借鉴欧盟经验推进长三角财政制度创新，本文主要内容关键词为：欧盟论文,制度创新论文,财政论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长三角区域经济一体化的进程始于上世纪80年代初，经过20多年的努力，已取得了一些明显成果。江浙沪联手的合作项目已涉及交通、旅游、会展、人才、科技、信息、商标、信用、质检和环保等领域，并正由浅入深地探讨产业规划、政策法规、金融服务等高层次的合作联动。但不得不看到的是，多年来阻碍长三角经济一体化持续发展的行政壁垒设置、产业结构雷同、建设项目重复等深层次障碍至今仍然存在，长三角区域经济一体化的进展仍然任重道远。这些问题从表面上看是行政区域分割造成的，但财政制度障碍是其重要根源。本文拟以欧盟财政制度创新经验作为参照，分析对比长三角区域经济一体化现状，提出推进长三角经济一体化财政制度创新的新思路。
一、长三角区域经济一体化进程中的困惑
（一）信用体系建设滞后，信贷资金流动不畅
早在2004年5月，长三角16个城市就在湖州签署了中国第一份区域性政府间的“信用宣言”——《共建信用长三角宣言》，明确要“加快建立公民和企事业单位信用激励和约束机制，建立和完善信用区域性法规，形成统一的社会信用制度”。然而，统一的社会信用体系迟迟不能建立。
笔者曾对我国9家商业银行以及汇丰、渣打、花旗等外资银行在长三角地区的31家分支行进行问卷调查。结果表明，在长三角地区，74%的银行对于实力强，信誉好的企业确实有异地放款的愿望；但74.2%的银行表示不会为长三角另外两个省（市）未在本地注册的国内企业放贷；77%的银行表示，不愿向外地企业贷款的主要原因是不易对这些异地企业的资金使用实施监管；58%的银行希望商业银行或各分支行之间能够加强信息合作以提高对异地企业信贷资金的监管能力。由此可见，影响长三角区域信贷资金自由流动的主要障碍，是银行对长三角其他城市企业信用情况了解不足，监管困难。如，浙江有80％的中小企业渴求资金，而上海银行业却有几千亿元的存贷差压力。曾经有一家在上海的浙江民营企业信用记录一直不错，上海多家银行曾争相将其作为优质客户，然而其在浙江的母公司已经神不知鬼不觉地濒临破产。所以在缺乏及时和准确信息的情况下，长三角地区的银行对异地放贷就显得缩手缩脚，担心一不小心落得“赚的没有赔的多”的惨状。
建立区域信用体系是一项造福于区域所有城市的公共产品建设。而建立区域信用体系需要建立企业信用分析与评价的专家队伍，建设“信用长三角”网络共享平台，并确保共享平台的正常运转。为此需要强大的财力支持。然而，目前长三角信用体系建设由于缺乏稳定的经费保障，无法满足区域合作长远发展的需要。[1]
（二）环境质量下降，联合治理困难重重
长三角地区经济的高速增长正面临着地区环境质量下降的压力。经济增长的同时生态破坏却很严重，天空是连接的，河流是流动的。长三角区域环境保护需要跨行政边界的联合治理。但是由于各自为政，联合治理只重文件而缺乏实际行动，治理年年喊，污染年年涨。被长三角两省一市包围的太湖污染日益严重，2007年5月蓝藻大规模暴发，直至影响无锡市生活取水，国务院总理温家宝做出重要批示：太湖水污染治理工作开展多年，但未能从根本上解决问题。太湖水污染事件给我们敲响了警钟，必须引起高度重视[2]。同时，长三角内的16个城市中，有14个属于酸雨控制区，而且几乎整个长三角都处于酸雨的威胁之中。[3]
（三）交通设施重复建设，过度竞争影响效率
长三角地区黄金水道与黄金海岸相连，海上和内河航运与铁路、公路、航空运输联动，交通便利。共建区域交通网络是一项更具经济效益的合作。然而，长三角区域交通设施的重复建设，过度竞争影响效率。最典型的是深水港之争。江苏沿江各市重复投资了大量的集装箱码头，从江阴到南通60公里岸段，有68个万吨级泊位，平均0.9公里就有一个；深水泊位极佳的宁波北仑港，因为缺乏货源支持，设施能力未能充分发挥，一直处于“吃不饱”的状态。而与此同时，上海又投资300亿元建设洋山国际深水港。这就形成了江苏、浙江与上海港口对垒的局面，从而因货源不足而造成了巨大浪费。机场建设竞争也异常激烈，江浙两省大部分机场都面临入不敷出的局面，江苏的大批民航机场更是无一盈利。[4]
