村民自治的权力结构研究，本文主要内容关键词为：村民自治论文,权力论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D638 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—9314（2007）04—0044—04
一、农村权力结构及权力来源
本文拟从权力的视角分析农村权力结构对村民自治的影响及作用，以期探寻权力结构与村民自治的内在关系。当前我国农村权力结构是村党支部和村委会并行的二元权力结构和运行机制。村党支部的权力通过上级政府文件等代码得到授权，在权力潜力的作用下将权力流如命令等下达给党员及村民，通过影响他们的行动选择来实现村支部的目标。村委会的权力来自于村民选举，它的影响力绝大部分取决于代码的认同度，其中代码主要有村民选票和村委会决定等。这些代码越能得到村民认可，其合法性越强，村委会越能发动村民，而且随着代码符号的普遍化，逐渐沉积为人们的行动选择偏好。行动偏好的共同作用又演绎为村民自治的乡村关系和系统结构。
实际上，无论村支部的权力，还是村委会的权力，都受到资源力量与发展历史的深远影响。二者的权力结构及运行代码的背后实际上是显性的资源和隐性的历史的双重力量，村民自治各方所拥有权力资源的强弱对比和沿袭的历史张力组成了“博弈杠杆”，杠杆的作用结果形成权力结构的形态以及人们的行为方式。权力资源是双方基于利益而发生交换的，如果人们能够拥有足够的资源获得必需的利益，那么服从别人或结构权力就不必要了。所以说，在权力结构的形成过程中，竞争的机制是非常必要的，当权力形成合理的竞争机制，资源的分配更民主时，农村治理方可得以良性运行、得到高度认同、迅速发展，反之亦然。当然，机制的建立和施行任何时候都不可脱离现实和历史，所有的行为选择无不烙上了深深的历史印迹。只有当权力资源和历史张力之间形成动态平衡的运行关系，才会推动村民自治的良性发展。
二、村民自治中权力结构的焦点问题及分析
1.二元权力中“两委”之间矛盾复杂化，难以调和。“两委”矛盾是指村民委员会与村党支部之间不团结，工作关系不协调。其实质是党支部书记和村委会主任争夺村务管理权，争谁是村级领导核心，谁说了算的问题。在这场权力的争夺中，共有三种情况发生：一是党支部大权独揽，村委会形同虚设。二是村委会严重越权，而党支部无原则退缩。三是两委势均力敌，陷入冲突状态。三种冲突虽然表现形式各异。但是他们在权力资源的竞争中和配置中都采用了不合理的途径，如二者经常争夺权力、拉帮结派、互不相让，呈现“顶牛”态势；另外对权力代码进行激烈争夺，在一些村，村公章、办公室、办公桌、账本等权力的代码符号都成为双方争夺的焦点；随着冲突升级，更是通过媒介链开展权力的恶性竞争，双方往往不惜一切手段，甚至煽动村民，制造矛盾，聚众上访，为对方工作设置障碍，以图把对方搞臭。同时，对于村内的工作，两者往往是好事向前挤，难事向后躲。对于一些可以做“好人”，表现自己的事情，即使违背政策也争得你死我活；而对于村民急迫要求解决的费力不见得讨好的事，则相互推诿、“踢皮球”。从三种突出矛盾表现来看，其矛盾根源实际还是权力竞争机制不合理，资源提取不规范、权力博弈不均衡等严重问题，关键解决途径还是要从权力机制、政治文化入手。只有形成合理的机制和结构，才能创建农村有效的治理模式。
2.宗族势力操控村民自治，导致制度权力与社会权力博弈的失衡。宗族在中国有着悠久的历史，在社会政治的运行中曾起着很重要的作用，它是一种以姓氏关联代码衍生出来的血缘关系为纽带的传统社会组织。建国后，随着土地改革、合作化运动和人民公社的建立，宗族势力和宗族活动一度销声匿迹。改革开放后，由于国家力量在乡村社会的逐步退出，宗族活动再度活跃，随着宗族势力的不断壮大，他们开始将目光转向能够主宰村内社会经济事务的村民委员会。