论“入世”对我国公务员制度的影响和对策，本文主要内容关键词为：对策论文,公务员制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行的国家公务员制度，是随着经济体制、政治体制改革的深入和发展而逐步提出和建立起来的，其突出标志是1993年10月1日《国家公务员暂行条例》的实施。近十年来，我国国家公务员制度在不断发展和完善的过程中，也暴露了一些问题和不足。这些问题和不足，随着我国的“入世”将更加凸现出来。另一方面，“入世”又给我国公务员制度带来了一些新的问题和矛盾。对此，我们只有深入地加以研究并采取相应的对策，才能使我国的公务员制度适应WTO的挑战。
一、人员素质亟待提高
提高公务员队伍的人员素质，并不是“入世”后的新要求。这是因为，一方面，随着改革开放的推进和社会的发展，政府的职能发生转变，要求建立一种结构合理、功能齐全、法制完备、富有效率、充满活力的行政工作系统。而这种工作系统的形成，除了取决于行政机构的科学设置和权责划分外，还取决于公务员素质的高低。我国公务员队伍从总体上看，由于历史和机制的原因，存在着文化程度偏低，管理水平不高，专业人才缺乏等问题。此外，在新进入公务员队伍的各类人员中，大都缺乏行政管理的理论、经验与技能。这种状况，与建立市场经济体制和现代化建设的要求是不相适应的。另一方面，提高公务员队伍的人员素质，也是科学技术发展、知识经济和行政管理科学化的需要。此外，随着社会和经济的发展，政府行政职能发生相应的变化，行政管理科学也在迅速变化，公务员必须掌握新技术、新成果和新理论，提高这方面的素质。
如果说我国不加入WTO，公务员素质也须提高的话，那么，加入WTO后，则使这一要求更为迫切，更为艰难。因为加入WTO后，我国将加快进入经济全球化的潮流，竞争平台改变，竞争对手变强，游戏规则变化，政府的管理职能、权力、方法将在较短时间内发生较大变化，这无疑对公务员素质的提高提出了新的更为紧迫的要求，也为公务员素质的提高增添了新的压力。
“入世”后对公务员素质的新要求，不仅表现在文化素质和业务能力上，而且表现在思想政治上。“入世”在带来经济一体化的同时，也带来了各种思潮的相互激荡，个人主义价值观将伴随着利益驱动机制更加恶性膨胀，荣辱与共的集体主义原则无疑会受到冲击。如果我们不能给广大公务员提供一个能驾驭多元价值取向的主流文化，广大公务员势必会陷入价值选择上的两难和思想人格追求上的迷茫，公务员队伍的思想阵地就有被功利主义、拜金主义、颓废主义占领的危险。因此，“入世”后，我们比任何时候都更加需要加强公务员队伍的思想政治建设，提高这方面的素质。
适应“入世”要求，提高公务员素质，一是要把严“进口”关。只有把严“进口”关，才能保证公务员的整体素质有一个新的提高。把严“进口”关，首先要严格坚持公务员考试录用中的公开、平等、竞争、择优原则。同时要改进、完善录用考试的方法和内容。否则，原则坚持再好，而方法内容陈旧，也很难挑选到优秀的人才。需要指出的是，在公务员考试录用中，要特别注重知识、能力、技能的结合，通才与专才的结合，防止出现“高分低能”的情况。二是要把好考核、奖惩关。公务员个体素质的高低，一般情况下首先取决于个人的努力程度。而个人的努力程度又与外部的动力和压力呈正相关关系。通过考核，无论对成绩突出者还是落后者都会起到鞭策他们尽心尽责，完成组织所交给的任务的作用。工作符合要求者和突出者，由于得到肯定而受到鼓舞，会继续朝着好的方向努力。落后者，会把自己与工作要求和先进分子进行比较，在以后的工作中加以改进。三是要把好培训关。公务员培训是加强公务员队伍建设，提高公务员素质的重要途径。国外许多国家都十分重视对公务员的培训。他们认为，加速培训国家公务员是经济和社会发展的重要条件，不仅为提高工作效率、培养更高一级官员所必需，而且在国际竞争日趋激烈的情况下具有重要的战略意义。
