农村税费配套改革需“三观”齐下，本文主要内容关键词为：农村税费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在农民负担超常规攀升情况下开展的农村税费改革，备受世人关注。人们关注的不仅是中央的政策能不能落到实处，农民的负担究竟能减少多大幅度，同时人们更加关注改革的成果能否巩固，会不会出现异化。实践证明，巩固农村税费改革的成果，关键在于配套改革成效如何，而配套改革必须从宏观、中观和微观三个层次上同时进行，“三观”齐下，上下齐动，标本兼治，才能从根本上防止农民负担再次导入反弹的覆辙。
一、宏观配套改革措施
（一）加大财政支农投入，缓解农村资金短缺的困境。导致县、乡财政捉襟见肘，制约农民收入增长的一个重要原因，是长期以来农业投入不足，农村资金短缺，因此，减轻农民负担，在进行农村税费改革的同时，必须加大农业投入，给农村“输血”。虽然从近年来，我国财政支农资金的绝对值来看，一直是不断增加的，但从其占GDP的比重来看却是不断下降的，1991—1996年分别为10.26％、10.05％、9.49％、9.2％、8.43％、8.82％。地方财政农业支出占国家财政农业支出的比重也由1978年的91.7％下降到1997年的80.6％，17年下降了11个百分点。1993年颁布的《农业法》规定，“国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应高于财政经常性收入的增长幅度”，但从实际执行情况看，农业投入水平比国家财政经常性收入的增长水平要低得多。《农业法》颁布的第二年，国家财政农业总投入增幅还不到财政经常性收入增幅的30％。我国农业科研经费占农业国内生产总值的比例仅为0.36％，不到世界平均水平的一半，只相当于发达国家的1/10。自20世纪80年代末以来，中央和地方财政压缩了对国内农用工业的财政补贴，致使许多农用工业企业，特别是中小型农用工业企业因资金短缺难以为继，制约了农用工业的发展。支农资金真正用到农业上的比率也较低，一些地方对农业资金层层截留、挪用、托欠，使支农资金大量非农化。农业长期投入不足，致使农业基础设施常年老化失修，抵御自然灾害的能力减弱，农业生态环境恶化，农村工业萎缩，农民收入增幅减缓。
加大财政对农业的投入力度，一是要增加对农业的投入总量，下决心提高支农资金在整个财政支出中的比例，按照《农业法》的规定，确保国家财政对农业投入的增加。二是采取多种形式，建立多元化的农业投入机制，不断完善和发展农业资本市场，调动和引导各投资主体增加农业投入。三是优化财政支农资金结构，支农资金除确保农产品收购，用于购销环节的补贴外，要加大对农业基础设施建设、农业科技、农用工业、农业生态保护和农业产业结构调整的支持资金在整个支农资金中的比例。四是加强财政支农资金的管理，确保各项支农资金按时到位，严防被挤占、挪用。五是要在WTO框架下，及时调整支农方式和政策，制定与WTO基本原则相一致的财政支农政策体系，确保地方政府财政支农资金足额到位。
（二）调整农村国民收入分配政策，进一步完善县、乡分税制改革。加快财税体制改革的步伐，按照中央与地方财权与事权相对应的原则，进一步完善和规范分税制，停止一切上级政府出政策、下级政府出资金的政策出台，扭转现行上下事权与财权不一致的做法，明确划分中央与地方政府的事权，适当放宽地方政府的财权，改变地方政府，特别是县乡政府仅有事权而无财权的状况，做到事权与财权相统一。要在农村税费改革的基础上，借鉴国际上通行的惯例，逐步走向城乡税制并轨，统一城乡税制，改变城乡二元税制的现状。现行城乡二元税制过度转移了农村资源，削弱了农村进一步发展的基础，限制了农民的活动空间，不利于城乡经济一体化的形成和发展，同时，也违背了市场经济形势下公平竞争、等价交换的原则，人为地扩大了城乡差别和城乡二元经济结构。事实说明，这种重城轻乡的国民收入传统分配格局迫切需要改变。