为了给本家族谋取更多的利益，他们往往以血缘关系为基础，由族长或家族中权威人士出面推出代言人，通过串联、游说，甚至贿选、威吓的手段动员本族村民，形成庞大的利益集团来左右村委会的选举过程，以达到控制村级政权的目的。当有的地方各个宗族相持不下时，就干脆按宗族姓氏大小来瓜分选票和干部名额。由于掺杂宗族倾向，一些选民不能按照德才兼备的原则推荐候选人、选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁、有能力的候选人不能当选。如湖南省古丈县第四次村民委员会选举中，高望界林场落选的24名原村干部中，就有3人的落选属于宗族势力作怪。据有学者对山东省昌邑县20个乡镇16个村村委会换届选举情况的调查，宗族、宗派势力的干扰是构成村委会选举质量不高的重要因素之一。[1] 宗族势力在获取村治权后，就自然必然从代表公共利益的村委会变成维护本族利益的私家机构，而无视其他村民的利益。随着二者利益的冲突升级，就将进一步引发了农村社会的不稳定。另一方面，宗族势力的膨胀还会削弱基层政权的行政调控能力，在乡村两级之间造成“梗阻”，使得国家的路线、方针、政策无法顺畅地在农村贯彻施行。如湖南省道县祥铺镇，村民宗族观念严重，村级自治权多为族头族老所掌握，他们大修族谱，组织同姓同盟，自行划分“行政村”，选村“干部”；有的村干部本身就是族长，或者为族长所操纵。据统计，这样的“行政村”在该镇竟有14个之多。[2] 还有一种情况是，宗族势力组织化，虽独立于村委会之外，但却剥夺了村委会的部分职能，阻挠村委会开展工作，造成正式组织的职能虚化。
这些表现导致资源分配的小型群体利好的不公现象。乡村政社分离后，新成立的村委会同原农村基层政权组织相比较，权力结构不够紧密，动员能力、行政协调能力和控制能力都大大弱化了，这就使宗族势力成为一种不利的非正式组织。这种组织游离于村委会之外，特别是在村委会制定、执行与该宗族成员利益相关的政策时，它就会介入，采取游说、协商甚至威胁的手段对村委会不断施压，迫使其妥协。一旦二者之间发生冲突，宗族组织就可能召集成员，联合抵制甚至集体上访以确保本族村民利益不受侵犯。这些行为的影响无疑是消极的，势必影响农村社会的长治久安。此类问题的出现也与农村权力资源以及权力潜力的无序分化密不可分的。有效的政治权力结构应该能使权力媒介有序流动、功能共融，从而达到正式权力与非正式权力之间的平衡。
3.社会的急剧转型导致社会的极度复杂化，影响了村民自治模式的良性运行。国家对农村实行管理的前提是国家权力必须以一定的方式进入乡村，保证国家政权对乡村社会的统治。然而由于行政成本的制约，国家必须在民间确立代理人集团，或者依托村庄内生的民间影响力，从而实现国家在乡村的治理目标。这也是民间组织存在和发展的价值与缘由。同时它也反映了社会资源的分配情况，当社会资源按不同的原则在国家、精英和民众之间的不同配置，就会形成不同的社会结构模式。社会发展表明“当社会资源向民众方面高度分散，就会形成大众社会。”这时候的社会运行就是良性的，就是有效的。当政府权力高度集中忽略民间代码的影响力时，经济社会的发展就难免陷入困境。下面有关我国农村发展的历程给了我们最好的应答。
1949年以后，新的国家政权为继续推进乡村现代化，加强了对乡村社会的渗透，主要努力是通过垄断资源和摧毁传统的血缘、地缘关系来进行的。国家通过土改、合作化、集体化以及人民公社化运动等政治、经济符号，以前所未有的方式渗透到基层社会，国家权力链延伸到村一级。人民公社这一组织符号更是将权力代码的影响力发挥至极致，成为中国历史又一全能型控制的典型。人民公社呈现出全能型控制特征，而“这种全能控制使得农村社会生活一体化，经济生活行政化，政治生活党务化，精神文化生活统一化”。通过这一制度，国家将乡村社会改造成一个个“细胞化”的准行政组织，使得国家与社会趋向一体化，国家政权成功地实现了对乡村社会的整合。国家在人民公社这一蜂窝式的制度架构下，创造出一个个高度封闭的同质性的社会，成功地实现了对乡村社会前所未有的控制，将分散的乡村个体社会改造为集体社会，将农民纳入国家的正式组织和中国现代化的轨道。村民在这种体制并没有表现出积极的干劲，而是许多村庄却冒着风险自行进行了土地承包的实验。这种看着似乎鲁莽的行动代码却真实反映了农民参与政治的热情和需要。只有各方的共同参与，形成良好的竞争机制，才有可能取得资源的整合共享，而不是低效利用、甚至浪费资源。
