试析国民政府减轻农民负担举措失败的原因，本文主要内容关键词为：国民政府论文,举措论文,农民负担论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民负担沉重是自古以来中国农村社会的一大特点，到南京政府统治时期，情况依然如此。作为执政党，国民党在败离大陆前的22年里，不断制定、颁布减轻农民负担的政策和法令，并在一定程度、一定范围内严令各地贯彻实施，试图通过对农村中地租、赋税、高利贷等方面的限制，达到收买民心、稳定社会、巩固统治之目的。但是，这些努力最后均以失败而告终，农民负担非但没有减轻，反而逐渐加重。究其原因，主要有以下几点。
（一）不平等的土地占有关系，是造成农民负担沉重的总根源，也是减轻农民负担的最大障碍
国民党的统治地位在中国确立之后，广大农村中占主导地位的仍是封建地主土地所有制，土地的占有量与人口数很不平衡。据统计，在抗战前，占农村户数4%的地主阶级，占全国耕地面积的50%， 而占农村户数70%的贫雇农，仅占耕地的15%左右。在江苏无锡，地主占户数的5.7%，占土地47.3%，贫农占户数68.9%，占土地14.2%； 浙江省地主占户数3.3%，占耕地53%，贫农占户数77%，仅占土地20%； 广东省地主占户数2%，占地53%，贫农占户数74%，占地19%； 广西省地主占户数3.4%，占地28.9%，贫农占户数69.6%，占地20.8%； 山西省地主占人口13%，占地60%，贫农占人口38%，占地4 %（注：章有义，中国近代农业史资料，第3辑，北京：生活·读书· 新知三联书店，1957，745.）。抗战后期，国统区土地集中的趋势进一步加强。1944年，川、康、滇、黔、陕、甘、宁等省，占人口不到3 %的地主竟占土地的60%（注：孙健.中国经济史—近代部分，北京： 中国人民大学出版社，1989，651.）。重庆地主占人口的比例由战前的20%下降到战后的2%，土地占有数从原来的50%上升为95.6%，成都县90% 的土地，掌握在只占人口1%的地主手中（注：四川土地问题，新蜀报，1944，6，15.）。
占有大量土地的地主阶级，除留一小部分自己使用外，把其余大约95%的土地出租给无地、少地的农民耕种。民以食为天，众多无地、少地的贫雇农以及破产的自耕农，为了养家糊口，维持生存，不得不承租地主的土地，屈服于地主的淫威。
也正是由于存在大批无地、少地的农民，才使国民政府推行的许多减免租赋、限制高利贷的措施无法得到贯彻。首先，贫雇农绝对数量大，租地存在竞争，政府即使有意减轻农民负担，而地主以撤佃卖地相威胁，佃农为了维持佃权，往往敢怒不敢言。1941年国民政府颁布《非常时期限制地租实施办法》，将租额标准定为正产全收量的37.5%，并在租佃关系方面作了较为详细恰当的规定。佃农对此既喜又忧，有人指出：“政府推行二五减租，惠及农民，农民表示无限欣慰，歌功颂德，咸望其能切实推行，但仍有不信任政府有此等减租好事，即有之，而地主不予照减，或借故撤佃，连几亩赖以生存的耕地也将无法保持，减租变成无田可耕，生活会更加可怜。纵政府有命令减租，而地主有钱有势，拒不照减，政府当无办法，且政府人员多为地主阶级，谁肯抛弃自身利益。”（注：中国现代政治史资料汇编，第4辑第37册，9 735～9 740.）果如所言，因地主竭力反对， 这一减租运动未及全面展开即告失败。其次，地主凭藉实力，欺上压下，使政府减轻农民负担的愿望大多成为泡影。“中国农村政治带有浓厚的封建意味，愈往下层政治，愈表现得明显”，“无论是新式或旧式的区长、镇长、乡长、村长或保长，常为当地大小地主们所操纵、包办”（注：李珩.中国农村政治结构的研究，中国农村，1，10，36.）。