开放政府的理论分析框架：概念、政策与治理_公众参与论文

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      开放政府并不是一个新概念，Park[1]认为，开放政府起源于知情权的制度化过程。如果按照Park的观点追根溯源的话，开放政府的源头应该从1766年瑞典制定《公文书公开法》算起，但是知情权真正开始成为一项人权运动则是20世纪50～60年代的事情。因此，我们可以把Park于1957年发表的《开放政府原则：依据宪法的知情权》[2]一文看作是开放政府理念形成的标志。根据迪莉娅的观点[2]，自1966年美国颁布《信息自由法》之后，开放政府理论就很少有人问津了，直到2009年奥巴马政府公布《开放政府指令》后，人们才重新提起开放政府理论。尽管20世纪50～60年代的开放政府概念与现在的开放政府概念有很大的差别，但在基本点上是一致的，这就是人们有权获取政府掌握的一些公共信息。现在，随着互联网和信息技术的发展，特别是在大数据分析技术推动下，社会各界都要求开放政府数据。政府数据开放运动是开放政府理论的新内容，它与过去的信息公开是有区别的，那么这样的区别表现在哪些方面呢？这就需要我们对开放政府政策内容进行分析，同时结合公共治理理论和现实背景提出开放政府理论分析框架，本文是这方面的初步尝试。

      1 开放政府及其概念模型与分析框架

      开放政府作为一种治理途径，有其特定的内涵、目标和意义。开放政府的概念模型与分析框架是开放政府理论的支柱，因此，充分理解开放政府分析框架是进一步完善开放政府理论的前提。

      1.1 开放政府的内涵

      就开放政府这个概念的定义而言，Albert等人[3]为，政府开放就是“公民通过接触政府信息和参与政策制定而监督和影响行政过程的程度”。Heckmann[4]认为开放政府就是在所有的公共事务中增加透明度和责任，透明实际上就是人们知晓政府的活动，掌握一定的公共信息。与上述两个定义相比，Gianluigi Viscusi等人[5]给出了一个相对完整的定义，他们认为，“开放政府正在成为一个核心的问题，一方面是公民参与，另一方面是公共行政的责任、透明和传递数字服务的能力，而其最终的兴趣是公共价值和社会价值。”另外，Parycek和Sachs[6]的定义让人耳目一新，他们指出，“所谓的开放政府代表一种现代治理方法，它为开放、透明以及政府和公民之间的持续性对话提供新的空间。”这个定义很大程度上道出了开放政府的本质内涵。

      综合上述四种不同的定义，笔者认为，开放政府是一种治理理念，它旨在通过信息公开、数据开放、政府与公众之间的互动和对话，以及政府与企业和非营利性社会组织之间的合作，提升政府的治理能力。当然，其最终的目标是通过提供完善的公共产品和服务实现公共价值和社会价值。在这方兴未艾的信息社会时代，它尤其强调通过新的媒体技术提升政府的行政能力。就目前而言，社会媒体技术和大数据分析技术是比较重要的两个方面，因此，笔者认为开放政府涵盖了传统的电子政府的理论内容。

      1.2 开放政府的目标和意义

      在本文中，开放政府的目标和意义实际上是指开放政府带来的直接价值。美国总统奥巴马认为，开放政府可以强化我们的民主，使政府的行政活动更有效率和效果[5]。换句话说，政府的开放是实现有效治理的一条重要的途径，同时也是使政府从管理型政府向服务型政府、有效政府和有责任政府转变的一种手段。Hilger[7]提出了开放政府的三个目标，即公民构思能力与创新、公民承包（citizen sourcing）、合作民主。Fons Wijnhoven等人[8]在Hilger的基础上增加了选民支持这个目标。其中，公民的构思能力与创新目标旨在从公民那里聚集知识，并运用这些知识改善公共行政的业绩；公民承包目标旨在让公民支持日常的公共行政任务，但不是要获得新思想和创新性的成果；合作民主目标旨在为政治决策过程实行开放政府行动计划；选民支持目标旨在通过政治家与选民之间的数字化交流使政治家获得选民的支持，同时增强选民与政治家的关系。笔者认为，开放政府的目标和意义不仅在于民主价值、行政活动的效率和效果这三个方面，它也有助于反腐败和社会公正。