农民自发组织的联产承包责任制亦不例外。联产承包责任制的推行是国家、社会关系变革的新起点，也是农村权力关系和结构重建的新平台。在传统的人民公社体制下，农村的权力代码需要经过生产队，生产大队和公社三层结构媒介的传输，大大抑制了效率，这也是权力的限制因素。承包责任制改变了这种三级管理结构，变三级权力结构为一级权力结构。[3] 权力结构级层的减少，即传达媒介的简化恰恰因为扩大资源配置的范围，资源配置的多元化增强了村民的自主性，导致国家与农民关系的根本性变化，国家对农民的控制减弱，国家与农民的关系呈现松散状态。中国乡村社会由集体社会向个人社会转变，引起乡村社会的分化，引发国家与农村社会，国家与农民关系的再构造，为乡村治理展示了新的前景：以农户为主体的村落公共社会的建构；农村基层社会自主性的提升和开发；农村居民自主性公共参与渠道的开拓；国家重建对农村社会治理的合法性基础等一系列变化。使农村社会由动员型体制向自治体制转轨。
联产承包责任制这一变革，引发乡村权力结构的分化，“一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会。乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是蕴含于农村社会之中的村民自治权，其功能是在国家法律范围内，通过村民共约等形式对社区加以自我管理。”[4] 新的治理模式也就应时而生了。因此，如何重建政治民主，实现权力多元化，以整合转型时期农村社会的失序状态，填补国家与农民之间的制度化空间，构筑国家与农民之间的良性互动关系，被重新提上议事日程。然而政治民主的意义就在于，社会的权力地位在原则上是向所有人开放的，权力竞争是存在的，当权者必须向全体选民负责。竞争是民主政治的本质要求，也是市场经济的基本机制，于是竞争成了政治与经济交易的“硬通币”。[5]
4.村民委员会与乡镇政府关系不顺，上下级权力出现衔接问题。村民自治的兴起，传统的行政命令——服从型的乡村关系为新型的“乡政村治”格局所取代，即在乡镇建立乡镇政府对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这表明乡镇政府同村民委员会之间的关系是指导与协助关系，而不是领导与被领导的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政府与村委会的关系（简称乡村关系）却常常与法律法规存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。这种乡村关系偏离主要表现在两个方面：一是行政过度干预。所谓“行政过度干预”，是指乡镇政府行政权力凌驾于村民自治之上，乡镇政府把村委会当作自己的下属的行政组织，沿用传统的控驭方式进行管理，随意干涉村民自治的微观运行，甚至超越法律规定干预村委会选举和人事安排。[6]
在组织上，乡镇政府直接掌握村委会主要干部的任免。对于村民委员会的选举，他们事前不宣传《村民委员会组织法》，搞突然袭击，指定村民选举乡镇干部意愿中的“村民代表”、“村委会成员”，“村委会成员候选人”等，指使亲信监控选举的全过程，如果发现选举结果不能令自己满意，就随意宣布选举无效。更过分的是，有的乡镇领导用红头文件直接任免村委会干部。如浙江省上虞市某镇于1998年12月19日竟用红头文件任免村委会主任：经镇党委研究决定，提名林炳华等16人为林岙村等村的村委会主任，建议卢兴尧等13人不再担任村委会主任职务，还建议7个村的村委会主任改任主任助理。