（四）无序竞争激烈，产业趋同严重
我国强调税权集中和税政统一，税收立法和税收政策制定权高度集中，税种、税目和税率全国统一，税目和税率调整均由国务院决定，地方政府对税率没有决定权。不可否认的是，财政政策是地方政府能够用于调节地方经济的主要手段。在税政高度统一的情况下，地方政府不得不采取一系列隐性的政策竞争手段来保护本地利益，从而使长三角地区经济过度竞争，市场环境变得更具不确定性。
例如，我国的税法允许地方政府对高新技术产业开发区的高新技术企业实行公司所得税减免，于是为了帮助本地企业获得税收减免的权利，长三角展开开发区建设的恶性竞争。截至2006年11月，共有国家级开发区49个，省级开发区230个。仅2006年3月至8月，江苏省就新批省级开发区47个，浙江新批45个，上海新批18个。[5]
根据我国税法，地方税务部门应根据企业实际交纳的增值税、营业税、消费税为计征依据征收非税财政费用，包括教育费附加、文化事业建设费附加等。但根据笔者对长三角区域30家（其中14家外资企业、14家内资企业，2家其他企业形式）企业的问卷调查结果显示，享受财政费用优惠的企业占到了被调查对象总数的26.7%。
在招商引资中政策竞争也有愈演愈烈之势。各地引资门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让，招商引资中的过度竞争正在消耗着长三角的活力。以土地转让为例，目前珠江三角洲土地价格是25万元/亩，而苏南某些地方的土地价格只有5万元/亩，个别地区甚至更低，如无锡甚至已降到2～3万元/亩，就是上海一些郊区也拿出了5～6万元/亩的低价。其实，成熟的开发区用于基础设施的投入和土地出让金应在15万元/亩的水平。这样做，长三角地方政府每亩要倒贴近10万元。现在，苏南各地往往会出现这样的情况：一个外资项目，往往一个地方在谈的时候，另一些地方便闻风而动，调动各方力量积极游说，同时提出更加优惠的政策，甚至不惜损害地方收入，也要把项目抢到手。[4]
无序竞争的结果是，在长三角的16个城市，选择汽车作为重点发展产业的城市有11个，选择石化业的有8个，选择电子信息业的有12个。长三角各城市的支柱产业大多集中在纺织、服装、机械、化工等传统产业，加工贸易、出口产品以及高新技术产业也主要集中在机电、服装、纺织、鞋类和IT产业、生物医药、新材料等产业方面。[4]产业结构趋同现象明显，产业分工与协作格局难以发展起来。
长三角地区这些现象的出现，说到底是一个利益分配问题。地方财税收入增加是地方经济增长业绩的反映，而税收增加和经济增长是上级政府对地方政府政绩考核的重要指标。由于我国实行统一税率，追求财政收入最大化就要追求地方利润最大化。长三角各地方地域比邻、文化相似、资源禀赋相同、技术能力相近，各地在同一水平上竞争，对于市场需求量大，有发展前景的产业或产品生产必然一拥而上。地方政府追求自身利益最大化，必然要防止肥水外流，在自己地域范围内实行小而全、抵制分工协作的低效重复建设就成为必然。
二、欧盟财政制度创新的主要经验
欧盟经济一体化是国际区域一体化中最成功的典范之一。研究其成果，对于长三角的区域一体化是应当有借鉴作用的。因为无论是国际区域经济一体化还是国内区域经济一体化，两者追求的目的一样，即在区域内取消妨碍生产要素自由流动的障碍，建立一个包括商品、资本和劳动力在内的统一市场，实现区域内生产要素的优化配置，促进区域内专业分工和协作，从而促进区域的共同繁荣。
（一）经济一体化应与财政一体化同步