      1.3 开放政府的概念模型与分析框架

      虽然前文对开放政府的内涵、目标和意义做了简要探讨，但是就开放政府的本质特征是什么、其核心思想是什么这样的问题而言，还没有一个清晰的轮廓，需要进一步分析。特别是在一些国家就同样的思想采用不同的概念来表述的情况下，这种分析显得尤其必要，比如澳大利亚政府提出的告知、吸纳和参与实际上直接对应于透明、合作和参与。从某种程度上说，这种状况已经给我们理解开放政府带来一定的障碍。

      

Veljkovic等人[9]提出一个开放政府的概念模型。他们认为，开放政府的核心思想包括如下五个方面，即开放数据、数据透明、政府透明、参与、合作。其中，开放数据强调数据的完整性、基础性（primary）、及时性、可获取性、机器可处理性、非歧视性、无所有权、自由许可；而数据透明强调真实性、可理解性、可重用性；政府透明强调程序、运作、任务和管理方面透明；参与强调开放对话；合作强调政府内部的合作（G2G）、跨组织合作（G2B），即政府与非营利组织和私人部门的合作，以及外部的合作（G2C），即政府与公民之间的合作三个方面。很明显，

Veljkovic等人将透明这个要素分成开放数据、数据透明和政府透明三个部分。考虑到其中的很多内容是交叉的，不利于我们理解开放政府概念，因此笔者在吸收这个模型合理成分的基础上提出另外一个关于开放政府的概念模型，并以此形成理论分析框架，如图1所示。

      

      在这个模型中，信息公开、数据开放、公众参与、社会合作这四个概念共同构成开放政府理论的内核，形成开放政府的一个分析框架。笔者认为这四个相互联系的概念涉及两个维度，即政策维度和治理维度，后文的论述将围绕这两个维度和四个方面展开。

      2 开放政府政策维度：信息公开和数据开放

      开放政府政策主要的目标就是确保政府活动处于透明状态，“透明是开放政府的一个关键要素，更高的透明度意味着更好的治理、更高的效率和合法性。”[9]透明这个要素是从政府角度说的，从公民的角度来说，透明就是知情权的实现，作为人权的一个组成部分，知情权一般是通过政府制定的法律、法规、规划、条例、措施、办法和指南来保障的。笔者认为，从广义的角度看，这些制度可以统称为开放政府政策。目前，开放政府政策主要包括政府信息公开和政府数据开放两个方面的政策，其中前者已经成熟，具体表现为各个国家制定的信息公开法或信息自由法，而后者正处于研究的初始阶段。

      2.1 作为开放政府政策的信息公开的发展历程

      信息公开一般是指政府信息公开。虽然信息公开的法律制度可以追溯到1766年瑞典颁布的《公文书公开法》，但是它真正开始形成一种潮流则是20世纪50～60年代的事情，至今也不过60余年的历史。在众多的颁布信息公开法的国家中，美国的信息自由法较为完善，常常被其他国家当作制定信息公开法的样板。在美国，早期的政府信息由行政长官控制和管理，1789年颁布的《管家法》授权联邦政府各部门行政长官管理其部门文件，因此政府部门文件的整理、保存和发布均由行政长官说了算。1946年通过的《联邦行政程序法》第三部分是一个突破，它规定联邦行政机构必须让公众获取行政资料。1966年颁布的《信息自由法》是一个重大的突破，它规定公众有权向联邦政府机关索取任何资料。该法案以“公开为原则，不公开为例外”，对不公开的资料，政府机关负有举证责任，如果公民申请资料得不到政府的回复，可以申请法律救济。另外，该法案还列举了9类不在公开范围内的信息。1976年颁布的《阳光下的政府法》是《信息自由法》的补充，它规定除了9种例外情况之外，政府必须对外公布政府机关的会议信息。1995年颁布的《削减公文法》禁止政府机构以版权之类的措施控制信息，禁止政府机构对信息的流通进行限制和控制。1996年颁布的《电子信息自由法修正案》首次将信息自由法应用到电子信息中，它规定政府机构必须以电子信息方式为公众提供索引材料或机构指南，目的是方便公众提出信息申请。2002年颁布的《电子政府法》是《电子信息自由法修正案》的进一步深化。2009年美国联邦政府又提出《信息自由法备忘录》。

      我国于2007年颁布并于2008年开始实施《政府信息公开条例》，这对规范政府行政活动、深化行政制度改革打下了良好的基础。该条例的实施旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用[10]。在实践中，该条例使政府向开放政府转型产生了积极的作用。目前，在学术界，人们认为我国的《政府信息公开条例》还存在一些不足的地方，如有人认为信息公开条例应该上升到法律层次，从而强化它的执行力，也有人认为信息公开条例中的例外事项的规定较为模糊，应该具体一些。