[7] 在具体工作上，乡镇政府力图用直接指挥取代村民自我管理。乡镇政府每年都要将经济社会发展任务，细分为若干具体指标，编制一个具体的计划下达到各村执行。计划下达后，都要进行一定的检查、考核和奖惩。通过这一招可将村委会捆得死死的，使其不可能实现“自我决策、自我管理”。在财务上，乡镇政府借助“村财乡管”来强化对村委会的控制。有的是将村里所有的资金、帐目都上收到乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡农经站审核、批准；有的是实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里拥有对资金的使用权，但不允许自己存钱。资金要交由乡镇农经站管理，但农经站无权动用该项资金，当村里需要用钱时，村委会和党支部要向乡镇政府打报告，获批准后，到农经站支取。村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处；还有的将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。而有些村委会也把自己当作乡镇政府的附属机构，自觉地或被迫地接受干预，一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，而置村民的利益于不顾，导致自身自治功能的萎缩。乡镇政府的这些行为，不仅使村民自治有名无实，而且使原本就不很协调的国家与农村社会的关系紧张。二是自治过度膨胀。所谓“自治过度膨胀”，是指村民自治越出了法律许可的范围，对乡镇政府的权威构成了挑战，干扰了国家正当的、必不可少的政务活动，抑制并削弱了国家权力对农村社会的渗透和调控。[8] 有的村委会单纯从本村利益出发，一味强调自己情况特殊，不愿接受乡镇政府指导和监督，为了摆脱乡镇政府管理，甚至采取各种不正当的手段弱化、抑制政府的干预；有的村委会认为自己是民选的，只需要对本村村民负责，村民想干什么就干什么，而村委会作为村民自治的代理人和执行者，有权决定本村自己内部的事务，乡镇政府无权过问。如湖北省某村有位新当选的村委会主任，把村民自治当作村主任的一种特权，认为村民自治就是村主任说了算。当镇工作组要求其协助收缴税费时，竟被其拒绝，声称其竞选时表过态，上任后要免除全体村民的各种税费。当县里领导批评他时，他就用5辆拖拉机拉了50多人到县政府上访。[9]
有学者认为，“两委”冲突的背后，实际上是两种政治逻辑之间的冲突，即传统“自上而下”的权威授予方式同以村委会选举为代表的“自下而上”权威获得方式之间的冲突。[10] 在笔者看来，政治逻辑之间冲突的背后实际上是两种权力结构的矛盾，前两者只是外在的表象罢了。如果两委的权力结构发生了符号代码的变化，其符号潜力必然影响到政治逻辑的演绎。
三、结语
当前农村存在的各种问题和危机，归根到底是因乡村组织陷入了困境而引发的，而乡村组织的运行又与权力结构的状况紧密相连。因此我们在研究农村权力结构时，必须从国家与社会、政府与村民、县制与村政的良性互动着眼，培育农村治理的有效代码、有序的权力流动媒介以及权力、影响力的合理博弈机制。公民潜在影响力和村民自治代码等一样将在农村组织的构建和新治理模式的形成中起到重要影响。竞争的权力带来资源配置的合法化和理性最大化，逐渐创设为村民和政府有效互动的权力结构。这样农村环境中的各种权力代码和媒介必然得到广泛整合和集聚，使村庄权力结构逐渐朝着多元化发展。村庄权力结构的多元化将成为乡村治理的一个重要生长点，并逐渐构成适于农村背景下的新治理模式，为建设新农村提供充分的制度支持。从秦朝建立的乡亭制度一直到今日的村民自治，权力都用各种不同的符号代码演绎着中国农村治理的发展，本文对权力结构的分析研究只是抛砖引玉，希望有更多的“玉”的种子不断涌现，在中国这个古老的国度生根、发芽、结果，为和谐新农村的建设作出应有的理论构建。
［收稿日期］2007—01—10.