对制定效力体系更加完整的《长江保护法》的几点思考

王作全

(青海师范大学法学与社会学学院，青海西宁810008)

摘 要： 以国家做出推动长江经济带发展重大决策以及习近平总书记有关该重大决策的重要讲话为契机，《长江保护法》的立法工作已提上了议事日程。该法应当确立保护优先、绿色发展等先进立法理念，并且应当是一部兼顾长江生态环境保护、资源开发利用以及流域地区经济社会协调发展等功能的综合法。从长江置于中华民族的重要性、长江生态环境所面临的危机以及全面依法治国战略布局来看，尽快制定《长江保护法》意义重大。在制定该法时，应当从制度设计精细且执行力强、与相配套行政法规等保持同步效力以及同步调整与其他相关法规的效力关系等方面，改进立法方法，提高立法技术水平，使制定的《长江保护法》能够成为一部效力体系更加完整的法律。

关键词： 长江保护法；综合法；效力体系；立法方法论

一、引 言

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，更加重视人与自然的和谐共生，美丽中国已成为我国社会主义现代化强国奋斗目标的重要内涵，生态文明建设已成为统筹五位一体总体战略布局的重要组成部分。(1) 对于生态文明建设的重要性等，党的十八大报告明确指出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。……把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。《中国共产党第十次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第36页。 党的十九大以后，更加明确地提出了我国今后的发展必须走生态优先、绿色发展之路的重要思想。(2) 党的十九大报告不仅提出了“坚持人与自然和谐共生”的先进理念，做出了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”的重大判断，而且从“推进绿色发展”“着力解决突出环境问题”“加大生态系统保护力度”“改革生态环境监管体制”等方面对建设美丽中国做出了战略部署。详见《中国共产党第九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第19、41-42页。 在以青山绿水就是金山银山为理念的习近平总书记生态文明思想的指引下，生态文明建设更加受到重视，在推进力度前所未有的大背景下，根据中央提出的推动长江经济带发展的重大决策和习近平总书记的有关重要思想观点，全国人大开始启动制定《长江保护法》的立法工作，并向全国各地发出了广泛征求意见建议的通知。这不仅充分体现了科学立法、民主立法的立法精神，而且对构建科学合理的长江保护法律制度体系意义重大。

正确处理好支持人大代表依法监督与保护法官独立行使审判权的关系，是司法监督的关键。代表法第3条第3款规定：人大代表享有提出对各方面工作的建议、批评和意见的权利。监督法第5条规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。可见，人大常委会组织人大代表对法院庭审工作进行旁听，是法律规定的监督职责和权利所在。与此同时，宪法第131条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

二、制定《长江保护法》的背景、定位、理念以及必要性

(一)制定《长江保护法》的背景概述

对长江进行专门立法的呼声由来已久(1993年国家水利部首次提出)，^[1]但确定以《长江保护法》为名称的专门立法，与以习近平同志为核心的党中央提出的推动长江经济带发展的重大决策密切相关。具体而言，2016年1月5日习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上明确指出，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，把作为母亲河长江的生态环境保护提升到前所未有的高度。同年5月30日由中共中央、国务院正式印发的《长江经济带发展规划纲要》明确提出，“抓紧制定《长江保护法》，规范和约束各类利用自然资源的行为，使长江生态环境有更加严格的法律保障”。^[2]

(二)《长江保护法》的法律定位

随着国家推动长江经济带发展重大决策的提出，特别是中共中央、国务院发布的《长江经济带发展规划纲要》明确提出抓紧制定《长江保护法》以后，对于这部法律的性质如何认定的问题，学者间展开了热烈讨论，出现了应该是一部“长江资源开发法”、“长江流域资源保护法”、“长江流域开发利用保护法”等各种观点。其中，有权威学者的研究，从长江经济带建设的历史使命；确定长江经济带建设的重大利益关系；创新长江经济带管理体制、构建多元共治体系以及重构法律制度、协调沟通法律部门之间的关系等方面，对这部法律必须是一部综合法进行了分析论证。应该说该分析论证非常全面深刻，言之有理论，值得关注。^[3]

站在积极的老龄观角度，应当给老年的风景加入“三道味精”：（1）人生六十才开始，设计好第二人生至关重要。（2）活到老，还要活得好，老年人的幸福在于“被需要”。（3）人生百岁不是梦，要学会让生命与梦想一起长寿。正如《联合国五项老年人原则》中所言：“老人要独立、参与、照顾、自我充实和尊严。”

