公共政策非均等受益现象与问题分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,均等论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共政策非均等受益现象表现探讨
从目前的实际来看，公共政策非均等受益现象在政治、经济、文化、教育与社会等许多领域都存在，有的领域还比较突出或者严重。
(一)与所有制相关的一些公共政策
经过改革开放，我国所有制结构发生了很大变化，不再是单一的公有制，而是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。然而，在现实发展过程中，有研究表明，民营和私营企业等非公有制度经济和非国有部门虽然对我国GDP的贡献已经超过了70%，但是在行业准入、产权保护、土地使用、金融待遇、融资政策、税收政策、进出口政策等许许多多方面很难享受到与国有企业同等或者相当的公共政策待遇。
(二)与户籍制相关的一些公共政策
建国后，我国城乡二元户籍制度逐步形成和确立，不仅成为我国公民的身份证明，而且有利于人口资料方面的行政管理工作，还成为一些公共政策非均等受益现象与问题产生的重要因素。比如：农民工的社会保障与医疗保障难纳入城市社会保障体系的问题，农民工子女进城就学难的问题，地方公务员招考户籍条件限制问题，大学生毕业就业中的户籍限制问题，交通事故、工伤事故、医疗事故等赔偿城乡居民有别的问题，等等，诸如此类与户籍制相关的公共政策，不少都显明地体现出歧视或者排斥性质，从而表现出公共政策非均等受益现象和产生与之相关的公共政策非均等受益问题。
(三)与收入分配相关的一些公共政策
公共政策具有导引、调控和分配等功能。改革开放以来，我国收入分配领域发生了深刻地变化，其中一些与分配、再分配相关的公共政策非均等受益现象和问题也随之显现，有的还十分严重。比如：“个人所得税征纳出现‘贫富倒挂’现象”。再如：如果说城乡之间、东西部之间、公务员与普通民众之间等收入差距是诸多因素造成的，那么在同一事业单位中被人为地造成严重的同工不同酬现象则与分配制度脱不了干系。“在中国，0.4%的家庭占有70%的国民财富”，比“美国5%的家庭占有70%的国民财富”等西方发达国家财富集中程度还高得多，显然严重地背离了社会主义共同富裕的要求与目标。贫富两极分化、国民财富高度集中于极少数人对社会稳定与社会和谐都具有严重的破坏性，此现象和问题形成的影响因素虽然是多方面而且是复杂的，但从我们众多百姓的实际经历与体验来看，毫无疑义与收入分配相关的公共政策不无联系。
二、公共政策非均等受益现象的危害探讨
自然界也好，人类社会也好，万事万物都似乎呈现出非均等受益现象。人类社会虽然依赖于自然界，但又不同于自然界，因为人能思维，有能动性，非均等受益现象所带来的一系列非均等受益问题不仅会对人类社会造成严重影响，而且还可能殃及自然界。
(一)有悖于公共政策平等正义价值取向
与“非均等”受益相对应的是“平等”受益。人类社会越发展和进步、越文明与繁荣，政策，尤其是公共政策，越应体现平等正义，而不是非平等与非正义性的东西。文艺复兴时期，启蒙思想家像卢梭等都曾对“天赋人权”、“平等自由”等思想进行了相关论述，美国《独立宣言》也对之作出有关规定，联合国有关报告也曾指出：“所有文明的标志都是对人的尊严和自由赋予的尊重。”然而，具有非均等受益性的公共政策则明显地毫无疑义地违背了平等正义价值取向和原则，自然容易遭到人们，尤其是公共政策影响与涉及的相关利益群体。
(二)有悖于公共政策基本原则
众所周知，公共政策具有公共性、公正性与公平性特点，公共政策制定与执行也应遵守公共性、公正性与公平性等基本原则，否则不能或者说不应称之为公共政策。公共政策的非均等受益现象在某种意义和程度上讲，就是有悖于公共政策的这种基本精神与主要原则。
(三)有悖于公共政策初衷与目的
公共政策的目的与初衷包含着预防与化解社会矛盾及缓和与协调社会冲突，然而，公共政策非均等受益现象和问题恰恰相反，极容易积聚或激化社会矛盾。在古代，我国由于严重的不平等制度和不公平的政策曾经酿成或者催化各种社会矛盾，最后激起一次又一次的农民起义和运动。这是我们今天制订各种政策与制度需要借鉴的历史经验与教训。在当今，我国成千上万的个体性上访或者群体性事件等，虽然影响因素是多方面的，但仔细分析起来，发现不少案例与相关公共政策的非均等受益现象和问题有关联。比如：工伤事故、医疗事故、交通事故等各种意外伤害的赔偿标准不一致，在国内，尤其是城乡人，往往同命不同价，对受害人的赔偿额有的相差数倍甚至十几倍。农民土地征用补偿、房屋拆迁补偿、水利水电工程移民补偿等方面，其中一些非均等受益的做法往往容易导致农民、拆迁户、移民等不满，甚至强烈抗议与极端过激行为。虽然导致社会矛盾和问题的因素是多方面的，但是公共政策非均等受益现象和问题也很容易造成、积聚或者激化一些社会内部矛盾和问题。