1957年签署的《罗马条约》就提出了欧共体实行关税同盟和共同农业政策目标，根据罗马条约的规定，欧盟成员国工业品进口关税全部上缴欧盟财政，作为欧盟的共同财政来源。共同农业政策的实施需要依靠欧盟共同财政资助，因此从这个意义上说，欧盟的起步就是从财政一体化开始的。欧盟超国家管理机构的运作，需要共同的行政支出；市场的价格管理需要共同财政的支撑；成员国之间利益协调，共同项目建设都离不开欧盟共同财政，可以说没有欧盟的财政一体化就没有欧盟经济一体化的今天。
欧盟财政预算完全来源于成员国直接贡献，并设有共同的财政支出目标。欧盟共同财政主要发挥区域资源配置和区域收入的再分配功能，至于经济稳定功能则还是由成员国（相当于地方）财政承担。因此欧盟共同财政远远没有达到一国中央财政所能发挥的作用，共同财政只是为欧盟经济一体化目标服务，共同财政来源仅占欧盟总体GDP的1.27%。[6]
（二）“区域公共产品”需由共同财政资助
公共经济学理论告诉我们，在一国范围内，地方政府在闭合性地方公共产品的资源配置上是有效率的，但对开放性公共产品的资源配置是无效率的。这是因为开放性公共产品的受益面“溢出”该地辖区。公共产品的非排斥性决定了开放性公共产品不可能完全通过市场提供，而是在一定程度上需要共同财政资助。
交通网络是一种公共物品。在欧盟，由于欧盟各国交通网发展差异很大，自成系统，尤其是过去出于军事战略的需要，各国铁路采用不同的轨距，严重影响了整个运输系统和共同运输市场的形成，大大降低了效率和赢利性。1996年欧盟决定建设“泛欧交通网络”（trans-European transport network)，确定了14个优先项目，其中有联结欧盟各主要城市的8个高速铁路线项目。
“欧洲高速铁路网”规划总投资约910亿欧元，这是让铁路沿线成员国和欧盟整体共同受益的公共物品。“欧洲高速铁路网”建设首先由成员国自愿申请负责牵头投资，然后，按照混合公共产品具有利益“外溢”的特点，该牵头成员国可以向欧盟申请配套资金援助。欧盟配套资助额最高为各国本身出资额的50%，其中2/3来源于欧洲投资银行低息贷款，1/3来自欧盟共同财政支出。[7]
信息也是一种公共物品，把一条信息提供给某一成员国与提供给更多成员国，其成本实际上是一样的。对信息这一公共产品的投资，我们以欧盟农业信息供给为例：作为欧盟的官方机构，欧洲统计局(Eurostat)和农场会计网委员会(FADN)负责欧盟农业信息收集和标准化处理。他们通过设在各成员国的联络处拜访样本农户、对农户进行调查问卷和信息汇集。然后，汇集的信息经过严格检查和标准化处理后上报欧委会，欧委会以官方名义发布，以便于公众使用。欧盟的农业委员会也是农业信息分析和加工机构，其职能是密切监控农产品市场并从市场获取实时信息，形成全局性的指导意见并调控市场，以降低农产品价格风险和产量风险，维护欧盟农产品市场的稳定。这些官方机构搜集信息，进而分析、传播供全体成员分享的成本是由欧盟共同财政来负担的。[8]
环境保护也是造福于成员国和欧盟整体的一项混合公共产品。在环境保护中，欧盟各方主体（企业、成员国、欧盟）分工明确。欧盟主要负责环境保护制度的制定和对环保的监督。如欧盟制定了产品包装材质和废弃物再利用的限制性制度，规定了企业向水、空气和土壤排放污染物的允许标准等。为了确认企业符合欧盟《关于环境管理、监督系统的规则》，欧盟有独立的验证机构对企业进行环保监测。欧盟成员国政府在对企业担负起监督、检查职责的同时，负责对企业实施奖惩。如比利时对企业污染超标征收附加税金。英国政府与企业签署“碳排放协议”，如果企业的污染物排放达不到协议规定的标准，企业就要向政府购买“排放量”。节能作为环境保护政策的组成部分，英国以征收能源消费税的形式来筹集节能资金。被筹集的节能资金主要投入节能技术的研究与开发项目、节能宣传、推广和教育活动等。而欧盟共同财政则对各国节能技术研究与投资给予资助。在严格的监督检测标准和严厉的奖惩制度下，环境保护成为欧盟各成员国企业的自律行为，并取得了世人公认的成果。