      2.2 作为开放政府政策的数据开放运动发展现状

      数据开放是大数据时代的新课题，“数据开放是政府透明的一个必备的前提条件，它是开放政府行动的一部分。”[9]尽管美国不是首次提出信息公开的国家，但却可能是首次提出数据开放的国家，1991年美国通过《全球变化研究数据管理政策》。该政策提出，国家科学数据共享的基本国策是“完全与开放”的数据共享，这个主张为科学研究建立了强有力的数据保障[11]。2012年，美国提出《美国信息共享与安全保障国家战略》，目的是确保信息在负责、无缝和安全的环境中共享[11]。2009年美国奥巴马政府提出《开放政府指令》，要求政府机构要在线发布信息，提升政府信息的质量，营造开放政府文化[11]该指令提出了透明、参与和合作三个开放政府原则，强调要促进公共对话。2012年美国提出《大数据研究与发展计划》，该计划旨在推动核心技术研发、科技进步与国家安全、大数据人才培养，其重点涉及的领域包括科学研究、卫生、能源、国防与国家安全、地址勘探等方面。同年，美国还提出《数字政府战略》，该战略将政府开放数据作为电子政府发展的支撑，主张不仅要保证数据开放，还要保证数据的机器可读性[12]。2013年美国制定《开放政府伙伴关系：美国第二次开放政府国家行动方案》，该方案承诺将开放更多的数据，并改进政府数据开放的门户网站[12]。

      美国的数据开放政策旨在强调透明、参与、合作等思想，与美国的数据开放政策相比，欧洲的数据开放政策除了强调这三个方面外，还很强调数据开放的经济价值和科学研究价值，他们认为，开放数据的创新性使用可以促进经济繁荣。例如，英国政府2011年公布的《促进增长的创新与研究战略》不仅强调开放和共享数据，还强调加大信息化基础设施建设方面的投资，尤其是下一代高性能计算机的研发，除此之外，英国还成立了开放数据研究所[2]。2010年，欧盟通信委员会向欧洲议会提交的《开放数据：创新、增长和透明治理引擎》报告提出了应对大数据挑战的战略[12]。2013年，英国政府在《开放政府伙伴关系：2013～2015英国国家行动方案》中表示，将彻底开放政府数据，改善公共服务，促进经济增长，提高政府透明度，加强民主[12]。

      2.3 信息公开与数据开放的区别

      人们之所以在传统的信息公开基础上又提出数据开放，是因为这二者之间存在一些明显的区别。胡小明[13]认为，信息公开与数据开放的区别表现在两个方面：首先，信息公开对应于电子政府的早期环境，而数据开放对应于大数据时代，二者起源时间上有区别；其次，信息公开旨在向公众提供信息，而数据开放还旨在利用数据提供增值服务，促进经济增长。笔者认为，除了这两个方面之外，信息公开与数据开放还存在其他方面的区别。首先，信息公开强调的是单方面的信息提供，即便是公民向政府提出信息申请，也没有就信息的质量和内容等方面与政府进行互动性的沟通；而数据开放则强调公民可以对数据的质量和内容提出质疑，从而可以进一步完善数据，多了一个与政府进行互动和沟通的过程。其次，信息公开的粒度比较粗，常常以整本文件的方式提供；而数据开放的粒度比较细，可以精确到单个数字内容。第三，信息公开旨在公开某一特定的信息内容，不强调与其他信息的联系；而数据开放则强调各种数据之间的关联。第四，对信息公开而言，获取的信息可以直接使用；而对数据开放而言，获取的数据需要进一步整合和分析才能得出有价值的结果。第五，有些信息需要申请才能公开，而对开放的数据而言，获取它并不需要申请。

      由上可知，从知情权的制度保障和政府数据的经济价值挖掘来看，信息公开政策和数据开放政策是两个非常重要的方面，二者既有联系又有区别，这种区别凸显了大数据时代开放数据政策研究的重要性。

      3 开放政府治理维度：公众参与和社会合作

      在开放政府理论中除了开放政府的政策维度之外，开放政府的治理维度也是一个非常重要的方面。因为，仅仅有信息公开和数据开放还不构成开放政府的完整内容，从开放政府理念的实现来看，这二者只是一些前提条件。相对而言，开放政府更为实质性的内容在于公众参与和社会合作，因为二者都是公共治理理论的核心内容，所以一些学者把开放政府看作是一种治理方法是完全正确的。

