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农业作为一个典型的风险产业，也是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“脆弱产业”。近年来，自然灾害频繁、偏重发生，给我国的农业生产和农村经济造成了严重影响，农业保险缺位的问题随之凸显。温家宝总理在今年的政府工作报告中提出“健全政策性农业保险制度，建立农业再保险和巨灾风险分散机制”，成为今年“三农”工作的一大亮点。由于农业生产的自身特点，农民经常面对各种不利的自然条件，如暴风雨、地震、泥石流、飓风、冰雹、干旱、霜冻、病虫害等不确定性事件造成损害的风险。加之农民生产存在比较分散，资本相对较薄弱的特点，因而抵御各种自然灾害的能力较差。因此，如何对农业风险进行管理，尽可能减少各种自然灾害可能对农业生产以及农民生活造成的损失，就成为制约和影响各国农业发展的重大课题。农业发展是我国经济发展过程中的重要任务之一，农业的弱势地位也是我国社会主义新农村建设过程中的重要障碍和问题。面对自然风险给农业可能造成的损害，世界各国政府和农民采取了多种风险管理措施。
一、农业保险的概念及属性
(一)农业保险概念
农民所处的风险状态，斯科特在《农民的道义经济学》中，有这样一段表述：“农民长久地站在齐脖子深的水中，一阵细浪打来，即可以将他淹没。”农业保险则在一定程度上有效规避农业风险。
狭义的农业保险，是农业生产者以支付小额保险费为代价，把农业生产过程中由于灾害事故造成的农业财产的损失转嫁给保险人的一种制度安排。业内人士所谓的种植业和养殖业保险，换句话说，就是以农作物和饲养动物为保险对象的一类保险。从保险标的来分类，属于财产保险的范畴。广义的农业保险，指所有面向农村开办的各类保险业务，即和农村保险的涵义相同。
(二)农业保险属性
农业保险本身属于生产关系范畴，与农业生产力发展相一致，且促进农业生产力的发展。在农业再生产中，农业保险处于分配环节，是对农业总产品的必要扣除。马克思主义再生产理论中关于社会总产品必要扣除的论述，也适用于农业保险。
农业保险属于准公共产品。农业保险产品具有大部分公共物品的特征，但是又不完全等同于纯公共产品，且并不具有私人物品的特征，是介于纯公共物品和纯私人物品间的准公共物品。农业保险产品与一般私人物品相比较，具有以下特点：
农业保险具有效用的不可分割性。广义的农业概念，包括农产品的生产、分配、交换和消费四个环节。在农业生产过程中，存在着各种风险，其他环节中农业发展也都受到一定风险的影响，农业保险其效用在各个环节皆得到体现。农业保险的受益方不只包括农民个人，社会全体成员也都是农业保险的受益者，农业保险的效用是不可分割的。
农业保险具有排他性。相对于其他商业保险而言，农业保险在直接消费过程中具有排他性，在间接消费过程中具有非排他性。一般而言，谁投保谁直接受益，然而在农业保险执行过程中却并不完全是这样的。参与投保的农民个体，处在直接消费环节，具有排他性。但是在消费及经营环节中，如防灾防损、风险管理等，处在间接消费环节，具有非排他性。
农业保险具有非竞争性。在竞争日益激烈的市场经济条件下，农业保险产品既不能实现有效需求，也无法保证有效供给，农业保险产品市场很难实现供求平衡，资源配置难以实现。
农业保险产品在经营中具有规模性，从保险标的物来说，农业保险也属于财产保险的范畴，因此和其他商业保险一样，农业保险应遵照大数法则，承保足够多的数量才能保证能够达到有效分散风险的目的。只有当承保量达到一定数量时，才能降低经营成本，并有效分散各种农业风险。
农业保险具有供给和需求的双重正外部性，即生产和消费的双重外部性。农业是国民经济的基础，农民收益增加，受益的不仅仅是农民个体，也有利于农业经济的发展，全体社会成员也是受益者；农业歉收，亏损的不只有农民本身，农业经济受到影响，也不利于国民经济的发展，全体社会成员也会受到影响。从农业保险的需求看，农民购买农业保险所得利益小于为社会带来的收益，农业保险需求具有正外部性；从农业保险的供给看，提供农业保险的公司提供给农民个人的赔偿小于其供给成本，农业保险供给也具有正外部性。
农业保险具有弱可保性，从保险学原理来说，结合可保条件的特点，参照农业风险的自身特点，在很多情况下并不具备理想状态下的保险条件。一方面受到农业风险的可保性的客观限制，另一方面还受到诸如保险人经办保险的能力、被保人的承受能力、人们对风险额掌握程度等；此外，农业本身是一个不断发展变化的产业。综上所述，农业保险本身具有弱可保性。