（三）经济一体化应兼顾效率与公平
从市场经济的角度看，收入取决于要素的占有状况，而生产要素占有如劳动力技术水平、资源禀赋等初始条件的分布是不公平的，市场机制无法改变初始条件本身。在经济一体化中，初始条件相对优越的一方总是经济一体化的最大获益方，而初始条件相对低劣的一方则沦为经济一体化成本的主要承担者。区域经济一体化需要消除区域经济活动障碍，对其成员来说，就是接受经济制度的创新。根据新制度经济学理论，人们接受制度创新的根本动因是预期收益大于成本。因此只有当区域经济一体化的预期收益超过预期成本时，区域经济一体化安排才会被接受。
欧盟成员国生产要素的初始禀赋是存在明显差距的，随着经济一体化的深入，地区利益分配不平衡是必然趋势。这种不平衡单靠市场本身是不能解决的。区域一体化的根本出发点是区域的整体利益最大化，各成员国的利益需要服从于区域共同利益，但经济一体化也需要兼顾效率与公平。这是关系到欧盟稳定与发展的大问题。为缓解成员间分配不平衡矛盾，欧盟建立补偿机制，通过财政转移支付，在成员间进行收入再分配，从而缓解经济高涨区与衰退区，经济发达区与落后区，以及富国与穷国间发展不平衡的矛盾，给所有成员都带来发展机会。经济相对富裕的德国、法国、英国和意大利是欧盟财政收入的来源地，而经济相对落后的希腊、西班牙、葡萄牙则历来是欧盟财政资助的主要获得者。兼顾效率与公平是欧盟富国与穷国能长期合作共赢的重要原因。
（四）商品与生产要素自由流动需协调税收政策
区域经济一体化的深入发展需要财政政策协调。在消除边界行政障碍后，如果合作各方为保护本地生产者的利益，在各自的权力范围内制定以邻为壑的税收政策，则税收差异就可能成为阻碍商品和资本自由流动的新障碍，因此经济一体化需要税收政策的协调。
欧盟税收政策协调只涉及影响区域商品和资本自由流动的增值税、营业税和公司所得税的协调。增值税协调主要是统一增值税纳税人、征税环节、计税基数和征税范围等，但欧盟并不要求成员国间增值税税率的统一，而是提出一个增值税税率的控制区间，允许成员国在控制区间内自主选择税率水平。这样做的优点是既允许成员国在迫于稳定经济、增加就业等方面压力时利用税收杠杆干预经济，又有效防止了成员国利用税率竞争手段，扭曲市场作用。在公司所得税协调方面，欧盟也允许成员国在公司所得税税率上存在差距，但限制税率差异幅度。欧盟曾对其内部965家企业进行调查，其结果显示，公司税高低确实是企业选择投资地时考虑的重要因素，但不是唯一因素，在一定范围内的税收负担差异并不会扭曲竞争态势。[9]（p.34-35）
根据欧盟的经验，经济一体化并不需要协调和统一个人所得税政策，虽然税收是影响人员流动的因素之一，但人员流动除了税收因素外，还和居住地收入、就业与发展机会、生活习惯、语言等诸多因素相关。
（五）有害的政府“财政援助”依靠共同制度限制
在欧盟，所谓政府“财政援助”是指成员国政府通过以下手段来减少本国企业的税收负担，以增强其竞争力：第一，改变税基计算方法以减少课税对象的数量和缩小课税范围；第二，给予在某个特定地区的投资享受免税待遇；第三，放松税收制度的执行，如对课税对象延迟申报收入或对偷税漏税行为不予追究等。[10](p.119-128)
欧盟主张对“有害”和“无害”的政府“财政援助”要区别对待。如果政府“财政援助”的主旨是改变该国在区域市场的竞争现状，同时这样的政府“财政援助”又造成公共服务资金来源减少，导致公共服务质量下降，或者使政府几乎不能从外商投资中得到税收，使外来投资者在公共产品消费上“免费搭车”，这样的“政府财政援助”就被列为“有害”竞争之列，应该受到限制。如果“政府财政援助”的主旨只是为了拯救地区经济衰退，则被列入“无害”之列而不被限制。[11](p.136-156)
三、长三角区域经济一体化财政制度创新的建议
（一）建立长三角区域预算基金资助公共产品建设