经农村复兴委员会1931年对无锡县 104个村长的经济情况调查发现，“地主占91.3%，富农占7.7%， 小商人占1%；在地主中，小地主占56.73%，中等地主占43.27%，59 个村长平均每家有地44亩，45个村长平均每家有地224亩。”（注：陈翰笙.现代中国的土地问题）“河南滑县区长们，多数是地主或富农出身，他们派款时不浮收滥派已算上上，但他们决不让自己和其他地主们吃亏。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116， 119，904，69～72.）何况这些地主出身的区长、村长，惯于敲榨，不但公杂费尽量增多，甚至巧立名目，强取豪夺，省府派款一万，而民间之支出已超过三倍，因县长、区长、村长等中饱共同分肥，公家所得不过三分之一。因此，普通农民视村长如蛇蝎，而地主、土豪则视村长如摇钱树，到选举时，贿赂公行，丑态百出，盖不亚于先前选举议员时之情形（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116， 119，904，69～72.）。1934年5月， 国民政府第二次财政会议明文规定：各县区乡镇之临时亩捐摊派，严加禁止；附加带征期满或原标的已不存在者，立即予以废除（注：中国经济年鉴续编，第六章，279.）。同时运用行政手段强制执行，但实际效果也不明显，和预期目标相差甚远。浙江省各县区所废除的苛杂虽达475种，但多是一些年征仅2～3 元的细小税捐，此类苛杂的废除，对政府和人民均无多大影响。江苏省在废除苛杂后，财政厅派员密查，据报各县苛捐杂税至少还有200余种 （注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）。 有些地方所谓的废除苛杂，实际只是变换名目而已，如厦门的水果营业税，为水果捐之变相；海味营业税为渔捐之变相（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）。再有，国民政府虽多次颁布整理公债的法律，但由于地主可从公债发行中获取厚利，因而地方公债仍为公民一大负担。每次公债发行之际，“省向县摊，县向区派，最后通过当地乡绅胥吏之手，由农民负担，而债票大都起码5元一纸，贫小农户断难认足， 因此普通农民只管出钱，债票仍由向他们摊派的乡吏控制”，政府还本付息时，农民什么也得不到。“所以每次公债发行，农民便绝对地受一重支出，难怪他们对于公债摊派，简直谈虎色变了。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）
南京政府治标不治本，妄图在不触动封建大土地所有制的基础上，通过点滴改良来减轻农民负担，这注定是要失败的。
（二）国民党的阶级局限性，使南京政府陷入两难困境
众所周知，南京政权是“城市买办阶级和乡村豪绅阶级的统治”（注：中国红色政权为什么能够存在，毛泽东选集第1卷，1951，51.）。一旦国民党选择了大地主、大资产阶级而抛弃了占人口绝大多数的农民，就毫无疑义地把自己置于一个两难矛盾之中。一方面，中国是一个农业国，农民历来占人口的大多数，经济要发展、国家要富强、社会要稳定，必须首先减轻农民负担，轻徭薄赋，提高农民生产积极性。但要达到这一目的，就不可避免地要触及与农民利益根本对立的地主阶级的利益，也必然会引起他们的不满和反抗。例如在1928年浙江省的二五减租运动中，地主联名上书诬告，甚至收买地痞流氓以武力袭击减租人员的事件屡见不鲜，最终使这一运动半途而废。况且地主乡绅是国民党政权的阶级基础和经济基础，基础动摇，肯定会波及上层建筑，国民政府便有亡国之忧。另一方面，政府若不去侵犯地主阶级利益，那么减轻农民负担就是一句空话。日益恶化的生存环境，往往迫使农民放弃“墨守乡土”的故习，或举家迁移，或流为兵匪，他们完全生活在“水深火热之中，困苦哀号、辗转呻吟、凄惨阴森，不啻人间地狱。”浙江建德离开土地的农民，除当兵外，多去跑山头，作土匪，“他们背着几支土枪，晚上到乡村去抢米，白天到大路上来打劫，虽然时常给官兵捉去枪毙，但他们很有前仆后继的精神，通年在扰乱着社会秩序。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）在农民的不满情绪下，中国共产党因势利导，发动贫苦农民在农村开展土地革命，打土豪、分田地，建立红色苏区，声势日隆、影响日大，更使国民政府坐卧不宁，束手无策。
