乡镇企业效率及产权制度改革的必要性，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,必要性论文,产权制度论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 F091.349
近年来，乡镇企业在发展过程中遇到了一些严重问题，它们制约了乡镇企业的进一步发展。不少经济学家发出了乡镇企业要二次创业的呼声，提出要改革乡镇企业的产权制度。他们认为，乡镇企业曾经以高效率创造了中国经济的奇迹。笔者认为，如果撇开单纯的量的指标而从质的角度去审视乡镇企业发展的历史，关于乡镇企业的效率我们会得出别样的结论来。
1 乡镇企业经济效率评价
我们这里所谈的乡镇企业是指地处乡镇或村庄的集体所有制企业，在性质上属于全体居民所有。因为在理论界，对乡镇企业涵义的规定并不统一。作为一个前提，这里有先明确下来的必要。
对于乡镇企业经济效率的认识，在经济学界有一种观点，那就是80年代以来，乡镇企业发展速度很快，在国民经济中的比重不断加大，其经济效率的提高也很迅速。表1和表2可以直观地说明这一点。
表1 乡镇与国有工业产值份额 亿元，%
乡镇企业 国有企业
时间 全社会总额
产值 份额 产值份额
199348 40210 53921.822 725
46.9
199470 17617 76025.226 201
37.3
199591 89423 77925.831 220
33.8
199699 59527 63027.728 361
28.5
1997
113 73317 94015.829 027
25.5
资料来源：根据《中国统计年鉴》1998年第443 页有关资料整理而得。
表2 各所有制工业要素生产率变动及所有制结构中的配置效应
工业要素及生产率的变动
资本生产率增长劳动生产率增长
年份国有 集体
其他
国有
集体
其他
工业 工业
工业
工业
工业
工业
1981～1985
1.22 0.44 -4.96
4.45
8.42 10.40
1986～1988 -2.66 0.87 12.85
2.35
9.24 19.70
1989～1993 -1.93 2.32
1.92
3.16 13.00 23.30
工业要素及生产率的变动总配置效应
综合生产率增长
年份国有
集体
其他 工业资本 工业劳动 工业资源
工业
工业
工业
生产力生产力
1981～1985 3.46
5.23
4.24-0.96-0.78 -0.25
1986～1988 0.35
5.89 16.90 0.54 0.60
0.22
1989～1993 0.07
8.75 11.80 1.40 1.42
1.34
资料来源：根据郭克莎.中国所有制结构及总配置效应.经济研究.1991（7）有关资料调整而得。
从两表可以看出：到1993年，从量上看，乡镇企业的工业产值已几达社会总产值的一半；从要素生产率变动来看，以乡镇企业为主体的非国有经济稳步上升。他们得出结论说，乡镇企业发展迅速，效率也很高。笔者认为，乡镇企业在经济总量上的增大是一个不争的事实，但由此认为其效率很高，则值得商榷。
我们首先要明确效率评价的标准问题。从经济发展的历史来看，评价企业运行效率的经济指标经历了从单一经济目标到多目标综合的发展。所谓单一经济目标，即只是以一些经济指标来衡量企业的运行效率，如利润最大化、股东财富最大化、每股盈余最大化等。就我国目前经济的发展水平而言，尚处于这一阶段。多目标综合是指评价经济效率的时候不仅要考虑到经济目标的实现，还要考虑非经济目标如环境保护等社会目标的实现程度。对于我国乡镇企业的效率，一些人是从“量”这个角度来把握这个问题的，如企业实现产值多少、会计利润多少等，而忽视“质”的考察。这实质是以前计划经济思想的余流；另一部分人则从“质”上去考察这个问题，强调经济内涵的提高。就经济学的内容而言，它研究的即是如何以有限的资源尽可能地满足人们无穷的欲望，其本质在于如何使有限的投入获得最大的产出。从这点看，经济效率问题是一个投入产出比的问题，单一的投入或产出均不能决定效率，而必须将两者综合考虑。这里的产出不仅包括产品，还应包括各种副产品。笔者亦作如是观。