      3.1 作为开放政府治理途径的公众参与

      如前文所述，公民从政府那里获取信息和数据是公众参与的前提，但是获取信息和数据还不是公众参与，真正的公众参与是指政府与公众在公共政策制定过程中的互动和对话过程。在社会越来越文明的进程中，公众参与在国家治理、政府治理和社会治理等方面起着非常重要的作用。有人认为公民参与可以优化治理过程[14]，也有人把公民参与看作降低民众对政府的不信任的有效方法[15]，因为公民对政府的不信任会导致公民不愿意与政府互动和对话，以及政府的管理无能现象[16]。实际上，公众参与的作用还不止这些，它代表一种实质性的民主价值，有助于监督公共权力的行使行为，有助于提升政府的合法性，有助于社会公正价值实现和社会秩序稳定。

      从理论上看，公众参与具有很多的积极作用，但现实中也存在诸多阻碍公众参与实现的因素。首先，公民对政府的不信任以及政府在公众参与活动中的虚情假意的行为二者之间可能出现一种恶性循环。一方面，公民对政府的不信任使得政府也不信任公民，在公众参与活动中做做样子，走走过场。另一方面，这些行为反过来又增加公民对政府的进一步的不信任，从而导致公民对参与活动的冷漠。因此，有人认为真正的参与活动应该包括一些关键要素，这就是关注、承诺、信任和开诚布公的讨论[16]。其次，公民的生活压力使他们无心参与也无时间参与政府的公共政策制定活动，而那些有时间和精力参与的人的意见又往往忽视那些无法参与的人的意见和偏好，如果没有得到这些偏好和意见信息，一些政策就会走样。再次，公民的文化素质也是一个很重要的影响因素。政府在制定政策的过程中可能会不自觉地放弃接触那些文化素质较低的公民。复次，参与活动没有得到合理的组织和规划，使公民觉得介入参与纯粹是在浪费大量的宝贵时间，从而不愿意参与。最后，政府潜意识地觉得公众参与要消耗大量资源，为节省有限的财政开支不愿启动公众参与活动。实际上，如果公民对政府有信任感，如果参与活动事先得到合理的安排，不见得会存在多大的参与成本。

      理想的公众参与过程是公民介入政策制定和实施的整个过程，即从政策议题的确定、政策方案的出台、政策方案的选择以及政策的实施整个过程。围绕这个过程，王绍光[17]认为公众参与涉及四个关键的环节，这就是信息公开、听取民意、吸取民智、实行民决，其中，听取民意是指政府在制定政策的过程中充分考虑民众的需要、关切、期望、价值观以及他们面临的问题；吸取民智就是从公民那里获取与政策有关的经验、观点、思路和创意；而实行民决是一种理想状态，它体现于决策的全过程，即民众与政府一起参与设置政策议程，提出政策选项，控制政策流程，做出最后抉择。在笔者看来，信息公开是公众参与的前提，还不属于公众参与的内容，而实行民决属于理想状况，不具有现实意义，因而真正的公众参与主要表现在听取民意和吸取民智两个方面。这二者既可以是政府官员接受民众的上访和反映，也可以是政府官员下基层做调查研究。总之，这二者都是政府与民众之间的互动和对话过程。

      有效的公众参与除了需要政府与公众之间的相互信任外，还需要根据实际情况找到合理和科学的参与途径，并做出适当的安排引导民众积极有序地参与政策制定和其他特定的政府活动。约翰·克莱斯顿·托马斯对公民的参与途径做了详细的研究，他在《公共决策的公民参与》一书中提出16种公民参与途径，并根据参与的目的将这些途径分成四大类，即：（1）以获取信息为目标的参与，包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查、新的通信技术；（2）以增进政策接受性为目标的参与，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解；（3）以构建政府与公民强有力的合作关系为目标的参与，包括领导认可、培养知情公众、相互学习、政府支持；（4）高级形式的参与，包括申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构等[18]。上述这些途径为公众参与提供了很好的实践指南，但是在应用中常常不是只选择其中一种，而是需要根据实际情况综合使用。

      3.2 作为开放政府治理途径的社会合作

      如果说公众参与的目的是为了获得更真实的信息，做出更科学、更合理的决策，那么社会合作的目的则是为了提供一些具体的公共产品和公共服务。如果说公众参与强调的是很多公民的参与，那么社会合作主要强调诸如企业、非营利性社会组织这样的机构与政府之间的合作。互动、协调与合作是公共治理理论的核心，如果说公众参与更多地强调的是互动和对话，那么社会合作更多地强调的是协调和合作。