（三）改革农村教育投入机制，改变农村学校农民办的状况。乡镇财政支出中最大的一块是教师工资，在乡镇财政收入以农业税为主的农村，教师工资主要由本乡镇农民上缴的农业税收负担，农业税成为农村全民义务教育的主要资金来源，由此形成了主要依赖农田资源税来办农村义务教育，农村学校农民办的局面，全民义务教育成了农民义务教育，这是很不合理的。从理论上讲，农民交纳的农业税是支付经营农田所必须付出的社会公共成本，政府拿到农业税后，除了保证其本身的正常运转外，还必须将一部分用到为农民所提供的公共管理服务上。由于教育经费开支占了乡镇财政支出的大头，必然使乡镇政府无力为农民提供管理服务，这无疑是加重了农民负担。由此可见，农村义务教育不能长期建立在农民的肩膀上，也不能长期建立在捉襟见肘的县乡两级财政上。全民义务教育城乡应当一视同仁，中央和省市两级财政应当建立规范的、专门针对农村义务教育的投入机制，明确中央和省市两级财政在保障农村义务教育投入中的责任。
二、中观配套改革措施
（一）大力推进乡、村机构改革，科学合理地调整乡村机构规模和布局。农村税费改革的难点在于财政困难，而要解决财政困难，巩固农村税费改革的成果，必须“釜底抽薪”，大刀阔斧地精减乡村机构，减少财供人员，真正解决乡村机构臃肿、冗员过多的问题。目前，乡村机构庞大、人员过多是一个相当突出的问题，干不该干的事，养不该养的人，花不该花的钱，是造成农民负担过重，乡村经费入不敷出的重要原因。各地农村改革的实践证明，解决乡村机构臃肿，冗员过多，化解经费短缺问题的潜力还是很大的。
1.加快乡镇机构改革。推进乡镇机构改革的思路主要有以下几个方面：（1）合并乡镇。目前，乡镇撤并的地方已经取得了明显的效果。例如，山东省德州市，通过合并乡镇，全市乡镇数由原来的198个减少到125个，减少行政管理人员2000多人，每年仅工资一项就可减少1500万元。（2）精减乡镇政府机构。按照“小政府、大社会”和精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职能、机构设置和人员编制。乡镇机构设置不强调“上下对口”，可设立精干高效的综合办公室，不搞一事一职、一事一个机构。清退乡镇聘用人员，裁减超编人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。（3）转变乡镇政府职能，一要明确界定乡镇政府的职能，防止政府行为越位，不属于政府管的事坚决不管，不该政府做的事坚决不做，使乡镇政府从微观管理中解放出来，从具体生产经营活动中退出来。在防止政府职能“越位”的同时，又要使政府职能“到位”，也就是让政府把应当做的事情做好。二要把乡镇政府职能纳入法制化轨道，改变乡镇政府行为无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象。三要建立高效运行的乡镇政府机构，促进乡镇政府体制创新，逐步实现由“政府本位”向“社会本位”转变，由“无限行政”向“责任行政”转变，由“行政管制”向“行政民主”转变。以先进的行政理念重塑政府行为，建立服务行政、有限行政、引导行政、公开行政，力求创造出与市场经济及民主政治相适应的全新政府行为模式。