乡镇企业的许多经济指标是以财务会计有关指标为基础得到的。这种会计意义上的指标并未全面地反映实际的投入和产出。作为一种调整，我们必须将各种实际发生考虑进去。新制度经济学中交易费用这个范畴宜于承担此任务。
根据被一般化了的交易费用的概念，“交易费用是经济制度的运行费用，它包括度量、界定和保证产权的费用、发展现交易对象和交易价格的费用、讨价还价的费用、订立交易合约的费用、执行交易的费用、监督违约行为并对之制裁的费用、维护交易秩序的费用等。”（注：罗伯特·哈里·科斯等.企业、市场与法律.盛洪，陈郁等译.上海：上海三联书店，1990.3）这实质包括了某一交易活动从酝酿到实现的一切成本及费用。如果用这个意义上的交易费用概念来分析乡镇企业的“费用”，我们会发现，乡镇企业实际发生的交易费用远大于它自身承担的交易费用，一部分交易费用被转嫁出去了。就乡镇企业交易费用产生发展的环节，我们可以将之分为两个组成部分：
（1）创建阶段的交易费用
我们知道，乡镇企业繁茂于广阔的乡村城镇之间，其产生并不是一个自然历史过程。在相当程度上，它是在改革开放之后，为适应发展经济战略形势的需要，各地乡镇基层政权政府行为的结果。乡镇企业的创建所需要各种原始资本（土地、资金、劳动力等生产要素）的集中也不是要素所有者在市场上通过竞争规律的作用来达成的，而是由基层政权从自身需要出发，运用行政权力来实现的。其行为具有多目标性：政府目标、社区目标同企业目标“三位一体”，企业目标不是唯一，甚至处于次要地位。目标的不一致在创建阶段就极大地影响交易费用。假定以企业目标为唯一目标，人们会根据市场价格信号在要素的投入上作出最优决策，使得成本最低。在政府力量渗入以后，决策时要考虑其他目标的实现，从而可能导致决策的次优化，此其一；其二，基层政权在为乡镇企业提供经营必需的要素时，往往要求的价格极低，“不仅低于资源结构决定的价格，甚至低于非组织化市场的价格”（注：陈剑波.乡镇企业产权结构及其对资源配置效率的影响.经济研究，1995（9）：24）。对于企业而言，这似乎节约了交易费用，但是从社会的角度看，这并不是交易费用的节约，而是交易费用的转嫁，将交易费用转嫁给了要素的供给者：土地的供给者国家或集体、资本的供给者金融机构（往往以低利率贷款给乡镇企业）和社区居民（比如用集资手段，居民至少牺牲资本的机会成本——货币的时间价值）等。理论上，这一部分费用应从乡镇企业的产出中扣除。其三，由于乡镇企业能以极低的价格获得生产要素，在这种扭曲了的价格信号下，企业倾向于加大要素的投入，直至边际生产率同边际成本相等。此时，实际的边际成本高于名义的边际成本，因而实际的要素生产率低于名义的要素生产率。
表3 加权资本价格及资本边际生产率
分类比率 加权资本价格 资本边际生产率
0～20 0.236 00.373 9
20～30 0.507 50.417 1
30～40 0.633 50.405 4
40～50 0.891 00.310 5
50 1.085 00.364 8
资料来源：陈剑波.乡镇企业的产权结构及其对资源配置的影响.经济研究，1995（9）表3中，在（0，1）的区间内，有80%的范围， 资本边际生产率低于加权资本价格。这表明企业资本要素已过量使用，超过了有效配置的边界，损失了部分效率。综上所述，在乡镇企业创建之始，它已经造成了交易费用的增加，不过有一部分被转嫁了，而人们往往忽略了这一点。