      在传统观念里，政府、企业和非营利性社会组织各自的职责是界限分明的。政府处理公共事务，同时生产和提供公共产品和服务，企业主要是生产和提供私人产品和服务，而非营利性社会组织则提供这二者都不涉及的一些公共事务。但是，随着社会的发展，公共事务变得越来越复杂，使政府的负担越来越重。因此，除了外交和国防等少数核心领域外，大部分公共事务都需要政府与社会之间的合作来完成，在西方的公共治理理论中，多中心的合作治理是一种值得借鉴的治理方式。

      自迈克尔·博兰尼（又译迈克尔·波兰尼）在《自由的逻辑》中提出多中心思想以来，多中心的网络治理结构已经成为公共治理理论的主要内容。它旨在改变传统的以政府为单一中心的社会治理结构，重塑政府与企业和非营利性社会组织之间的关系，强调这三者之间平等和互惠性的合作。其具体表现就是，政府与企业和非营利性社会组织共同在社会公共产品和服务的生产、提供以及监督过程中分别承担适当的公共责任和角色。目前，公共治理思想在我国的政府管理实践中有所体现。例如，政府在积极倡导有活力的社会和有活力的市场，同时也强调政府向社会购买公共服务。

      要想使社会中的一些组织机构承接一部分公共产品和公共服务的生产，一方面要使社会和市场有序并且有活力，另一方面也要提升政府自身的治理能力，因为政府在将一些公共事务转移出去的同时，又增加了额外的监督和管理责任。更为重要的是，政府弄清楚哪些公共事务适合于外包，哪些适合于公私之间平等的合作，又有哪些需要用其他方式来处理，对于这些不同的处理和服务方式需要根据各种公共事务的性质来确定。就合同外包与社会合作而言，它们是两个不同的概念，前者强调裁量权完全掌握在政府手中，而后者强调政府与私营部门（包括企业和非营利性社会组织）之间共同分享裁量权。约翰·D.多纳林和理查德·J.泽克豪泽认为[9]，合作治理就是依据共享裁量权原则将公共部门与私营部门的能力整合起来，合作的本质就是共享裁量权。其潜在的假设就是，与政府单独提供公共服务相比，公私合作能更有效地实现公共目标。他们在《合作：激变时代的合作治理》一书中提出了生产、收益和偏好三种裁量权。他们认为，生产裁量权是公私合作的核心，而收益裁量权和偏好裁量权却为投机主义提供了机会。因此，政府根据实际情况适当赋予参与合作的机构收益裁量权和偏好裁量权就显得很重要，因为保障这些机构参与合作的积极性与防止投机行为一样重要。笔者认为防止投机行为的方式主要有三种：一是要求参与机构在合作项目上保障信息透明；二是完善政府的监督机制；三是采用社会监督或者第三方监督；四是尽量使合作保持可持续性。总之，社会合作对政府治理能力提出了更高的要求。

      由上可知，公众参与和社会合作是开放政府的关键核心内容，前者强调政府与公民之间的信任关系，强调消除参与的障碍，找到公民有序参与的途径；后者强调重塑政府与企业和非营利性社会组织之间的关系，强调这三者之间平等和互惠性的合作以及通过社会机构提供公共产品和公共服务。

      4 结语

      综上所述，开放政府并不是一个新概念，起源于20世纪50～60年代的知情权制度化过程。Park于1957年发表的《开放政府原则：依据宪法的知情权》一文是开放政府理念形成的标志。开放政府是一种治理理念和方法，它旨在通过信息公开、数据开放、政府与公众之间的互动和对话，以及政府与企业和非营利性社会组织之间的合作，提升政府的治理能力。从一个基于政策与治理维度的开放政府理论分析框架看，信息公开和数据开放是开放政府的前提条件，而公众参与和社会合作是开放政府最为本质和核心的内容。开放是一种潮流和趋势，数据开放是开放政府理论的新内容，又是信息资源开发利用的必由之路[20]。然而，目前西方国家的数据开放政策主要强调政府的透明和数据的经济价值，但是对数据开放带来的安全问题还没有引起足够的重视。在大数据时代，开放数据政策如何在引导数据开放的同时保障国家安全已经成为一个非常重要的课题。后续的研究将进一步探讨数据开放与数据安全的政策协同问题。

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