需要特别强调的是，我国“入世”后，公务员培训的思路必须与WTO接轨。当前，从公务员队伍的整体知识结构来看，懂经济的不多，懂外经贸业务的少，懂世贸规则的更少。在知识结构短期内无法调整的情况下，有针对性地开展培训是比较经济的选择。因此，当务之急必须调整公务员培训工作思路，建立以针对性、实用性、开放性为重点的公务员培训机制，改变过去不分层次、不分对象、统一模式、一锅煮的公务员培训方式，坚持分类培训、针对各类公务员的实际情况实施不同内容、不同方式的培训。近期，要针对世贸规则和外经贸业务，拓展公务员培训内容。在培训中，要有侧重地对领导干部进行对外经济贸易知识的培训，包括与世贸组织交易规则相关联的国际贸易术语、贸易习惯、争端解决机制和国际经济法的培训，不断丰富、完善各级领导干部的知识结构和素质技能，从而提高驾驭外向型经济的能力。在经济欠发达地区，在拓展公务员培训内容的同时，还应给相关岗位的干部外出实践机会，增加其对经济全球化的感性认识。
提高公务员队伍的素质，除了以上三方面的主要措施外，公务员的交流、辞职、辞退也是不可缺少的途径。限于篇幅，本文不再赘述。
二、人才吸引力亟待增强
评价一个国家公务员制度的优劣，重要的标准之一，是看这一制度能否吸纳各种优秀的人才加入其中，使公务员队伍有较高的整体素质，承担其应有的职能，发挥其应有的作用。
目前我国公务员队伍对一般人才仍有一定吸引力，公务员队伍中的高职位对一些高层次人才也有一定吸引力。但一般职位的公务员对高素质人才的吸引力明显不足。突出的表现是，在每年新毕业的重点高校名牌大学的大学生中，他们首选的职业往往不是公务员，而是出国或是到外资企业或是到高校、科研院所工作。
当前，世界范围内的人才争夺战已相当激烈，在这场竞争中，包括中国在内的发展中国家一直处于劣势地位，人才资源占有的“马太效应”日益凸现。加入WTO后，国际国内的人才竞争将进一步加剧，我国公务员队伍将面临人才危机。一方面，我国“入世”后，国门将进一步打开，国家间的人才疆界越来越模糊，人才出入更加自由方便，由此引发的我国与别国的人才争夺战将更加激烈，而且争夺的花样手法会不断地翻新，除高薪巨资外，还包括股权分享、职位吸引、社会保障等。如果说过去的人才争夺是“个案处理”的话，那么下一步的人才竞争将是“批量进行”。对此，我们决不能麻痹大意，掉以轻心。各种迹象表明，21世纪人才短缺将是一个世界性现象，不仅发展中国家存在着人才短缺的危机，发达国家同样也存在着人才短缺的困扰。另一方面，当国外的公司、银行等机构进入中国后，基于成本和文化因素的考虑，他们必然要实行人才本土化战略，利用其先进的人才资源管理理念和市场化的人才经营机制，争夺国内本已稀缺的人才资源。
“入世”后，我国公务员队伍面临的人才危机不仅表现在“进口”上，而且还表现在现有队伍的稳定上。“入世”后，我国人事管理将进一步市场化，人才流动将进一步加快。这就使得公务员队伍如何留住高素质的人才越发重要起来。有研究表明，人才流动率同开放程度呈正相关，即经济开放度越高，人才流动的频率越快。因此，加入WTO后，我国公务员队伍中的人才稳定将面临挑战。
面临“入世”后对我国公务员队伍吸纳和留住高素质人才的影响，我们应当抓紧考虑如何吸纳、保护和激励人才，实施公务员队伍的人才战略，增强公务员队伍的人才吸引力。笔者认为，研究和制定公务员队伍的人才战略，绝不能只从经济待遇这一个因素去考虑，而应当多思路、多途径、全方位地考虑问题，多管齐下，多招并用，综合治理。一是要营造好公务员队伍吸引人才的环境。各级组织人事部门要加大吸引公务员队伍中优秀人才的宣传力度，在党政机关以及全社会形成重视公务员队伍中人才的开发、培养、使用、配置和管理的良好氛围。既要注重引进公务员队伍中紧缺的人才，又要重视公务员队伍中现有人才的开发和培养。要在充分调查研究的基础上，切实制定好吸引和留住人才的政策，对于一些特殊的紧缺的人才，应当突破现有的某些条条框框，破格给予较高的工资、福利待遇，以吸引和留住人才。二是要转变吸引和留住公务员队伍中人才的观念。要摒弃在计划经济体制下形成的旧思想、旧观念，树立不拘一格选贤任能的新观念，努力为人才的脱颖而出开辟道路，在党政机关形成一种尊重知识、尊重人才的良好氛围。三是各级领导者要善于吸引和使用好公务员队伍中的人才。公务员队伍对人才有没有吸引力，领导者是关键。为此，领导者必须提高用人水平，善于慧眼识人才，广泛选人才，拓宽选拔人才的民主渠道。
三、监督制度亟需加强
加入WTO后，我国的行政管理和经济管理体制的改革步伐将大大加快，法制化原则和政策透明原则也将普遍实施，政府职能的转变和政企不分的痼疾，将从根本上得以解决。这对我们规范公务员队伍的行政行为，加强法制建设，强化民主监督，从源头上防治腐败，无疑带来了新的机遇和有利条件。
