，此时根据美国的设想仍要征收27.8％的关税。”[2]（P9）英国获利空间有限。
1936年冬，尤其是1937年，双方的贸易磋商开始有所发展。一方面，美国的要求清单日渐完整。1937年初，美国确定了英国让步的产品：一类“英国只承诺不增加最惠国义务或特惠优惠”，如小麦、家畜、亚麻子油、麦片等；一类由“现有待遇必须改善”的产品构成，即“必须清单”，它包括水稻、苹果、蜂蜜、葡萄柚、梨、干梅、杏、葡萄干等，这类产品一定程度触及到英帝国利益。另一方面，英国的态度有所转变，即由最初的拒绝谈判变为在确保渥太华协定不受侵害条件下的一般贸易谈判。1936年12月下旬，英官员沃尔特·罗森曼告诉美国驻英大使宾汉姆，“只要渥太华协定没有被触及，一项英美协定是有希望的”。美方认为，“这标志着贸易协定某些方面的实质性进展。”[2]（P44）但英国的让步是有条件的，英国代表罗森曼指出当美国“重申其不喜欢渥太华协定的特惠体制时，我告诉他们正如我们英国在拟定渥太华协定时接受了美国高关税这一尴尬事实一样，他们美国也必须接受这点即我们不能在渥太华协定的特惠条款上倒退。”[2]（P44）
这一时期美英贸易磋商得以发展，一方面缘于英国对两国关系的认识。30年代中后期，随着法西斯势力的崛起和凡尔赛—华盛顿体系的坍塌，英国有识之士认识到英美合作的重要性，1937年驻美大使林赛指出：“一旦欧洲发生一次重大的危机，最妨碍美国政府采取任何有利于大英帝国的措施的因素将是（美国的）中西部。而与联合王国缔结一项贸易条约对中西部将有直接的有利的影响，……这甚至可能成为美国采取什么态度的决定性因素”。[6]（P30）甚至还有人认为：“经济领域维持美国对我们友好，在目前不利的世界形势下，将构成未来两年我们生死存亡的问题”。一些对谈判有疑虑的人士也表示：“从纯经济观念看，美国的要求是荒谬的，除非美国打算提供大幅度的关税减让，……惟有很强的政治考虑，能说明现存条件下与美商业谈判的必要性。”[2]（P35）另一方面出于美国的规劝甚至威胁。罗斯福声称：“我们并不认为更加自由化的国际贸易就会防止战争，但是，我们担心没有更加自由化的国际贸易，战争就将成为必然的结果。”[7]（P133）赫尔也语重心长道：“两个伟大国家带着一份内容广泛的贸易协定走到一起，这很可能被视为重构世界秩序的基础，……除非我们能使张伯伦先生和英国政府接受这点，并在更广泛的领域解决这一问题，否则只有德意日和其它国家捞到好处，即我们两国最终没能坐在一起达成一份简单而互利的协定。”[2]（P117）
简言之，美英贸易问题的提出，体现了美国的愿望；而非正式谈判的推动力则主要出于英国对国际形势的估量。
二、美英贸易谈判与协定的缔结
1938年2月—10月，美英贸易正式谈判在国际政治风云诡谲多变的形势下展开。2月23日，英国代表团抵美，美英谈判正式开始。纵观谈判过程，首先欧洲局势的影响使得两国采取不同的策略。进入1938年以后，德日法西斯的侵略铁蹄已使凡尔赛—华盛顿体系危如累卵，3月11日德国吞并奥地利，5月捷克斯洛伐克危机发生，欧洲战云密布，随时有失控的危险。因此英国不可能视而不见，如一英外交官描述的：“一份令人满意的协定的结果——近在咫尺——最低程度上也会在目前令人焦虑不安的时刻起到维护和平的有限作用”。[2]（P115）英国为此急于谈判、签约。同样，欧洲形势也不可能使得大西洋彼岸的美国置若罔闻，如赫尔所言：“我们寻求它，主要是因为它能成为调整目前世界到处不稳定的政治与经济局势的有力工具，在我们看来，没有一项法律贡献会如此之大，足以平息对世界政治和经济稳定的威胁，不仅在欧洲，乃至在世界其它地区。”