2.并村并组。由于我国地域辽阔，农村情况复杂，因此，村组规模的大小要本着实事求是，科学合理，既便于村民自治，又便于管理的原则进行确定，不搞一刀切。在中东部人口密集地区，村组规模应适当大一些，在中西部人口稀少地区、山区及交通不发达的地区，村组规模应当小一些。安徽省五河县2001年开展了“三并三改”工作，按照“顺应民意、规模适度、尊重历史、整村撤并”的原则，大村并小村，好村并差村，强村并弱村，稳村并乱村，将全县438个行政村合并为225个，减少49％，村级规模由过去的平均1373人扩大到2674人；村级干部数由6300人减少到2500人，每年可减少村级干部补贴和办公经费437万元，初步解决了村级收支缺口问题。
（二）积极稳妥地推进农村教育体制改革。教育成本过高是形成乡镇财政收支缺口大的又一重要原因，许多地方乡村学校布局分散，规模过小，教育结构不合理，造成教育资源浪费。乡乡办中学，村村办小学，已经形成惯例，致使中小学校在空间地理分布以及内部师生之间、中小学生之间的比例配置明显不合理、不科学。河北省农村中小学师生比例现状是，小学为1∶27，初中为1∶20。同时，伴随着小学招生人数每年不断地减少，而小学教师的人数却不断增加，1999年全省小学生在校人数与1995年基本持平，但小学教师人数却从1995年的27.01万人增加到1999年的31.54万人，增加4.5万人，增长16.8％，造成很多“一师一校”、“一师几生”的现象。当前推进农村基层教育体制改革的思路是：按照优化资源配置、结构科学合理和具体可行的原则，对于规模过小、过于分散的中小学校进行合并，根据地理环境、人口分布和发展趋势，重新确定学校的编制规模，调整学校布局。安徽省休宁县在农村税费改革中，对农村中小学校布局进行了调整，中学按行政区域划片布局，小学以乡镇中心小学为基本单位，按照向交通便利地点集中的原则，2.5公里以内原则上不重复布点，每个行政区一般只设一所小学，小学四年级以上学生集中到乡镇中心小学或完小就读，有条件的逐步实行小学寄宿制。通过调整优化中小学布局和清理编外人员、调整教师队伍，全县共减少单设初中5所，减少不合理小学布点200个，分流辞退教职工479人，减少编外经费开支300多万元。
（三）建立县（市）财政国库集中支付制度。为了适应市场经济发展的要求，促进农村税费改革的深入发展，从源头治理，建立县（市）财政国库集中支付制度，用新的财政运行机制来规范财供单位的收支管理，保证资金的有效使用，消除腐败滋生的土壤，巩固农村税费改革的成果。1.进行县（市）财政局内部机构改革。建立国库集中支付中心或国库股，将县（市）财政局内部各股（室）及其所属分支机构的所有财政性资金全部集中到国库集中支付中心或国库股，取消财政局内部各股（室）及其所属机构的一切账户，对内部股室进行合并、重组，对其职能进行必要的调整和重新界定。2.取消一切财供单位的会计核算。取消县乡一切财供单位银行账户和会计单位，只设一名报账员，负责保管使用备用金，办理结报手续，编制单位年度预、决算和财务收支计划等，实行“单一账户、分户核算、集中支付”的“一条龙”财政服务体系。3.实行乡财县管。在县（市）国库集中支付中心或国库股统一设立乡镇财政管理专户，凡属乡镇的财政收入都必须按照规定进入乡镇财政管理专户，按照乡镇提出的各项开支金额意见，国库集中支付中心逐项拨入乡镇财政所账户，专款专用。
三、微观配套改革措施
（一）积极推进乡镇财政体制改革。1.按照事权与财权统一的原则，理顺县、乡财政分配关系。改革乡镇财政管理体制，首先要改革县、乡不合理的财政体制，改变“紧乡保县”的做法，税费改革后增加的农业税收入要全部留给乡镇，扩大乡镇固定收入来源。要合理分配乡镇财政收入上缴额和递增比例，严防超过乡镇财政收入实际能力，向其分配上缴过大财政指标那种“杀鸡取蛋”的做法，切实解决目前普遍存在的县级财政集中过多，乡镇财政严重不足的问题。2.加大对乡镇财政转移支付的力度。在目前乡村和农民投入增长乏力的情况下，应加大对乡镇财政转移支付的力度，并将短期内加大财政转移支付力度与长期内建立规范的转移支付制度结合起来，建立健全转移支付制度，规范转移支付办法，提高转移支付的透明度，加强对转移支付资金进行监督管理，防止层层截留挪用。3.加强乡镇财政法律、法规建设，提高依法理财水平。要积极推进政府统一采购制度、会计委派制度、财政集中支付制度等，最大限度地节约政府运转成本，提高财政运行质量和资金使用效率，运用各种现代化手段装备财政监督稽查队伍，达到财政监督的有效性、科学性和公正性。