二、农业风险的分类
相对于农业广义内涵的界定，农业风险体现在农业生产、分配、交换和消费的全过程。农业保险是与农业风险相对应的概念，根据不同的分类标准，农业保险分类方法主要有四种。按照承保对象划分，包括种植业保险和养殖业保险，种植业保险是以各种农作物、林木等为保险标的的保险，例如粮食作物保险、豆类作物保险、油类作物保险和林木保险等；按照保险责任划分为单一风险保险、多风险保险和一切险保险；按照承保方式划分，分为成本保险和产量或产值保险；按照性质划分，分为政策性农业保险和商业性农业保险，政策性农业保险是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险，商业性农业保险是由保险机构完全按照商业化的运作方式，以盈利为目的而经营的农业保险。
三、国外农业保险的发展模式
目前，全球推行农业保险的国家，大致可以分为四种模式。
政府主导下的市场运营模式，即政府和民间相互联系的双轨制农业保险，以美国和加拿大为代表。美国的农作物保险制度结构分成三个层次：第一层次是联邦农作物保险公司又称风险管理局，负责提供农作物保险的再保险和向直接开展农作物保险的私人公司和农户提供管理费和保费补贴；第二层次是直接开展农作物保险的私人保险公司，它直接面向农户，开展形式各样的农作物保险，收取保费、支付保险赔偿金；第三层次是各个农户，向私人保险公司投保农作物保险，接受FCIC的保费补贴。在美国农作物保险发展中除了联邦农作物保险公司不可忽视的宏观调控作用外，通过美国农作物保险立法和相关法律的及时调整和完善来解决农作物保险实施过程中的问题也是重要措施之一。投保农户数量少、投保率低一直是制约美国农作物保险发展的主要因素，无法使农作物风险得到更广泛的分散。美国联邦农作物保险公司主要采取了以下措施：其一，不断完善农作物保险制度，对原有险种进行创新，除了提供保障直接损失的产量保险和成本保险外，还推出了保障农作物间接损失的保险；其二，通过《1994年农作物保险改革法》，取消与农作物保险具有替代作用的“巨大灾害救助计划”，灾害救助计划实际上是一种不收取保费的农作物保险；其三，在《1994年农作物保险改革法》实施之后，同时推出了农作物保险与福利政策的挂钩，进一步提高农作物保险保费补贴。
民营保险相互会社模式，以日本为代表。主要以民间非盈利团体经营，政府补贴和再保险扶持。其特点不仅体现在政策性强，设立专门法律，对关系国计民生、农民收入影响较大的农作物、畜种实行法定保险，还表现为经营组织具有互动性，带有浓烈的民间色彩，此外，中央政府进行监督和指导，并对保险和管理费进行补贴。
政策优惠模式，又称农业互助合作保险模式，以西班牙为代表。西班牙农业保险与欧盟其他国家相比是比较成熟的，在世界范围内也是一个成功的范例，不仅险种齐全，而且管理机制完善，政府支持有力，保险公司健康发展，农民受益。特点表现为：没有统一的农业保险制度和体系；农业保险主要由私营公司、部门保险相互会社或保险合作社经营，政府不直接参与；给予农民一定的保险补贴和税收优惠政策。1978年以前，西班牙农业保险完全由私人公司经营，政府没有参与，旱灾、霜冻等自然灾害还不在保险范围之内。由于农业灾害多，理赔金额大，公司运营成本高，农民遭灾后不能及时、足额得到保险公司的赔付，因此，政府实行了特殊的援助制度，即对灾民给予救济补助。1978年，西班牙颁布了《农业保险法》，提出由农民自愿参加保险，政府对私人保险公司提供再保险，并对农民的保费给予补贴；不参加农业保险的农民，遭灾后政府不给予任何援助。同时提出农业保险的目标，就是要逐步将所有的农业领域都纳入农业保险的范围。
国家重点选择性扶持模式，以一些亚洲的发展中国家，如泰国、印度、孟加拉国等为代表。特点主要体现在三个方面：一是农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供；二是农业保险具有强制性；三是农业保险和金融机构贷款相结合。
四、发展中国农业保险模式的新思路
(一)中国农业保险取得初步进展
