关键词：国土空间规划；可持续发展；多规合一；
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。实现“多规合一”，是建设美丽中国、实现中华民族永续发展的必由之路。
一、分析中国现行国土空间规划体系的制度冲突与形成原因
1.现有的空间性规划的制度冲突分析。当前国土空间规划进行部门整合后，在用地分类体系和制度方面的冲突上未理顺，主要表现在以下方面：一是法定规划与相关规划政策文件的冲突。党中央、国务院的政策文件目前对国土空间规划体系具有强制约束性，国土空间规划的法定地位尚不明确。二是用地分类标准和用途管制相冲突。用地分类技术标准不统一，如采矿用地、城市绿地、其他独立建设用地在城乡规划的用地分类与土地规划用地分类的归属不明确，海洋主管部门和国土主管部门对滩涂的认定也存在巨大分歧。但尚未出台适合国土空间规划的用地分类体系。三是国土空间规划的审批程序和规划实施方面尚不明确。四是各类非法定规划都对下位规划有指导作用，就导致国家、省级层面存在多种规划都是下位规划编制的依据，从而限制了上位规划的统一约束调控作用。
2.原来各类空间规划出现矛盾冲突的制度原因分析。（1）法律法规条文中缺乏统一的界定标准，尤其是各类规划中用地分类体系不能一一对应由于各个部门都指定自己的用地分类标准，导致对同一地物的定义出现偏差。土地利用总体规划和城乡规划中对建设用地的定义和界定范围不同，导致在后续进行城乡建设用地统计上存在较大的差异，甚至在不同规划中出现数据彼此矛盾的问题。如林业部门和国土部门对林地的定义不一致，再加上林地管理部门林业局和国土局间的权责不明晰，使得各部门在管理实践中无法密切配合。因此，在进行国土空间规划编制过程中，用地分类体系的规范化、一体化是实现“一张蓝图”相互衔接的重要前提。（2）各类空间性规划在用地边界确定、空间分区和数据统计上存在重复和矛盾的问题，后续规划难以正常开展由于各类空间性规划并没有统一的规划范围界定规范，在数据统计上也没有一套明确的指标体系和管理规范，其在进行具体的用地边界确定和后续各类指标统计上也存在矛盾和冲突。由于城市建设用地增长边界的不明晰，导致生态保护边界在界定上也存在较大冲突，比如城市绿地、水库等具有生态功能的用地，在不同规划中分属于不同类别，导致其统计面积和确定的边界也存在较大差异。技术标准部门化的倾向也是各类规划难以衔接的重要原因。由于各个规划的期限不相吻合，各类规划期限也存在冲突，难以协调统筹发展，加上选用基础数据时限和指标不同，导致各类规划目标难以衔接，使规划落地的可能性降低。（3）各规划的统筹地位和法律地位不同，实施监管机制不到位现有法律法规并没有对各类国土空间规划的功能定位、主体内容、相互关系等做出明确规定，易导致多种规划对同一内容的重复规划或者矛盾冲突。由于上级规划对下级规划的编制有指导的作用，但同级规划并没有统筹协调，也就导致下级规划在分配区域资源上存在竞争和冲突。
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二、创新国土空间规划的意义
1.正确认识精准出击。多年来一直流传着这样一种说法，“规划、规划，纸上画画，墙上挂挂”。也就是说，城市规划仅仅是在纸上画图，规划互相矛盾无法落实，“领导意志”可能导致规划多次变更……不可否认，某些规划乱象在我国普遍存在。有很多问题，只从事后的违法违规角度进行处罚是不够的，需要从更深层次完善体制机制。典型的表现是我国虽然采取了很严格的耕地保护措施，但建设用地（包括宅基地）使用数量依然偏多，效率较低。规划执行暴露出来的问题，严重制约城市经济社会发展。同样一块地，国土、林地、城建规划中存在基本农田、林地、建设用地的差异。而调整地块规划程序十分复杂，往往需要涉及多个部门。各种规划交织、矛盾已成为制约社会经济发展不可忽视的问题，很容易导致自成体系、内容冲突以及缺乏衔接协调等问题的出现。唯有实现通过“多规合一”，才能有效解决权力部门化和个人化之间的问题，解决规划之间冲突的问题，从而有效遏制“无序开发”“无限制扩张”的不良现象，更好地维护规划的权威性和严肃性。科学的规划应符合当下和未来城市发展，是关于土地（权利）能否和如何使用的规则组合，它告知权利人如何行动。另外，规划的公众参与有助于达成规划的目标。在规划的起草和制定阶段公众表达他们的需求并知晓其土地未来的用途和权利，有助于他们自觉遵守规划，提高规划实施的效果。
2.夯实数据科学研判。国土调查全面铺开，为新时期国土空间规划探清道路。通过调查，对认识区域资源环境禀赋特点，找出自身发展的优势和短板，发现各地在推进保护过程中存在的突出问题及可能发生的风险性问题进行调查。通过真实有效的大数据，形成全国一个网、一张图，对于确定科学保护生态红线、13亿亩耕地红线、永久基本农田以及城镇开发边界等空间管控边界，统筹优化生态、农业、城镇等空间布局提供支撑，为服务农业生产红线、城镇建设发展等方面提供依据，为国土空间规划编制提供数据支撑。
3.突破传统尊重规律。国土空间规划应建立在国家空间数据基础调查之上，需要防止路径依赖，在肯定传统规划体系具有的优点前提下，走出传统的规划模式。新的国土空间规划期至2035年，展望至2050年。规划要求不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。新一轮城市总体规划应结合当地优势资源，历史文化规划、城市综合交通规划、产业空间规划、生态空间规划、公共服务体系规划、城市公共空间规划、数字规划平台建设等方面进行科学制定。
总之，国土空间规划应当严格按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，合理地控制开发强度，有序调整空间结构，从而有效促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度和生态空间山清水秀。
参考文献：
[1]刘远，浅谈新时期建立国土空间规划体系的意义.2018.
[2]魏海燕，关于新时期建立国土空间规划体系的意义.2017.
论文作者:郭文艺, 文崇聪
论文发表刊物:《城镇建设》2020年4期
论文发表时间:2020/4/13
标签：空间规划论文; 国土论文; 冲突论文; 体系论文; 边界论文; 空间论文; 建设用地论文; 《城镇建设》2020年4期论文;