总而言之，社会两极分化过度严重，社会等级过分森严，对维护社会稳定与构建社会和谐都极为不利。公共政策应在缓和社会矛盾方面做出应有的贡献，至少不能起到激化作用，否则这种公共政策将是失败的公共政策。众所周知，在我国具有“不患寡而患不均”的思想传统，如果公共政策非均等受益现象和问题太过分或者太过度，那么势必会很容易造成执政党的威信与政府公共管理的公信力下降，执政党的号召力与政府的凝聚力减弱，政府合法性与民众支持度衰减，还很容易积累和酝酿成一些新社会问题和内部矛盾，甚至激化社会矛盾与危机。
三、公共政策非均等受益现象的成因探讨
影响公共政策非均等受益现象与问题的形成与产生的因素既是复杂的，又是多方面的。我们可以从以下几个方面因素来进行解读与诠释。
(一)公共政策问题因素
首先，公共政策涉及的问题往往比较复杂，有的甚至是极为荆棘性的疑难问题，并不是一时间就能完全解决的。比如：工业化、城镇化与现代化等在客观上迫切需要解决我国城乡二元户籍制问题；市场经济需要我国人才自由流动，也有利于人才流动，也迫切需要解决户籍限制问题；农民工进城务工在法律上也好，从道义上讲也好，都应该无条件地享受城市居民同等的社会保障、医疗保障等权益，其子女受教育的相关权利也应得到同等保障，但是我国人口十分庞大，各地情况差别也大，城市资源也极为有限，城市管理也麻烦多多，不是像一些人想当然地说取消就可解决的事情。很简单，就算我国政策一下子全部取消，那又如何更好地来规范与有秩序地管理呢？恐怕还一时真难找到更适合我国现阶段国情而又不导致公共政策非均等受益现象与问题的对策。
其次，就算目前这些公共政策非均等受益现象与问题得到完全解决，但是，有谁又能知道新的公共政策非均等受益现象与问题如何？社会永远是矛盾的，也永远是在矛盾冲突中前进与发展的。公共政策非均等受益现象也是与公共政策有关问题相伴随而行，一起发展变化的，我们不能过于简单地看待，而也需要辩证地理解，最好是在发展与前进中关注它，并积极地想方设法加以解决它，免得相关问题更为复杂化和尖锐化，还要更多地注意这些问题与矛盾不能被酝酿或者激化为影响社会进步与国家发展的严重问题与重大矛盾。
当然，我们不能因为公共政策所涉及问题本身或者公共政策非均等受益现象与问题的复杂性就畏难退缩，而应客观与辩证地对待，并积极地加以关注和解决。
(二)公共政策主体因素
公共政策主体从不同角度有不同类型，比如：公共政策行动个体与民族、阶级、政党、利益团体、大众媒体、研究机构等行动群体，制度内主体与制度外主体，国家的公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体等等，其中对公共政策非均等受益现象形成与问题产生有重大影响的还是公共政策关键性和实质性的制定主体与执行主体。公共政策制定主体与执行主体的民本与否的价值取向、素质与能力高低、民主与否的决策风格等都影响着公共政策的质量，也影响着是否会形成非均等受益性现象以及导致多少或者什么程度的非均等受益性问题。
(三)公共政策程序因素
公共政策制定与执行程序在一定程度上可能成为公共政策非均等受益现象与问题的一个环节或者说一个重要因素。从当前我国公共政策非均等受益现象与问题众多案例分析来看，不少非均等受益现象与问题的产生其实是可以避免的，但与民众话语权缺失、参与决策机会缺乏、决策民主程序缺陷等有很大的关系，或者说，这些公共政策在决策、制定过程中缺乏民主环节或者说民主程度不高，往往是个别领导或者部门随意拍板或者决策的，结果导致公共政策先天不足，一开始就带有某种或者某些严重的社会歧视性思想和内容在内，其结果当然更无法避免导致一些严重的、人为的公共政策非均等受益现象和问题。
(四)公共政策执行因素
公共政策决策、制定与公共政策执行往往不是同一部门，这为公共政策非均等受益现象与问题的产生提供了可能与机会。公共政策执行部门或者人员对公共政策内涵的理解会与其决策和制订者们有可能不同，有时即使理解相同，但是也可能因其具体的直接相关领导意见、执行资源、执行环境特殊等问题而出现各种各样的执行偏差。比如：一个在全省范围内实施的公共政策可能因不同县市相关执行部门领导与人员素质修养、自身部门利益、执行资源、执行环境等不同而出现差异因，从而导致同一省内公共政策出现政策非均等受益现象和问题。