（2）生产经营过程中的交易费用
交易费用作为经济制度运行费用的总括，其中“监督违约行为并对之制裁的费用”涵盖范围相当广泛，包括“机会成本”，如放弃某一债权（即放弃对这一欠债不还行为的监督或制裁）。从经济学的角度看，应该是在预期的监督费用大于或等于该项债权的情况下，才能做出这样的决策，否则就违背了“经济人”的经济学基本假设。这里的交易费用就可以用放弃的债权来衡量。对于乡镇企业而言，类似上述的隐性交易费用，数目之大足以让人吃惊的了。仅从以下几方面看一看：从土地的占用看，农村工业相对发达的地区，耕地面积的下降大大高于全国平均水平，“1992年同1991年相比，全国耕地面积下降0.2%，广东下降3%，浙江下降1.4%，上海下降1%，江苏下降0.6%”，并非别的原因，“农村非农产业的迅速发展，且布局不合理、城市化水平低下不能不说是一个重要原因”（注：李庚寅.乡镇企业发展的资源配置效应及其问题.经济研究，1994（9）：36）；从农村生态环境看，“我国乡镇企业长期在一种低效率、高污染环境下运行”（注：李庚寅.乡镇企业发展的资源配置效应及其问题.经济研究，1994（9）：36）。实际上这些都是企业负外部性问题，可是由于缺乏有效手段将其内化为企业费用，转而由社会来承担。又如，“据调查，造纸的废水排放量占乡镇企业废水排放量的44%，其中废水的化学耗氧量占主要污染行业的69.7%；水泥工业粉尘排放量占乡镇企业粉尘排放量的78.5%；砖瓦、陶瓷业的二氧化硫烟尘、氟化物排放量分别占乡镇企业粉尘排放量的56.7%、67.4%和88.8%。上述主要污染源产业，其污染强度明显高于城市企业。从地区看，乡镇企业发展较快的地区，生态环境不断恶化的问题也最严重。这些问题，严重制约了乡镇企业的进一步发展，给国民经济造成一些不易解决的难题”（注：李庚寅.乡镇企业发展的资源配置效应及其问题.经济研究，1994（9）：36）。从企业内部看， 要达成协议的交易费用较之国有企业要低，较之私营企业则要高。乡镇企业同基层政权、社区讨价还价的费用会稍低，原因是乡镇企业本身是政府行为的结果，经营目标“三位一体”。此点前已论及，此处从略。
综上所述，我们可以得出如下结论：乡镇企业的高速度、高效率发展一定程度上是以其他方面的社会利益为代价的。从总体看，其效率并没有人们想象的那么高。前阶段乡镇企业的一度辉煌，只是我国特定的社会历史发展进程中特殊的经济条件下的特殊现象。具体讲，主要是因为我国几十年的短缺经济长期压抑了消费需求。一旦改革，需求似乎是逃出所罗门宝瓶的撒旦，极度地增长。在如此强烈的需求拉动下，乡镇企业顺势而为，极好地发挥了拾遗补缺的作用。那时国家鼓励，从政策上给予倾斜，集体也扶持，加上本身比较于国有企业的优势，又怎么能发展不起来呢？发展的重要原因是有利的宏观环境。但是，由于乡镇企业这种机制有着先天不足，乡镇企业没有随着量的发展从质上取得突破，仍停留在较低水平。随着经济的进一步发展，特别是卖方市场转变为买方市场之后，乡镇企业的低水平同经济发展要求之间的矛盾就立即暴露出来了。人们呼喊乡镇企业的“第二次创业”。
2 乡镇企业产权设置弱点及改革要析
乡镇企业实现“二次创业”的一个重要前提是改革旧的不合理的产权制度。根据产权理论，“市场形成的基础在于市场经济活动主体之间的产权界限是否清楚，没有清楚的财产界限，市场的发育便难以形成完整，明确的行为规则；同时，企业产权界限的不清楚也使企业无法在真正的市场活动”（注：陈剑波.乡镇企业产权结构及其对资源配置效率的影响.经济研究，1995（9）：24）。明晰的产权是市场经济正常运行的基本前提。它有以下三个要素：
（1）每项财产有一个或多个明确的所有者，具有排它的所有权。