正由于处在左右为难的窘境之中，国民政府减轻农民负担的政策势必带有模糊性和试探性。如此一来，既不能让地主安心，又不能满足农民，其结果除了失败又会如何呢？
（三）国民党内部派系林立，中央与地方之间名统实散，减轻农民负担的政策根本无法得到贯彻
1930年中原大战后，国民政府表面上统一了全国，但实际仅是新军阀代替旧军阀的称雄割据。蒋记政权充其量只不过是拥有富庶的长江三角洲浙、苏、皖、赣、闽、沪五省一市的实力较强的军阀盟主而已，别的地区则分别为其他各派势力所把持：阎锡山统治山西，李宗仁、白崇禧盘据两广，刘湘、杨森控制四川，张学良陈兵华北，冯玉祥统辖陕甘。另外还有广东的陈济棠、李济深，湖南的唐生智，贵州的王家烈，云南的龙云，新疆的盛世才等等，都是拥兵自重、割据一省或数省的地方军阀，他们在各自的辖区内推行独立的行政、财政及农村政策，国民政府很难染指。
总而言之，“军阀是一种新起的诸侯，如湖南的赵恒惕，四川的刘湘、刘文辉都占有土地，几乎有名的大地主中，找不出几个不是出身军阀的。”（注：李立三.中国的封建势力与封建制度.）“我们眼前成了大地主的就有张作霖、冯玉祥、唐生智及其将领们，典型的土豪阎锡山的所有土地积到600万元以上。各省又各有小将军们， 在小规模地重复大将军们大规模地在干的事。”（注：马札亚尔.中国农民经营的经济及其发展新倾向，中国近代农业史资料，第2辑，14.）可见， 这些行伍出身，带有很大封建性的新旧军阀，割据一方，盘根错节，不仅与当地土豪劣绅关系密切，而且本身多是拥有良田百顷的大地主，他们怎能容忍蒋记中央政府侵夺其租赋权利。对于政府的规定，有的阳奉阴违，有的公开反抗，要他们真正去减轻农民负担，岂非与虎谋皮，难于上青天。
因此，从全国范围来看，代表地主——资产阶级利益，在地方缺乏权威的国民党，既不能征收土地税，也很难将其热忱颁布的《土地法》付诸实施（按该《土地法》，地租减少到收成的37.5%，这会改变占农民大多数的受剥削的赤贫佃农的命运）。至于各省的当权者，他们更关心从土地上榨取尽量多的利益，而不大关心政府的真正用意，即使稍作一点善意的欺骗，也不能达到目的。
（四）长期战争，使政府减轻农民负担的举措大多流于形式
国民党统治中国的22年，是军阀割据、战乱频仍的22年，是硝烟弥漫、战火纷飞的22年。从1927年夏到1930年夏这短短3年中，动员10 万人以上的内战就近乎30次。其后，1930年11月，两广战争，12月第一次“剿共”战争；1931年3月，四川内战，4月第二次“剿共”战争，8 月，石友三反蒋；1932年6月，蒋介石以50 万兵力对红色根据地进行第四次围剿，9月，山东军阀韩复榘、刘珍年发生战争，10月， 四川军阀混战；1933年6月，四川、贵州战争并起，蒋介石调动100万军队第五次剿共，11月，盛世才、马仲英开战；1934年春，蒋指使何应钦围攻孙殿英于宁夏磴口；1936年夏，两广军阀合力反蒋，12月西安事变后，南京调集40余师包围西安；1937～1945年，中日战争；1945年8月～10月， 上党、邯郸战役；1946年～1949年，第三次国内战争。可以说，战争与国民党统治相始终，战争更使政府减轻农民负担的努力走向反面。