建议借鉴欧盟的经验，建立长三角区域共同财政预算。建立区域共同财政预算是个复杂工程，需要一个专门的机构来具体负责。可以仿效欧盟，依靠类似于欧盟理事会性质的长三角16城市市长联席会议作为共同财政预算的决策机构。区域共同预算需要设置收入来源和共同支出目标。同时应明确区域共同财政支出仅限于区域经济一体化事权范围。对区域公共产品的财政资助上，按照混合公共产品的特点，主要由项目牵头方和主要受益方承担，并确定区域资助额的一个最高比率。
（二）实施区域内横向财政转移支付
我国1994年分税制改革基础上所确立的财政转移支付是一种自上而下的转移支付制度，其中以不具有均等化功能的“税收返还”补助为主要形式，具有均等化功能的一般性转移支付比重低，对象主要是老少边穷地区和遭受特大自然灾害或重大意外事故的地区。
我国现行的转移支付制度显然与长三角区域经济一体化的需要不相适应。没有省（市）间的横向转移支付，为区域经济一体化承担合作成本的一方不能获得相应的利益补偿，效率与公平就不能兼顾。同时，在政绩考核以地方财政税收、就业率和GDP增长速度为指标的引导下，地方政府势必努力构筑各种隐性的行政和贸易壁垒保护本地利益，避免承担合作成本。应该说出现“诸侯经济”局面是长三角地方政府在现有财政制度框架下做出的“最优”选择。虽然，长三角各地方已就长三角区域经济一体化有利于整体利益和长远利益达成共识，但对于有利于整体利益，但不一定有利于本地利益的合作，地方政府就可能选择使本地成本最小化的“搭便车”方式。因此，在现行财政转移支付制度作用下，要求各地政府超越本地利益去追求整体、长远利益，就显得不合常理。
长三角经济一体化要依靠中央财政的纵向财政转移支付来平衡地区间的利益分配，则会更加剧中央财政的财力紧张状况，从而影响中央政府行使宏观调控职能。建议建立长三角地方政府横向财政转移支付机制，既能在一定程度上减轻对中央政府的压力，又能使长三角地区的转移支付与利益平衡之间形成明确的授受关系，缓解地区利益矛盾。区域内横向转移支付由共同预算机构具体负责协调与监督。为此需要制定一系列监督制度，包括：设定长三角共同财政支出项目、确定转移支付资助项目的收受条件标准，以及财政转移支付项目执行情况定期报告制度和对资助项目的审计制度等。对项目拨付应当有跟进后续的监督，使整个财政转移支付在法制轨道中运行。财政转移支付目标应该主要用于加强人力资源建设和改善基础设施，以增强落后地方发展后劲。
（三）部分下放财政立法权
建议部分下放财政立法权，如对于长三角经济一体化会产生影响的增值税、营业税、公司所得税，可以在中央规定税基、税目、征税环节、纳税对象范围的前提下，允许地方政府在中央规定的幅度与范围内根据自身的实际情况做出对税率的选择。这样做可以将地方政府之间的税收竞争从隐性的无序竞争引向显性的有限竞争中来。
（四）共同限制有害的政府“财政援助”和无序竞争行为
首先，建议对长三角地区的政府“财政援助”行为，明确“有害”和“无害”的区分标准，其次，建议中央将现有的财费改为税收，如社会保障类收费统一为社会保障税，将环境保护类收费归并为环境保护税，将与资源有关的收费项目并入资源税，将教育收费归并为教育税，将公路养路费、运输管理费、车辆通行费、公路基础设施增容费等统一为燃油税，将与城市建设维护有关的收费并入城市维护建设税。费改税可以将地方政府间的“暗争”，首先变为“明争”，然后再对“明争”规定一个幅度与范围。最后，建议中央对地方基础设施或产业的重复建设给予税收约束，使重复建设变得无利可图。
（五）增加对长三角财政一体化的绩效评估
建议上级政府在地方政府的政绩评价中，将长三角地方政府对财政一体化的贡献额以及对财政转移支付额使用效果，作为长三角地方政府政绩考核的评价标准之一，以此对造福于区域整体利益的长三角财政合作予以鼓励。
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