[2]（P117）所以美国不是等闲视之，而是不愠不火。其次，矛盾迭出。最初纺织品领域斗争激烈。英政府要求代表团寻求对方“最大可能的让步”，尤其是毛织品、棉织品、亚麻制品和其它纺织品的让步，并称：“唯这一领域的减税真正有利于贸易出口”。但美国认为，“因为英国是我们的主要顾客，所要考虑的产品种类繁多。因为英国是大规模出口工业制成品的国家，其中很多是与我国的工业制成品竞争的，我们在这些项目作出让步时必须倍加小心”。[8]（P306）因此提出的让步“很少——几乎没有——为棉织品、毛织品、装饰品和陶器做什么，……以棉织品为例，美国答应把关税由43％减少到38％，但他们在棉衣和窗帘饰品上却没有任何让步；棉织品上，平均关税由88％下降到75％，毛衣关税从58％降到48％，但没有提及毛毯；一般的骨瓷器从65％降到61％，但没有提及银器和亚麻织巾。”[2]（P112）英代表埋怨美方提供“十分欠缺”，美方则以“必须清单”得不到答复而不予理睬。接着在工业品上双方争论不休，4月26日，美国再次提出英国已明确表示不能让步的工业产品的要求清单，包括打印机、自动工具、拖拉机和汽车。英国怨声载道，而在美国人看来“（英方）总是没完没了地拖延，直到得到张伯伦的指示，才向前挪动一步”。[2]（P114）最后，在关键产品如木材、烟草等所谓必须清单的要求上，美国坚持一贯的立场，英国则冒着谈判破裂的危险，毫不相让。美英在此领域的斗争，涉及到美国是否能享受渥太华协定成员固有的权益，也意味着对特惠制的根本突破，这是英国万万不能接受的，英国代表坦言：“两国政府谈判观念不同，英国认为各国应尽其所能，但就美国而言，只有得到‘X’（不断的）让步，才视为公平。X显然既包括我们已答应的就软木、猪油的自由进口，”[2]（P120）双方争吵不断，以致意大利报刊发表评论：“英语国家经济利益无论打着怎样商业自由的幌子，都不能协调，英美作为两个重要的工业国，无论如何将维护其各自的利益。”[2]（P115）
谈判过程反映出美国力图利用国际局势最大限度地削弱英帝国特惠制，也暴露出英国以有限的贸易让步缓和关系，这就使谈判基础十分脆弱，一旦双方尤其是美国的要价超过底线，或是国际局势出现缓和征兆，这一基础难免出现裂缝。而捷克危机后，尤其是10月上旬赫尔提出新的一揽子要求清单，使得英国的信心降到底线。这份包括烟草和无烟煤让步要求的一揽子清单被称为“美国政府的政治要求”，也被英国视为“最后通牒”，因而引起英政府的巨大反感。英主要谈判代表斯坦莱哀叹道：“有关木材让步的清单正在制定，英国还答应削减非帝国水稻关税33（1/3％）——由此会激怒印度、缅甸、澳大利亚和国内粮食加工厂；英国也已答应提供大规模火腿限额让步，这需要与丹麦、波兰进行艰苦谈判；英国又承诺把履带式拖拉机关说从33.3％下降至25％。现在赫尔先生又提出新的更大规模的让步要求”。[2]（P139）他强调，再让步，“不仅国会视之为完全的出卖，而且将加剧本已恶化的两国贸易。”美方也得到情报：“在英国看来，再做任何让步都会使协定成为笑柄”。[2]（P140）这样英国态度再次出现变化，外交大臣哈里发克斯表示：“决不希望以此种协定换取美国的经济或政治支持”，在1938年10月的内阁会议上，英贸易大臣西蒙指出：“如果我们无法缔结一项条约，那将是不幸的事，但是我们所能接受的让步要求是有其限度的”。