但另一方面，我国加入WTO后，也会在一些方面给公务员队伍的廉政建设带来不利影响。“入世”后，西方国家必然会进一步利用各种渠道加紧对我进行意识形态的渗透，从理想信念上动摇我国公务员队伍廉政建设的思想基础；外资购并国有企业和国有企业境外投资等形式的新一轮资产重组，可能为腐败分子提供新的侵吞国有资产的机会；更大范围和更深程度上的对外开放，使腐败与反腐败斗争的舞台更大，情况更加复杂，我国的监督手段和反腐败手段的健全和创新有可能跟不上形势发展的需要。我国公务员制度实施以来，监督制度、监督机构、监督法规日趋健全和完善，为加强对公务员权力的监督提供了有利条件。但是，公务员队伍中仍然存在着大量问题，尤其是借助公共权力进行权钱交易、权权交易、权色交易、执法犯法等腐败行为，既在国内民众深恶痛绝，又严重败坏我国际形象，污染外商投资环境。
基于上述情况，我国“入世”后公务员队伍的廉政建设将更为艰难和紧迫。我们必须未雨绸缪，及时预见和掌握可能出现的新情况，采取必要的对策，使公务员队伍的廉政建设取得新的进展。
一是强化监督职能，完善监督法制。集中力量查办大案要案，对于遏制腐败滋生蔓延势头非常必要。但国家法制化建设的进程越来越清楚地表明，加强廉政建设的关键是强化政府内部的监督职能，完善监督法制。随着经济生活市场化进程的加快，作为监察对象的各级政府审批职能越来越多地改变为执法职能。这就要求监察机关经常而深入地开展行政执法监察，促进各行政部门依法行政。要加强行政执法权的监督，规范行政执法程序，控制行政执法机关和执法人员自由裁量的空间，监督执法责任制的落实，加大责任追究的力度，形成依法监督，促进廉政建设的新局面。完善监督法制的前提是完善监督立法。通过立法，合理地分解权力，使每一种权力在运作中都能够受到有效的约束和监督，不能偏离法律的轨道。为此，要尽快推动审批法、许可法、财产申报法、监督法、举报法和行政程序法的制定进程；进一步完善监察法规体系，推动《中华人民共和国行政监察法》的修改，尽快出台《中华人民共和国行政监察法实施条例》；推动立法机关把厂务公开，政务公开和有关廉洁建设的各项行政规章提升为法律，增强其刚性和约束力度。
二是在加强廉政监察的同时，突出抓好效能监察。“入世”后，各级政府职能的转变和现代化建设的实践，特别是WTO要求我国政府承担的法律义务，对政令畅通提出了新的更高的要求。不顾大局，分割市场，地方保护，司法不统一，甚至有法不依的问题如果得不到有效解决，危害将更加严重。政令统一，司法统一，不仅是建立统一的全国大市场的要求，而且是国际贸易和经济合作中维护民族利益的要求，同时也是履行WTO成员义务的要求。在这种新的情况下，维护党和国家政治纪律的严肃性，提高行政效能，就变得更加重要。加强效能监察，首先要通过立法规范各类行政行为的具体效能标准，把效能监察经常化、制度化。其次要建立行政效能举报制度和责任追究制度，公布举报电话。要适当充实行政效能监察的力量，严格监督各项行政规范的落实情况，严肃处理各种违规行为。对达不到行政效能标准的也要制定出具体的处理办法。对因失职渎职造成重大损失的行为，对有令不行有禁不止破坏政令统一的违纪行为要加大查处的力度。
四、重大课题亟待研究
“入世”意味着政府部门首先要“入世”。而政府“入世”又意味着政府管理体制的改革要首先到位，包括国家公务员制度的改革要到位。随着我国的“入世”，我国公务员制度的改革也面临着许多重大问题需要我们加以研究解决。
1.是党政关系问题。当今世界大多数国家的公务员制度都奉行程度不等的政治中立原则。我国的国情和制度决定了我国公务员制度不能奉行政治中立的原则，必须坚持中国共产党的领导。由于中国共产党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系就成为中国社会最基本、最重要的政治关系。这种关系必然极大地规定和影响着中国政府机构的设置。