二是从长江流域所面临的生态环境问题看，据统计，长江沿岸分布五大钢铁基地、七大炼油厂以及40多万家化工企业，仅规模以上排污口就有6 000多个，每年向长江排放的废污水近400亿吨，占全国污染水排放量的一半以上，相当于黄河的总水量。加之，水能资源的无序开发利用、高强度开发带来的污染、水土流失、石漠化加剧、河湖湿地退化、流域物种频临灭绝等，长江流域生态环境岌岌可危。^[6]长江流域生态环境所面临的这些突出问题，唯有通过法治思维和法治方式才能从根本上得到解决，并进行有效控制和防范。制定《长江保护法》就是为此提供最根本的法律制度保障。

(三)《长江保护法》必须确立的立法理念

立法机关的立法应做到制度设计精细且执行力较强，这是对立法机关立法职能的基本要求。但是综观法治建设的经验和规律，处在执法和司法之外的立法机关，不可能穷尽对所有事项、行为以及关系等的精细规定。为了使制度规定更加细致和具体可行必然要赋予法律的执行机构乃至司法机关等一定的立法权，这是全人类普遍存在的做法，也是带有明显规律性的问题。

鉴于此，借鉴发达国家的立法经验和立法技术，结合我国多年来科学立法、民主立法探索所积累的成功做法，坚持制度设计精细化原则，确保法律应有的执行力。说到法律制度设计的精细化，一是主体要明确。不仅有关主体是谁的规定明确又具体，而且有关主体的以及主体间的权利(力)、义务、责任以及职责等的规定也要明确而具体。二是相关内容等要明确。有关行为等的规定不仅要明确行为等的具体内容，更要对行为等的实施标准、所要达到的目标等作出明确且具体的规定。三是时间等要明确。即对各种制度设计中所设计的时间，按照合理、可行且符合目标要求的原则作出具体规定，包括对授权立法的项目也应规定完成公布的具体时间等。(4) 我国1993年颁布的《公司法》就授权国务院对种类股份制度另行做出规定(1993年《公司法》第135条)，但由于未明确规定完成颁布的时间等，时至今日作为行政法规的种类股份规定仍未出台。 法律唯有制度设计精细才能保障应有的执行力。其实，我国《立法法》2015年修改时已经注意到了这方面存在的问题，所以，修改后的该法第6条第2款明确规定，“法律规范应当明确、具体、具有针对性和可执行性”。

(四)制定《长江保护法》的必要性

但是，为了使不同层级的法律法规对所规范的对象能够保持完整的效力体系，发挥形成合力的效力作用，从立法技术和方法而言，应该做到以下两点：一是立法机关必须明确规定低层级立法机构的立法事项，并要求与上位法的理念、基本原则以及基本制度规定不得抵触，即授权立法的事项要明确；二是必须明确次层级行政法规、部门规章等制定发布的时间，并与上位法的实施时间保持一致。这样不仅能够有效克服我国目前普遍存在的立法机关对低层级立法机构授权立法的事项不明确、或者没有具体的授权事项、对低层级立法机构的立法没有明确的时间要求以及法律法规施行不同步等所带来的突出问题，保证法律法规制度体系能够同时建成，而且更为重要的是使这些法规能够形成完整的效力体系，发挥整体的法律效力，产生完整的法律效果，利于法律所预期的社会秩序的形成。(5) 日本在2005年制定全新的《公司法》时就授权政府部门(主要是日本法务省)制定了大量与该《公司法》相配套的行政法规，其中，《公司法施行令》《公司法施行规则》《公司财务会计规则》以及《电子公告规则》等是几部最主要的行政法规。但为了保证这些法律法规效力同步，产生完整合理的效力体系，《公司法》与这些主要行政法规均于2006年5月1日起施行。

在我国法律法规构成体系中，除了宪法外，由全国人大及其常务会制定的法律具有最高的法律效力，在统领法规体系的整体效力中发挥着不可替代的重要作用。但总体而言，受立法传统的影响以及立法技术水平的制约，我国立法机关制定的法律，一般存在法律条款数过少、诸多规定过于原则化、甚至不少规定属于倡导性要求等问题，不仅影响了权威法律的执行力，也给处在次层级的行政法规乃至部门规章等留下了较大的自由裁量的空间，从而导致法规间效力关系较乱甚至相互冲突问题的发生，严重影响了法律整体的效力效果。

其实，仅就习近平总书记围绕党中央提出的推动长江经济带发展重大决策的重要讲话所提出的基本要求看，这部关乎长江永葆生机活力的法律，只能是一部综合法。因为，对于推动长江经济带发展重大决策的实施，习近平总书记明确强调，必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不高大开发，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。^[4]由此可见，充分贯彻这一指导思想，落实这一基本原则的《长江保护法》，必须是一部兼顾保护与发展，突出保护优先理念，并按此理念进行法律制度体系设计的综合性法律，即综合法。就长江流域的生态环境、资源开发利用、流域地区经济社会发展而言，这部法律必须是一部兼顾长江流域生态环境保护、资源开发利用以及流域地区经济社会协调发展并坚持生态环境保护优先的综合法。