（2）资产所有者享有资产产生的剩余收入。
（3）所有者享有企业的控制权。
也就是说，作为市场经济主体，如果企求能完全独立地在市场关系中按照市场自身的规律和要求运作，必须把这三方面关系安排好。产权明晰及剩余索取的合理分配对效率是关键的因素。如果从这三个角度来看我国的乡镇企业，会发现如下问题：
首先，乡镇企业的产权归属是模糊的，或称之为所有者空位。如前所述，乡镇企业在建立伊始，它的初始投资是政府安排的。名义上，乡镇企业属于集体所有的企业，其产权属于社区居民，实际情况是，这些社区居民并没有明确的财产份额，或者说根本上就没有份额，投资的名份不明确，是债务还是投资？没有明确的说法。即使有类似债务的合同，实际中也不会执行。所以，产权属于社区居民是一句空话；另外，通常加入乡镇企业也并非完全出自居民的自愿和独立决定。相反，他们的参加是因为其居住地或基层政权的行政命令或摊派。以集资（或摊派）形式筹集的这部分资金，一般也没有相应的组织形式来行使所有者职能。企业到底属于谁不清楚，产权归属是模糊的。
其次，从控制权归属来看，也没有合理的界定。实际情况是，乡镇企业是由基层政权、企业经理人员共同控制的。经理人员往往由基层政府任命，日常控制权归属于经理人员，重大决策的控制权则归属于基层政权。基层政权在经营、人事和雇工方面都有决定性的影响。因此，乡镇企业作为市场经济的主体在经济事务中并没有真正的权威。企业行为受政府非经济目标的影响显然就非但不能避免而且程度很大。另外，在企业同基层政权之间就协议达成也会增加交易费用，经理人员为了迎合基层政权非经济目标的要求，其行为在一定程度上也会偏离企业目标，使乡镇企业在一定程度上患有“国企病”。基层政权因其职能限制，关于市场及信息不是完全的，基层政权同企业往往会有决策的博弈行为，这导致不确定性的增加，从而加大企业的风险。
最后，从剩余索取的分配来看，不存在传统意义上剩余索取的拥有者。通常，社区居民只是被动地接受或享受利润，且主要部分并不采用货币形式，而是作为集体投资由每个成员分享。居民所得剩余的量和形式以及税后收入的处置，由基层政权和经理人员决定。政府往往出于增加财政收入、增加就业、提高社区福利水平等目标，从企业抽走相当部分剩余，而不顾及企业长远目标。这削弱了企业发展的后劲，给企业带来了负激励的效果。
不用谈乡镇企业的其他不足，仅以上三个先天不足已经是它的致命弱点了。反映人同自然关系的是生产力，它是劳动者、生产资料、劳动对象的辩证统一。企业实质上就是一定水平生产力的载体。在乡镇企业这种形式中，生产资料的归属不明确，作为一种非人力资本，它在同人力资本的结合中充当抵押品的角色，会受到“虐待”。同时，剩余索取的分配存在矛盾，作为人力资本的劳动者缺乏激励，产生极大的偷懒动机，即“机会主义（Opportunism）”与“搭便车（Free Ride ）”行为，怎能产生高效率？乡镇企业的这种状况已经同市场经济的发展不相容了。按照市场规则，任何平等竞争都应当建立在全部投入的经济比较基础上。由此，任何分配也应当是要素产权在经济上的实现。产权关系不明确，乡镇企业就无法按市场经济规律实现真正的平等竞争和公平分配，国家、集体和社区居民的合法权益就无法得到保障，其结果只能使乡镇企业自身的利益受到损害。乡镇企业作为农村经济的主导力量，曾经作出过巨大的历史贡献，但它的组织形式比较单一，社会主义市场经济的发展逐渐暴露了它产权不清、政企不分、管理不善的弱点，迫切需要通过多种形式的改革，重新焕发生机和活力。
产权制度是企业制度的核心，改革乡镇企业产权制度就成了企业制度改革的中心环节。乡镇企业产权制度改革的目的和要求是：适应社会主义市场经济的要求，寻求能极大促进生产力发展的多种产权实现形式，建立起产权明晰、权责分明、政企分开、具有自我约束力的产权制度，使所有者真正拥有对资产的所有权、决定权、收益分配权，以调动积极性，搞活经营机制，改变经济增长方式，增强企业活力，提高经济效率，实现乡镇企业的二次飞跃。根据近年来的实践，在改革中要注意以下问题：