我国从2007年便开始推行有中央财政支持的政策性农业保险，保费由中央财政、地方财政和农户按比例承担。到2009年，政策性农业保险试点地区已扩展到17个省区和新疆生产建设兵团；试点品种范围也从最初的大豆、玉米、小麦、水稻、棉花5个种植业品种扩展到花生、油菜、奶牛等多个种养业品种，能繁母猪的保险工作甚至已在全国范围内开展。“十一五”时期，累计承保农作物29亿亩，承保生猪及能繁母猪2亿头，承保森林7.6亿亩，为农业生产提供保险保障11279亿元，累计实现保费收入440亿元。近年来，党中央、国务院高度重视农业保险的发展，出台了一系列政策措施，农业保险取得了长足发展。实践证明，农业保险在补偿受灾农民经济损失、帮助恢复生产生活等方面发挥了较好的“稳定器”作用。但总体看，我国农业保险对农业生产的保障能力仍相对有限，发展中还面临一定的困境，具体表现为：农业保险需求相对有限、供给相对短缺、农业保险赔付率居高不下、可持续性差等。
(二)国外农作物保险模式发展经验对我国的启示
1、加快制定《农业保险法》，明确农业保险的发展目标
发达国家对农业保险都制定了专门的法律法规，如美国的《联邦农作物保险法》、法国的《农业保险法》、日本的《农业灾害补偿法》、西班牙的《农业保险法》，而我国至今还没有对农业保险制定专门的法律法规，所有农业保险的内容仅体现在《保险法》和《农业法》中。农业保险作为一种准公共物品的生产，或作为一种制度供给，都需要政府来组织进行，就需要一套切实可行且行之有效的法律体系，对于损害农业保险健康发展的行为给予法律约束。要建立起健康规范的农业保险市场，就必须先制定并颁布《农业保险法》。
2、国家给予特殊的政策优惠
发展农业保险仅靠保险公司是行不通的，必须要有配套政策的支持。美国各州都有专业的农业保险公司，政府补贴也很高，美国农作物保险的保费补贴率不断进行调整，以满足投保农户的需求，例如，选择55％产量保障水平的保单，保费补贴由1994年的46.1％提高到2000年的64.1％，85％的保障水平由13.0％提高到38％；日本对主要农作物保险以15％的财政补贴，遇灾时政府会代缴正常年份10％～30％的保险费；西班牙使农户的保险参与率从38％提高到85％等等。政府积极的政策性扶持是农业保险得以发展的有力保证，针对中国农村分布广泛、发展不平衡的特点，对保险业从政策上对保险公司开发的为农业、农村、农民服务的产品给予倾斜，有计划、有步骤的开发新险种，保证农业生产的正常进行。
3、合理发展强制保险和自愿保险
基于农业保险的准公共产品特性，大多数开展农业保险的国家都将农业保险直接或间接的设置为强制性保险。农业发展关系到国家的命运，对于一些关系到国计民生的重要农作物要采取强制性保险，保障农业生产的顺利进行，稳定国民经济。美国的农业保险原则上实行自愿保险，但由于1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划。日本通过法律明确规定，对具有一定规模的农民实行强制保险；对达不到规模的农户，实行自愿保险。
4、建立巨灾保险，加大政府投入
由于今年来国内外巨灾的频繁发生，建立巨灾保险迅速被提上日程。总结国外经验，例如1994年美国《农业保险修正案》明确规定，必须建立巨灾保险，才能追加购买其他保险。以洪水保险为例，1956年美国通过《联邦洪水保险法》后，先后又制定实施了《全国洪水保险法》，《国家洪水保险计划》(NFIP)等法律。日本的巨灾保险主要集中在地震和农业方面。以英国为代表的其他国家大都实行非强制性巨灾保险，即市场上销售的商业保险责任中已经涵盖了巨灾风险责任，投保人可自行选择购买。在我国建立起多层次的巨灾风险分散机制，可在建立起多层次风险分散机制之前，有必要先重点发展我国的再保险市场，扩大再保险规模，培育再保险联合体，鼓励利用国际再保险市场在更大的范围内分散巨灾风险。
五、总结
完全实行商业化经营模式是行不通的。应从市场和政府双角色角度考虑，未来农业保险体系的构建，离不开依存的环境建设，未来我国农业保险制度构建的关键在于实现市场与政府的有机结合，合理界定市场的作用和政府的角色，实现政府、保险公司、农民三者的良好互动，制订和完善农业保险发展的相关配套制度，市场对农业保险资源配置发挥主导作用。具体来说，商业保险公司依靠自主经营、自负盈亏的原则经营农业保险，发挥市场机制资源配置的基本功能；政府制订和完善包括法律、财政、税收、金融在内的农业保险发展制度，并对全国的农业保险发展进行规划、统筹和协调，保证相关制度和政策得到有力的贯彻和实施，鼓励农业保险市场合理、有序的竞争，推动农业保险创新。