三是从全面依法治国、建设社会主义法治国家的战略布局看，这一战略布局的最根本要求就在于国家必须要确立法律的权威地位；确立法治是治国理政基本方略的地位；国家、地方以及部门的各项战略决策、改革举措以及重大行动安排等必须做到于法有据，必须确保在法治的轨道上运行。具体到国家繁荣、民族强盛之所系的长江，对它的有效保护和有序开发利用，也必须要做到于法有据，全面纳入法治化运行的轨道。一句话，依法保护并依法开发利用是全面依法治国、建设法治国家的必然要求。

三、制定效力体系更加完整的《长江保护法》的若干立法方法论

(一)制定制度设计精细且执行力强的《长江保护法》

一是从长江置于中华民族的重要性看，长江流域是世界上人口和城镇数量最多、产业布局规模最大的流域，长江流域干流覆盖11个省市，横跨东中西三大区域，人口和生产总值均超过全国的40%，对我国经济社会的可持续发展发挥着不可替代的作用。^[5]所以依法保护好、治理好、利用好长江，是国家繁荣昌盛、民族兴旺发达的必然选择。

这些精辟的思想观点不仅是推动长江经济带发展重大决策的重要理念和指导思想，更应该成为《长江保护法》的基本立法理念，保证在先进立法理念的指导下，构建更加科学合理且行之有效的法律制度体系。具体而言，《长江保护法》至少应当确立保护优先、系统保护、保护与发展互为关系、严格依法以及绿色发展等先进理念。

(二)坚持与相配套行政法规、部门规章等效力同步的立法方法

在提出和推动长江经济带发展重大决策的过程中，习近平总书记提出了诸多重要思想观点。比如，总书记关于推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路的思想观点；关于当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发的思想观点；关于努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带的思想观点等。

乌梁素海退水渠全长24 km，退水口（入黄口）位于黄河三湖河口水文站上游左岸14.2 km处，年平均向黄河排水1亿m3左右。因此，乌梁素海对于黄河内蒙古河段及以下水体安全发挥着极为重要的作用。建立黄河流域和地方对乌梁素海水环境监测协调机制，其目的就是按照区域生态系统管理方式，逐步理顺流域与地方的关系，增强环境监管的协调性、整体性。当区域环境突发水污染事件时，启动相应应急预案，互通情报、信息共享，配合连动，共同应对，就能有效避免突发水污染事件发生或减少危害，保障乌梁素海水环境及黄河干流水质安全。

从作为母亲河的长江对中华民族的重要性、当下长江流域所面临的生态环境危机以及全面依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求三方面看，制定一部兼顾保护与发展突出保护优先理念的《长江保护法》，对解决长江流域生态环境存在的问题，平衡好保护与发展的关系，依法规范各类行为和各种利益关系，实现美丽长江、生态长江永葆生机活力，实现中华民族可持续发展十分必要，意义重大。(3) 也有学者从有效解决地方保护主义、管理部门各自为政以及相关法律法规间相互矛盾等问题的角度分析论证了对长江经济带水资源保护综合立法的必要性。详见王千力：《长江经济带水资源保护综合立法研究》，《华北水利水电大学学报》(社会科学版)2016年第4期，第95-96页。

(三)坚持同步调整与已有法规间效力关系的立法方法

我国经过改革开放以来特别是党的十五大以来的努力探索，已经建成了中国特色社会主义法律体系，已经做到社会的各行各业、各大领域以及社会各主要关系等有法可循、有法可依。所以，不管哪个领域新制定法律，在其所要规范的对象领域都已存在或多或少的法律法规。在制定颁布实施新法时，同步调整好与已有法规间的效力关系，对保证新法完整效力体系的形成，发挥有效的整体效力极为重要。

就具体的立法技术和方法而言，在按照立法程序制定新法的同时，以立法机关同步通过与新法相关法规调整案的方式调整好新旧法规间的效力关系，保证新法能够形成完整的效力体系。具体到已提上立法议事日程的《长江保护法》，与水生态环境保护相关的全国人大立法有《水法》(1988年制定、2016年最新修改)、《水污染防治法》(1984年制定、2017年最新修改)、《水土保持法》(1991年制定、2010年最新修改)、《防洪法》(1997年制定、2016年最新修改)、《航道法》(2014年制定、2016年最新修改)、《港口法》(2003年制定、2018年最新修改)、《渔业法》(1986年制定、2013年最新修改)等。与普遍意义上的生态环境保护有关的主要立法有《环境保护法》(1989年制定、2014年最新修改)、《环境影响评价法》(2002年制定、2016年最新修改)、《草原法》(1985年制定、2013年最新修改)、《森林法》(1984年制定、2009年最新修改)以及《土地管理法》(1986年制定、2004年最新修改)等。此外，相关的行政法规有《长江河道采砂管理条例》《黄河水量调度条例》《太湖流域管理条例》等等。

