摘要：城镇化战略是国家实施内需战略的重要手段，特别是随着《全国城镇化规划》的颁布，各地势必掀起新一轮的“城镇化”发展与建设热潮。在这种背景下，土地作为城镇化发展的重要物质载体，如何进一步提升国土资源管理对城镇化发展的土地保障和服务支撑作用，进一步加强引导、规范和促进城镇化健康发展的能力，显得尤为重要。
关键词：菏泽市；城镇化；自然资源
一、城镇化概念及内涵
城镇化是对英文Urbanization的不同译法，又被称作城市化或都市化，是国内学术界创造的中国化新词汇，是指由以农业为主的传统乡村社会向以工业、服务业为主的现代城市社会逐步转变以及在此过程中城镇不断发展完善的历史过程，具体表现为人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。度量城镇化程度高低最常用的指标是城镇化率（或称城镇化水平），是指一个国家或一定区域内城镇人口占总人口的百分比，城镇化率数值越高，表明城镇化程度越高。
二、菏泽市城镇化发展现状分析
（一）城镇化水平偏低
菏泽市城镇化起步比较晚，一直以来都是山东城镇化水平发展的低洼地区，现在虽已步入工业化与城镇化加速发展阶段，但与周边地区相比，城镇化水平差距较大。根据菏泽市第六次人口普查汇总数据表明，全市常住人口中，居住在城镇的人口达290.2万人，占总人口的35.01 %；居住在乡村的人口为538.6万人，占总人口的64.98%。2018年菏泽市城镇化水平与2008年的20.86%相比，增长14.15个百分点，年均增长1.4个百分点，步入加速发展阶段。然而，通过与山东省其他城市进行城镇化发展水平的对比（详见表1），在中原经济区中，菏泽市城镇化率仍然处于较低的水平。
（二）城镇化质量不高
菏泽市存在着城镇化质量不高的现象。特别是小城镇非农产业不发达、服务功能不齐全，许多低层次城镇与一般乡村聚落相似，大多数住在镇上的居民，其生活条件和面临的问题实际上接近农村。
（三）异地城镇化现象明显
菏泽市作为农业大市，又属于山东省西部欠发达地区。近年来，随着农业生产集约化的提高，农村富余劳动力迅速增加，由于本地的城市（镇）对剩余劳动力的吸纳能力不足，产生了大量农村剩余劳动力异地寻求发展。导致菏泽市农业人口异地城镇化现象突出，异地城镇人口与本地城镇人口的比例约为62%。
三、城镇化进程中国土资源管理存在的问题和矛盾
（一）规划指标与发展空间的矛盾
随着我市社会经济高速发展和人口不断增长，城镇扩张规模已大大超过规划预期，规划指标日益紧张。我市属于国家粮食生产核心区，耕地面积比重大，且基本农田保护率高，平均达87%，部分乡镇甚至达到95%以上。
（二）保护耕地与城镇发展的矛盾
根据国务院文件规定，土地管理和耕地保护是地方政府的重要管理职责，但由于优质耕地的分布与城镇化发展区在空间上是高度重合的，直接导致了耕地总量减少和质量下降。
四、促进城镇化健康协调发展的国土资源管理对策与建议
（一）以规划“控制”用地，稳步有序推进城镇转型发展
一是科学编制规划。站在全局看问题，积极推进国民经济与社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等规划的“多规合一”编制工作，搞好各规划间的宏观衔接和统筹协调；合理安排各类建设用地，做到用地布局选址大体合理；科学划定基本农田，减少建设选址用地障碍；二是严格落实规划。要严格依据土地利用总体规划，从严审查各地区、各部门、各行业编制的城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划，不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排，确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。凡不符合规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局，强化规划对土地利用的整体管控作用。三是增强规划的弹性空间。
（二）以质量“节约”用地，切实提高城镇建设用地效率
一是提高项目质量。调整招商引资思路，变“招商”为“选商”，把招商引资的重点转到引进技术含量高、环境污染少、资源消耗少、产品附加值高、对地方贡献大的项目上来，适当抬高准入门槛。二是建立联合机制。国土资源部门主动与发改部门衔接，提前介入地方发展战略研究，提前介入经济转型和经济结构调整，提前介入所有申报项目选址和论证，提前介入具体项目的招商引资。三是切实发挥预审职能作用、严把预审关，对投资强度、建筑容积率、建筑密度、非生产性用地比例等经济技术指标不符合要求的一律不予通过土地预审或相应核减建设用地面积。四是严把土地供应关。
（三）以整治“腾出”用地，积极拓宽城镇建设用地渠道
一要深入开展农村建设用地整理，引导农民向城镇集中居住，为城市建设提供发展空间，促进城乡建设用地布局集中优化。二要把握方向。从长远看，要想农民真正致富，必须减少农村人口，有序引导农民转移到城镇，避免“小村变大村”。三要集聚四大资源：集聚建设用地资源，把农村散乱、粗放、低效的建设用地置换到城镇；集聚耕地资源，实行大面积现代化的种植方式，有利于农业规模生产和农民致富；集聚劳动力资源，增加城镇人口人气；集聚市场资源，有利于加快形成新的市场，集中建设公共设施，促进服务业发展。四要持续发展。推进农民向城镇居民转变，逐步建立多方受益的宅基地退出激励机制，防止负面影响。要给予搬迁农民充分的城市社会保障，以调动农民向城镇转移的积极性。
参考文献：
[1] 菏泽市城镇化发展规划（2013-2030）
[2] 菏泽市土地利用总体规划（2006-2020）
论文作者:吴凯
论文发表刊物:《基层建设》2019年第3期
论文发表时间:2019/4/24
标签：城镇化论文; 菏泽市论文; 城镇论文; 建设用地论文; 总体规划论文; 土地利用论文; 人口论文; 《基层建设》2019年第3期论文;