首先，要进行战争，就要有庞大的军队和现代化的武器装备，下表是1928～1945年国民政府财政支出中军费所占比率（注：此表引自两处，系作者合并而成，1928～1936年部分出自朱斯煌主编的民国经济史，1948，166.1937～1945年部分引自财政年鉴第3编第3篇，131～150.应特别指出，1928～1936年军费支出来自官方财政报告，有很大的保留成份，实际支出远远超过50%.）。在贫穷落后的旧中国，这笔数目庞大的费用从哪里来？
为了筹措资金，国民政府一面增加赋税、发行公债；一面高呼减轻农民负担，复兴农村社会。一手挥剑，一手高举橄榄枝，其结果可想而知。
其次，由于存在战争，农民的兵差负担就不可能得到减免，军事摊派也无由禁止。“临时摊派，以兵差为主，它无定额地向农民按亩数摊款，而且不只是款，有时还要东西、要牲口，这种事情一年总有好几次，农民们出的款比税捐大上好几倍。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）一般军队“除军粮折价收现外，甚至每日之柴、草、油、菜、被服、鞋袜等无不取之于民，种种剥削，遂使多数村落仅存断壁残瓦，荒无人烟。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）四川江油“农村已经破坏，家庭中衣食全无着落，然而又要尽义务去修碉堡、当民伕，其死于路途者，比比皆是。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）
可见，战争往往把政府减轻农民负担的努力推向反面。正如毛泽东指出的：“伴随各派反动统治者之间的矛盾——军阀混战而来的，是赋税的加重，这样就会促令广大的负担赋税者和反动统治者之间的矛盾日益发展。”（注：星星之火，可以燎原，毛泽东选集第1卷，1951，106～107.）
（五）通过对国民党在大陆产生—发展—衰落这一历史过程的分析，我们不难发现，国民党实质上是一个城市性质的政党
事实表明，南京政府的成员多是久居城市的大地产所有者、商业资产阶级和开放口岸的知识分子，大部分都与外国保持着联系或者就是外国培养的，如张静江、孔祥熙、宋子文、戴季陶、孙科、宋美龄、宋蔼龄等等。他们的生活方式、交际范围以及深受西方影响的思想意识，都使他们越来越远离农民阶级，“虽说居住在城市，占人口3 %的乡绅和地主掌握了全部耕地的20%，但那种将政权与地权联系起来的陈旧观念，已不再适用于一个农业收入极其微薄和全部资本均从农业转移出来的时代。”（注：〔法〕谢和耐.中国社会史，南京：江苏人民出版社， 1992，542.）这个带有西化倾向的地主资产阶级的统治阶层， 鄙视农村这个只代表他们过去的迷信而苦难的社会，对于农村和农业中的所有问题，他们皆视而不见，尽管他们也炫耀其发展农业的意图，而实际上并不关心农民阶级的悲惨命运。
年份岁出总额(百万元)军费(百万元) 军费占岁出百分比(%)
1928434.4 209.5 48.4
1929539.0 245.4 45.4
1930714.5 311.6 43.7
1931683.0 303.8 44.5
1932671.9 320.7 47.5
1933828.7 372.9 44.9
1934940.0 387.8 41.2
1935957.2 321.0 33.5
1936990.7 322.0 32.5
19372 091 1 383 66.5
19381 169
698
59.7
19392 797 1 601 53.7
19405 288 3 912 74.0
194110 003 6 617 66.2
194224 51115 216 62.1
194358 81642 939 73.0
1944171 689
131 080 76.3
1945
1 215 089 1 060 73787.3