在制定《长江保护法》时，注意梳理与这些主要法规间的效力关系，主要是依据新制定的《长江保护法》的规定，对于已有法规中与新法规定相抵触或不一致的规定进行修改调整，并以同步通过《与〈长江保护法〉相关法规规定调整案》的方式，(6) 比如，日本国会在2005年6月审议通过新制定的《公司法》时，同时审议通过了《与公司法施行相关法律调整法案》，所涉及的法律多达326部，从而保证了《公司法》与其他相关法规之间效力关系的一致性。在2006年制定新的《信托法》时，日本国会在2006年12月8日审议通过《信托法案》的同时，审议通过了《与信托法施行相关法律调整法案》，所涉及法律63部。参见[日]神田秀树：《公司法》(第二十版)，日本弘文堂2018年版，第36-37页；[日]新井诚：《信托法》(第四版)，日本有斐阁2014年版，第31页。 做好相互间的协调调整工作，保证新法与已有法规在所规范对象上效力的一致性，减少不必要的冲突等对新法完整效力体系与作用的影响，保证以新法为主产生最佳的法律效果和秩序，实现立法目的。

小营油田位于利津洼陷西南坡，纯化草桥鼻状构造带向西北的倾没端，为博兴洼陷与利津洼陷深洼带结合部位。古近系沙河街组沙二段地层构造单一，油藏埋藏浅，储层物性好，是小营油田的主力含油层系。但由于该区砂体厚度薄，储层边界位置认识不清，地震资料分辨率低制约了该区沙二段的勘探开发进程，因此对目的层进行特殊处理，提高地震分辨率，开展储层边界精细描述是打开该区滚动勘探局面的必要步骤。

任何一门学科的学习都要重视它的情感态度价值观的教育，可是长期以来，我们只注重小学英语教学的工具性，出现了重知识、轻能力、忽略情感态度价值观的教育偏失，这不利于提升学生的核心素养，所以，在培养学生核心素养之前，先要端正教师的情感态度，提升自身能力，以此来感染学生，让小学生从小学开始就耳濡目染，热爱英语。学习英语就像学习语文一样，要了解每个模块的文化背景，感悟本课的教育意义，教师可以利用多媒体拓展到课外，拓宽学生视野，让学生的核心素养切实得以提升。

参考文献：

[1][3][6]吕忠梅，陈虹.关于长江立法的思考[J].环境保护，2016，(18):32-38.

[2]付琳，肖雪，李蓉.长江保护法的立法选择及其制度设计[J].人民长江，2018，(18):1-5.

[4][5]王博勋.守护长江，离不开法治保障[J].中国人大,2019，(09):35-36.

Some Thoughts on the Formulation of a More Complete System of Effectiveness of the Yangtze River Protection Law

WANG Zuo-quan

(School of Law and Sociology ,Qinghai Normal University ,Xining 810008,China )

Abstract :The legislative work of the Yangtze River Protection Law has been put on the agenda, taking the opportunity of the state making a major decision to promote the development of the Yangtze River Economic Belt and the important speech made by General Secretary Xi Jinping on the important decision. The law should establish advanced legislative concepts such as protection priority and green development, and should be a comprehensive law that takes into account the functions of ecological environment protection, resource development and utilization of the Yangtze River, and coordinated economic and social development in the basin areas. From the point of view of the importance of the Yangtze River in the Chinese nation, the crisis facing the ecological environment of the Yangtze River and the strategy of governing the country according to law, it is of great significance to formulate the Yangtze River Protection Law as soon as possible. In formulating this law, we should improve the legislative method, improve the technical level of legislation, and make the Yangtze River Protection Law become a more complete law of the system from the aspects of fine system design and strong enforcement, keeping pace with the accompanying administrative regulations, and adjusting the effective relationship with other relevant laws and regulations.

Key words :The Yangtze River Protection Law; Comprehensive Law; Effectiveness System; Legislation Methodology

收稿日期： 2019- 05- 30

作者简介： 王作全(1957-)，男，藏族，青海祁连人，法学博士，青海师范大学教授，博士生导师。研究方向：民商法。

中图分类号： D912. 6

文献标识码： A

文章编号： 1000-5102-( 2019) 04-0043-04

(责任编辑：戴 燕)

标签：长江保护法论文;  综合法论文;  效力体系论文;  立法方法论论文;  青海师范大学法学与社会学学院论文;