（1）产权制度改革的形式问题
乡镇企业产权制度改革可以采取多种形式，要积极引导发展股份合作制和股份制企业。要积极探索搞活乡镇企业的存量资产，通过先售后股、先租后股、先包后股和量化配股等方式对企业进行股份合作制改造，可以拿出一部分或全部资产出售给社会法人、外商和个人；积极鼓励增资扩股，增加企业资本金，扩大企业规模。提倡企业职工现金投股，允许经营者多持股并逐年增加持股。要合理设置股权，扩大企业职工的参股比例；有条件的大中型乡镇企业可以实行股份制改造，依法组建吸收多元投资主体持股的有限责任公司或股份有限公司。在此基础上，还可以规范的公司制企业为核心，组建和发展企业集团；对一些无利或亏损企业可以通过整体或部分出售的方式进行改造，盘活企业资产。总的目的是明晰产权，改变“模糊产权”的状况。
（2）理顺乡镇企业同基层政权的关系问题
逐步理顺乡镇企业同基层政权的关系，是深化乡镇企业改革的重要内容。理顺乡镇企业同基层政权的关系，要从实行政资分开入手，解决产权主体空位问题。基层政权的负责人和乡镇企业的管理机构不得直接干涉企业的生产经营，不得随意撤换企业的负责人。他们的职责只限于代表基层政权，根据国家有关方针政策对企业进行规划、指导、管理、监督、协调和服务，对企业的资产管理进行指导和监督。这可以避免基层政权对企业的行政干预，保证企业生产经营的自主权，主要是为了克服“政企不分”的弊端。
（3）完善乡镇企业经营机制问题
乡镇企业要适应形势发展的需要，不断进行经营机制和经营方式的发展、完善、创新。要进一步完善承包制和租赁制，强化激励机制和约束机制，避免企业的短期行为和承包者负盈不负亏的问题。在决策机制上要自主快速，通过建立科学的法人治理结构，提高决策水平；在用工机制上要能进能出，职工不捧“铁饭碗”，努力创造出一个利于职工成长、发挥职工才能、保护和调动职工积极性的环境；在干部机制上要能上能下，干部不坐“铁交椅”，让那些懂经营、善管理的优秀人才脱颖而出；在激励机制上要奖惩分明，对有突出贡献的职工实行精神激励和物质激励相结合的办法，充分调动广大职工的积极性和创造性；在约束机制上要自负盈亏，以提高经济效益为中心，建立健全各项管理制度并严格执行，不断增强企业的盈利水平；在发展机制上要自我积累，严格控制消费性支出过快增长，企业税后利润应主要用于扩大再生产。乡镇企业无论采用哪种形式的改革，都应着眼于优化企业内部的经营机制，充分调动所有者、经营者、劳动者的积极性，增强企业的生机和活力。
3 结论
以上分析表明：从制度经济学的有关理论来看，在卖方市场占主导的改革开放初期发展壮大起来的乡镇企业制度本身具有不可忽视的弱点。这些弱点导致了乡镇企业在经济运行过程中产生较大的交易费用。在卖方市场这种较为宽松的经济环境下，这一部分交易费用降低的经济效率并没有引起人们足够的注意。人们更注意的是乡镇企业所带来的经济总量的增大。在市场由卖方市场转变为买方市场之后，随着经济环境的变化，乡镇企业制度的这一深层次问题就暴露出来，引起广泛的注意。乡镇企业制度的改革提到日程上来。乡镇企业制度的改革主要是产权制度的改革，要处理好所有权、剩余索取权和控制权的安排；着重搞好产权改革形式、同基层政权关系、经营机制的改革与创新三方面工作。乡镇企业的改革是一项极其艰巨的系统工程，涉及社会的许多方面。我们要在“三个有利于”原则的指导下，努力探索，大胆实践。乡镇企业的明天依然是光辉和灿烂的。
收稿日期：1999—03—25
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