四、公共政策非均等受益现象治理问题探讨
人类社会自私有制诞生之后，尤其在奴隶与封建社会，存在着严重的不平等问题和非正义现象，有的历史时期，有的国家和地区，甚至连人们的最基本的生命权都可被任意地剥夺。在世界，“哪里有压迫，哪里就会有反抗。”自古以来，各种不平等的制度、政策与做法都无法阻止各国各民族一代又一代的人们对平等、民主、文明、正义、进步等这些美好的东西的向往和事情的追求，甚至不怕抛头颅，不惜洒热血。
科学技术在不断地发展，人们的文化水平在不断提高，人类社会和时代文明总体在不断发展和进步，努力实现政治平等、经济公平、机会均等等是各民族人民的共同理想和追求，政策，尤其是公共政策，有责任去推进这一历史使命和社会责任的实现。但怎样减少、消除公共政策非均等受益现象发生又是一大现实难题，需要我们社会各界献计献策。笔者思考认为，我们可以从以下几个方面入手。
(一)加强法治监管，强化法律法规权威
对目前公共政策非均等受益现象和问题进行分析，我们容易发现一个现象和问题，从国家层面来看，国家法律法规中很难或者说几乎找不到具体对不同公民故意非均等受益性内容的具体法律法规条款。可以说，至少法律法规在形式上，对全体公民是平等的，是一致的。比如法律法规中没有公民同命不同价的任何规定。但是，在法律法规的具体实施过程中，以及应根据有关法律法规来制定公共政策的情况来看，各种五花八门的公共政策非均等受益现象与问题明显表现出地方性和区域性特点，尤其是在各地具体执行过程中。由此可见，为了预防和减少公共政策领域产生严重的非均等受益现象和问题，我们有必要切实地加强法治监管，强化法律法规权威，建议修改甚至取缔一些违背国家法律法规并且非均等受益现象明显和突出的公共政策与做法，免得给国家、政府和社会制造或者带来一些不必要的麻烦和不良的事端。换句话来说，就是从法治的途径与角度来防范与遏制公共政策非均等受益现象和问题形成与发生。
(二)努力提升公共政策决策能力，逐步改进公共政策决策机制
从某种程度和意义上讲，公共政策是公共政策决策的结果之一。从当前出现的各种公共政策非均等受益现象和问题来看，有些与公共政策决策有很大的关系，比如公共决策理论、公共决策价值取向、公共决策方式、公共决策程序、公共决策规则和公共决策机制等。从决策理论模型来看，目前西方影响较大且带有典型意义的有完全理性决策、有限理性决策、渐进决策等决策理论模型。结合我们政府的公共政策决策历史与现实的经验教训来看，最好是不断提升政府公共政策能力，坚持群众路线，选择通过有领导、有秩序地渐进决策模式来促进公共政策决策及其机制完善较为理想一点。例如：我国城乡二元户籍制度随着社会与形势的发展，的确存在不少问题，影响着其他很多方面的公共政策。不过，从实际情况来看，既不是我们党和国家没有关注和重视此类问题，也不是政府在这方面没有任何作为。其实，一些地区和地方已经开始了这方面的破冰、改革行动。比如2003年“重庆市打破城乡二元制户籍结构，实行户口一体化”，2010年又颁布《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法(试行)》。我们相信，随着户籍改革的深入，今后在这方面一定会有更大地改观，与此相关的公共政策非均等受益现象与问题会有更大的突破。
(三)加强公共政策执行监督，完善公共政策救济机制
当前，公共政策领域也存在一些不应该存在的乱象，比如：有一些公共政策未经深入调查和研究就草率地出台；有的公共政策虽然经严格的程序才制定，但在执行过程可能又出现打折或者人为地为更；有的公共政策虽然执行了，但其社会影响与效果如何，评估工作却如同有前文无下文一样；有的公共政策执行了，也评估了，但又很难在今后同类或者类似的公共政策决策中汲取其经验和教训。从当下的一些非均等受益现象与问题的公共政策来看，有不少与缺乏相关的执行监督有关。因此，我们政府有关部门，尤其是上级部门，有必要加强这些公共政策的执行与评估。
世上不存在十全十美的人，也不存在十全十美的事，公共政策也不例外。从国外经验与我国现实情况来看，有条件也有必要建立与完善公共政策救济机制，让那些因公共政策非均等受益问题造成重大损失的有机会得到国家有效的救济与补偿，从而可以在一定程度上弥补受损者甚至受害者的损失或者伤害，也可以在一定程度上降低或者减少因公共政策非均等受益现象而造成的政府社会声誉损失等。