（二）建立健全农业税征管制度，促进农业税征管规范化。农业税征管是一项新工作，具体操作复杂，政策性强，直接体现农村税费改革工作的成败。因此，为了搞好此项工作，必须建立健全各项具体征管制度，防止征管工作的随意性，促进征管工作规范化、法制化。1.建立健全征管制度。根据国家有关法律法规，结合各地实际情况，要制定新的农业税征收征管法规、农业税征管纪律和政策规定，对不按政策征收和农民不依法履行其应纳税义务的行为，要做出具体处理规定。同时，要建立健全农业税征管会计制度，定岗、定位、定责，强化目标管理和征管工作人员业绩考核，保护农民利益，保证农业税收按时足额到位。2.采取行之有效的征管办法，实行与市场经济体制相适应的科学的征管手段和征管机制。严格申报登记程序，强化征管基础，简便征收程序，做到科学严谨，规范快捷。3.建立健全过硬的征管队伍，规范主体征管机关，在统一税政监督下履行农税征管职能，保证农税新体制规范运行，不断提高农税干部的素质。
（三）妥善处理乡村债务。多年来，乡村受达标升级、普九、发展乡镇企业、基金会等因素的影响，形成了大量的债务，农村税费改革后，如不能妥善处理好乡村债务问题，将会影响农村税费改革的顺利进行，这也是农民负担反弹的一大隐患。鉴于乡村债务形成原因错综复杂，必须首先要澄清债务底数，分清债务性质、资金来源及用向，明确债务责任，分类处理，逐步消化。1.收欠还债。运用法律和行政手段追回各种托欠乡村款项，用收回的欠款清偿债务。2.拍卖资产还债。对以乡村名义为企业贷的款，企业已经关停的，可通过对企业现有资产进行拍卖转让、租赁等形式，盘活资产存量，用取得的收入偿债。3.划转债务。以乡村名义为企业借贷的款，或为企业担保借贷的款，企业若能正常生产经营的，可将债务划转给企业，由企业偿还，企业已经合并转制的，由合并转制接收企业偿还。
（四）推进村民自治，加快基层民主化进程。这是防止农村税费改革后农民负担反弹监督制约机制的一个重要手段。首先，要认真贯彻落实《村民委员会组织法》，使《村民委员会组织法》的各项规定真正落到实处，要制定和完善村民自治的有关法律法规，使村民自治的各项工作真正做到有法可依、执法必严、违法必究，进一步规范县乡政府对村民委员会的工作指导，使行政指导工作规范化、制度化。其次，要加大执法力度，各级执法部门要对违背《村民委员会组织法》的行为追究责任，严防基层政府权力“越位”，还权于民，使村民自治名副其实。再次，要理顺村党支部与村委会的关系，党支部是村级领导核心，其主要职责是保证宪法、法律和党的各项方针政策在农村的贯彻执行，督促村委会依照宪法和其他有关法律的规定实行自治，而决不可对村委会权限以内的事进行包办代替，二者应当各司其职，相互协调，相互支持，携起手来把村内的各项工作办好。
总之，农村税费配套改革措施之所以启动难、坚持难，就在于它是在宏观、中观配套改革措施尚未全面启动的情况下，首先从农村基层启动，也就是许多配套改革目前仍处于下改上未改的状态。因此，农村税费配套改革措施必须在微观配套改革措施启动的同时，积极着手进行中观和宏观方面的相应配套改革，才能使农村税费改革取得成功。
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