张伯伦表示“他从来没有企求从美国那里得到政治与经济支持，即便有成果，多少也有其负面效益”。[9]（P138）至此，英国对一纸协定的希冀降到最低。不仅如此，为抵制美国的步步进逼，英国开始与德贸易联系。1938年10月，德驻英使馆官员与英贸易部官员秘密会晤，双方谈到：“假若欧洲四大国（英法德意）不是相互合作，而是互相拆台的话，那么欧洲经济就将处于严重的危险中，特别是在面临美利坚合众国日益强大的经济力量的时候。”[10]（P363）11月9日，英贸易官员李滋-罗斯会见德贸易代表团，提出“英国及自治领——巴尔干国家——德国”的三边以货易货计划，企图以此对抗美国的贸易竞争。
英国态度转变引起美国的重视，驻英大使肯尼迪报告：“对一项满意的协定的怀疑正在英官员中弥漫，……在此形势下，为巩固已取得的谈判成果我认为不应当再提出要求，否则这将拖延（签约）甚至威胁到谈判成果”。[2]（P141）10月25日，英国的“最终答复”送达，除猪油的关税得到减免外，美国的其它新要求都被驳回。在烟草问题上，英国表示“1942年8月以后如果对美国的烟草购买额下降，英国将重新考虑特惠条款下减税的可能性”。在此情况下，美国决定接受英国的主张，赫尔愤愤不平道：“目前的答复代表了英国打算走到的最底线，他们不再考虑我们的要求，……我们从这里的英国代表团处了解很多消息，他们对我们的让步并不满意，昨天在一项重要项目上他们又提出新的要求，但随即被驳回。虽然有可能得到英国方面的让步，我肯定这将同样导致其对我们要求的增加，从英国所得到的不断的让步将以我们的不断让步为代价并威胁到我们的工业。”[2]（P141）
显然，对国际政治形势的考虑是推动谈判的重要因素，但曲折的谈判磨损了两国过高的希望，狮子大开口只能带来无望的结局。
三、美英贸易协定的评价
1938年11月17日，“美英互惠贸易协定”最终在华盛顿签订。通览协定，美英就农业、矿产、家畜、林木和机电等四百余种产品达成减税和承诺不再增税，从而为扩大两国贸易提供了依据。虽然国际社会没有忽略这一细节，但更令人注目的是，两国高层都未出席签约仪式，张伯伦更是以“时间不允”而拒绝赴美。
美英贸易协定的作用是有限的，难以得到切实贯彻。协定出台后，美国没有修改其原有的重要产品的征税计划，还征收特别税，以纺织品为例，进口税常常高达50％，“如此之高，实际构成阻止英纺织品出口的屏障”。英国对协定也啧有烦言，强调“从我国的对外贸易和我们帝国内部商业关系的角度来看是非常不能令人满意的”，[6]（P133）其落实的程度也就可想而知。不仅如此，由于二战很快爆发和英贸易政策的转变，推行的时间大受挤压，致使“在国会里，英国被指责为歧视美国的出口货，并有人提出质询，英国的战时贸易政策是否违背它1938年同美国签订的贸易协定。”[11]（P744）有学者评论：“美英双方没有实质性让步，协定条款本不可能对美产品前景带来繁荣，也不可能改善贸易的单边不平衡。对英国来讲，美国市场并不重要，协定也无法改变这一事实。”[2]（P148）更重要的，协定未能阻止英德的经济交往。1938年11月，在美英协定即将签字时，英国提出英德贸易计划，力图以易货贸易开发中欧市场，这是对美倡导的货币贸易与互惠贸易的挑战。正如后来美国指责的：英国“虽然在‘口头上赞成’自由贸易，但是在实际上却鼓励划汇结算协议、外汇管制、特惠关税和国际卡特尔”。双方贸易无法磨合，再加上对美国疑虑的增长，使得英国一手在应付美国互惠贸易的同时，另一手则企图以实物贸易缓和对德关系。