城市党的历史局限，在很大程度上造成了国民政府减轻农民负担的愿望屡屡落空。第一，由政府派往各地的监督检查人员，多以“拯救者”的面孔出现在农村，他们高高在上，悬浮表层，未深入实际，很难真正体察民情，从而直接影响了国民政府农业政策的制定。二五减租、三七五减租、减免赋税、开办农业银行、信用合作社等减轻农民负担的政策或失之偏颇，或漏洞百出，均因不合时宜而趋于流产。第二，“南京政权比其前任们与商业界有更多的联系”（注：〔法〕谢和耐.中国社会史，南京：江苏人民出版社，1992，555.）， 它更注重工商业的畸形发展和城市的表面繁荣。当然，发展工商业、繁荣城市经济本无可厚非，但若以牺牲农村为代价来达此目的，恐怕就有些舍本逐末了。乡村建设派的代表人物梁漱溟先生曾针对这一问题发表议论：“在中国这样一个以农业为主的国家，以乡村为本位的文化，在近代却遇到一个以工业为主，以都市为本的西方文明，我们一天一天地在那里跟着他学”，其结果“除了明着暗着直接间接地破坏乡村外，并不见有都市的兴起和工业的发达”。“中国原来就是个农业国，直到现在大家仍然是靠农业吃饭，全靠农民吃饭，农业不行了，则商业亦不行，农民没饭吃，大家亦没饭吃”，如果牺牲农村，那么发展工商业，建设都市文明都是行不通的（注：梁漱溟全集，第1卷，济南：山东人民出版社，1989，609.）。然而，这一警告并未引起国民政府的足够重视。
单从农村资金大量流向城市，农村金融日趋枯竭，农民贫困化程度逐渐加深这一简单事实，我们即可窥见国民政府减轻农民负担本质之一斑。1933年以前，每逢农产品上市，各通商口岸的银行和内地的田庄商铺，常常投出现金向农民收购，这对调剂农村收支有很大作用。但此后由于农产品输出减退，工业品倾销农村，农民入不敷出，“现金一味外流，而甚少运回农村之机会”（注：中国近代农业史资料，第3辑，677，678，681.）。同时，“乡间富户或以匪患迁徙都市，或以农产衰败，不再投资田亩，乡间储蓄，遂逐渐向城市推移，结果农村对于市镇，市镇对于都市，都市对于通商口岸，均立于入超地位，现金纷纷流出。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，677，678，681.）国民政府重视工商，导致农村资金流向城市，资金外流，给农村社会带来了灾难性的影响。农民求借无路，告贷无门，穷困潦倒，坐以待毙，某些地区甚至整个乡村贫苦农民连两角钱都凑不出来。浙江农民“往昔尚可向地主或商家告贷，利虽重但能赖以周转，今则往往给以月息四、五分而仍无贪图高利放款之人。”（注：中国金融概要，36.）甘肃某农村1929年以前，“普通利率虽高达5～10分，痛感剥削，然尚有可借之处”， 而到1930年后，“全民一贫如洗，果稍有贮蓄者，为避免穷困之觊觎，差事之多摊，亦无不装出种种穷相，塞入高借之门。农人为欲购种子及其它救急用，纵压契抵产，高出利贷数倍，终亦无敢应命者。因而坐失农时，逼死人命，所在多有。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，677，678，681.）绥远农村经济衰落，金融滞涩，高利贷盛行，尚苦呼吁无门。普通以抵押借款，出一分利息（即借款10元，月利1元）， 仍无门告贷（注：中国近代农业史资料，第3辑，677，678，681.）。
恰是在举国上下一片“救济农村”，“资金下乡”、“资金归农”的呼声中，农村金融愈来愈濒临绝境，从而最终导致了农村的衰败。在这样的条件下去减轻农民负担，只能是作作文章而已。
综上所述，中国是一个以农立国的社会，农民历来占人口的绝大多数，只有农业发展，农村繁荣，才有经济的振兴和国家的富强。对于国民政府减轻农民负担的举措，我们要结合具体的历史条件，实事求是，全面分析，既要看到不足，又要发现长处，且莫人云亦云，简单冠以“欺骗”二字了事。
收稿日期：1997－12－28