党政关系表现在中国政治制度的方方面面，从政府行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的行政体制，而且具有从决策到执行的系统功能。尽管从理论上讲，只有政府才能有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于政府的行政权力。所以，有的学者甚至认为，政府机构不过是党的“辅政系统”（注：胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第100页。）
应该说，对于党政关系不规范给政府机构带来的不利影响，领导层是有充分认识的。党的十一届三中全会后，邓小平同志就多次反复地提出了从体制上解决党政不分的问题，他指出：“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”（注：《邓小平文选》第二卷，第321页。）1986年，邓小平同志在谈到政治体制改革时指出，改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。（注：《邓小平文选》第三卷，第177页。）这说明，邓小平同志已经意识到理顺党政关系是机构改革的重要前提。但在实际运作中，由于党政分开难以实现，双轨行政的权力结构没有根本上的改变，只能就党政机构进行各自的改革。
因此，在中国的现实条件下，并不具备党政分开的制度基础。看不到这点，只从行政意义上推进党政分开，其结果可能适得其反，给行政权力和政府机构带来更加不利的影响。但这并不是说，党政分开的问题就不要去研究和解决，而是要从中国的实际出发，在制度和法律上规范党政关系，以适应政府“入世”的要求。
2.党管干部问题。党管干部是我们党的政治路线和思想路线得以顺利贯彻实施的基本组织原则。自从中国共产党成立以来，坚持这个原则，保证了党的绝对领导地位，对维护党的团结和统一，维护社会的政治稳定，保证党的路线方针政策的贯彻实施起到了巨大的作用。但是，党管干部作为组织人事制度中的一条基本行为准则，如何贯彻和实施需要有正确的理解，需要根据历史环境变化，找到切合实际的有效实现途径。党是一个先进阶级的组织，是一个集合概念。“党管干部”是指党作为一个整体对干部的管理。“党管干部”的含义应当是指把党的意志，党的路线方针政策全面准确地贯彻到干部队伍的管理中去。只有这样，这个原则的坚持才不会产生偏差和失误。但是，在现实生活中，某个党组织的主要负责人，或者某个党的组织部门把个人或部门当作党的化身，这种“党管干部”原则执行的结果，就有可能出现个人的意志与党的意志，个别部门的组织行为与党的组织行为相悖的情况。因此，坚持党管干部的原则就是要认真探讨和实践“党管干部”基本原则的具体实现形式。当前最亟需解决的，就是要建立科学的考核、任用的程序与制度。建立科学的干部考核程序和制度，应当对干部建立政策水平、工作政绩、工作作风三个相对独立的考核评价体系，并制定出比较规范、比较统一的标准，比较严格、比较周密的程序，应当有比较广泛的群众基础和比较广泛的代表性。如果通过科学的考核程序与制度能比较准确地评估出每个干部贯彻执行党的路线方针政策的水平和能力，就为科学用人打下了一个良好基础。总之，把科学的干部考核评估体系和任用制度有机地结合起来，就能使“党管干部”的原则有效地实现。
3.法制建设问题。我国国家公务员制度，在法制建设上有了一定的发展，相对于传统依靠行政手段进行管理而言，民主化、法制化的程度有了明显的提高。但就总体而言，公务员制度的法制建设还相当滞后，其主要问题一是政策调整多，法律、法规规范少；二是现有的法规政策在实践中不能得到充分有效的执行；三是机制不完善，执法监督的有效性不强。为此，一是要尽快制定《国家公务员法》，从而建立健全国家公务员的法律、法规体系。要加快立法进程，提高立法层次。与此同时，要健全与《国家公务员》相配套的法规、规章，使公务员管理有法可依。二是要建立和强化公务员法律、法规的执法制度。立法是前提，执法是关键。要着重抓好公务员的录用、考核、轮岗、回避、辞职、辞退等环节的严格执法，使公务员管理活动乃至整个国家机关的行政活动都纳入法制轨道。三是要建立健全公务员法律监督和制约机制，通过对公务员权力的有效监督和制约，逐步铲除滋生腐败的土壤。四是要深入开展法制宣传教育，不断提高依法决策、管理和治事的能力及水平。
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