正因如此，协定的政治影响是短暂的，甚至有违初衷。协议签订后，出于恐吓法西斯扩张考虑，12月，张伯伦在一次记者招待会上称其为“英美团结的体现”。德国也有官员认为：“不只是经济合作的象征，而且包含‘秘密军事条款’”。[6]（P137）此言可谓多虑也！一则，艰难的谈判磨损了两国的政治同情。面对美国的步步进逼，主张对美友好的林赛大使也感叹：“如此漫长的谈判已使我心力交瘁，更有可能恶化与美关系；他们的拖延和自相矛盾一直是难以容忍的，……我们正遭受美国政治的迫害。”[2]（P138）而张伯伦从“达不成协定难免挨骂”考虑决定签约，显然也是为了稳定逐渐下降的两国关系。谈判中所暴露出的问题使得英国认识到“美国对互惠的宣扬根植于其对特惠制及其后的英帝国的极端仇视”，[2]（P260）因此，虽然英国最终决定签约，但态度是“被动的”，是基于“达不成协议更可能使关系恶化”上的妥协。而美方在发现英国态度可能有重大转变时决定签约，也并不意味其对英的政治信任，只能验证赫尔的担心：“几个月的讨价还价，产生了一个狭隘的、微不足道的贸易协定，这不仅是对我们也是对改善和平与（世界）经济的真正伤害”。二则，协定未能加强美英合作，更不用说“威慑”纳粹。针对美国内孤立主义的盛行，英国曾以“一个刚走上社会的年轻女子，对成熟男士的一点儿怠慢都十分敏感”，来比喻力图通过经贸手段介入欧洲事务的美国，并表示“美国助我们一臂之力”是“最好的礼物”，[9]（P26）但该礼物的出现既没有改变《中立法》对美外交的限制，更没有推动两国借助签约来“震慑”德国。1938年10月吞并捷克苏台德区后，希特勒加紧了战争准备，一方面国内的排犹运动达到高潮，另方面寻求机会打破民主国家结盟的企图也在积极进行。此时倘若两国元首哪怕一方出席签约，也会使得这一“食之乏味”的礼物增色不少，遗憾的是，协定是在瑟瑟寒风中签订，难怪后来罗斯福感叹，“这些贸易协定（影响）太慢，世界变化太快。”[12]（P403）雪上加霜的是，张伯伦绥靖战略此后向“右”倾斜，12月，英工业联合会与德帝国工业协会举行预备会。同时，德国财长沙赫特飞赴伦敦，就两国经济关系进行非正式磋商。1939年1月，张伯伦发表讲话：“希特勒和里宾特洛甫不仅仅没有在酝酿反对我们的阴谋，而且正在千方百计地寻求某种不会受到怠慢的方法来接近我们”。即便是纳粹德国也感觉到英国政策的摇摆，在嘲弄其“害怕被迫落到在经济上因而也在政治上依赖于美国的地步”[6]（P139）的同时正告之：“英国不能同时既讨好美国又讨好纳粹德国”。可惜的是，面对张伯伦的继续绥靖，美国除了痛斥其“正在做下的蠢事是如此之荒唐，已经超过了犯罪的程度”。强调“在德国继续进行武装和威胁要发动侵略的同时做出任何有利于德国贸易制度活动的安排，这在目前不能不引起美国的注意并且影响到美国公众对欧洲事务的情绪。”[6]（P161）也只能发发牢骚：“英国人今天所需要的是一杯厉害的烈酒，这种酒不仅要使他们产生拯救文明的愿望，而且要使他们继续相信自己能够做到这一点。如果事情是这样的话，他们就能从美国表亲那里得到多得多的帮助”。[6]（P154）
总之，美英贸易协定是20世纪30年代中后期在“互惠贸易协定法”下美国对外签订的数十个协定之一，尽管美国高扬自由贸易有利于世界和平的旗帜，赋予协定特殊的内涵，但由于其矛头直接指向英帝国特惠制，从而使英国所难容；英国为维持其绥靖战略，力图以有限的贸易让步换得美国的友好，但让步的有限造成欲壑难填，从而使美国难忍。