公平优先、兼顾效率的高校财政拨款机制研究，本文主要内容关键词为：公平论文,效率论文,机制论文,财政论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现行的高校拨款机制是“投入加协商”的混合拨款机制，是综合定额加专项补助的拨款机制。投入拨款机制是当前全世界高等教育的主流拨款机制。它以生均成本为拨款依据，注重对高校运行成本的补偿，依据学生数量而不考虑质量和效益。其价值导向是维持扩大的教育规模，不必讲求教育质量和效益。其结果是教育规模日益扩大，教育质量日益低下。这一点在美国公立学校的发展史上得到了证明。协商拨款机制容易产生随意性、不公正性和权利腐败。有人提出以毕业生为依据的产出拨款机制，其价值导向是降低毕业标准以提高毕业率，同样诱导学校降低教育质量。因此，高等教育财政拨款机制的改革和创新已经进入议事日程。温家宝总理在十届人大二次会议上所作的《政府工作报告》指出：“统筹社会经济发展，加快发展社会事业。继续实施科教兴国战略和人才强国战略。切实把教育放在优先发展的地位，进一步增加教育投入”。这给我们创新高等教育财政拨款机制提供了契机。
一、高校财政拨款机制创新思路
新型的高校财政拨款机制应该是坚持“公平优先，兼顾效率；统筹经济与社会发展和统筹区域发展相结合；公开性、公正性、有效性”三大原则，采用公式法原理设计的由一般拨款公式和专项拨款公式组成的公平优先、兼顾效率的绩效拨款机制。
（一）公平优先，兼顾效率的原则
教育公平就是使每一个公民都有受教育的权利，使每一个有能力、有潜力的公民都有受高等教育的权利，不会因贫穷等原因而被排斥。理论上各地的教育投入应该大体相等，以保证人人都能接受同等的教育。由于各地经济发展水平存在着差异，各地教育经费的投入不免会有差别，但应保证每一个公民能就近接受基本上相同水平的教育。而且，高等教育具有很强的外溢性，必须由政府提供一部分经费。高等教育发展史表明，政府提供经费是保证教育质量、维护社会成员公平地接受教育，促进规模效益、保证教育效率不断提高以及教育事业不断发展的物质基础。因此，财政拨款一直在各国高等教育的发展中占主要地位。仅从财政拨款的角度来说，公平包括两层含义：一层含义是指拨款资金的分配应与每个地方的教育需求因素正相关，与财政能力负相关；另一层含义是指选取的客观因素在各地要一致，公式要统一。拨款的因素测算、公式设计、标准核定以及拨款的各个环节都要坚持公开、透明和规范，不受人为因素干扰。
教育效率体现在教育质量、教育效益和教育规模上。在市场经济条件下，高等教育的质量和效益对高等院校来说具有生死存亡的意义。内部效益，即人、财、物等资源的利用率高，可以使学校不断发展。人力资源利用率高，教职员工人数较少，因而可以支付较高的工资，吸引较好的教师。而较好的教师又可以使学校的办学质量和效益进一步提高，从而吸引更多的优秀学生和教师，使教育规模扩大。教育规模扩大后，教室、教学仪器设备、体育设施等物力资源的利用率进一步提高，使教学效益得到更大的提高，从而使学校在一个良性循环的轨道上不断发展。美国私立学校的发展史就说明了这一点。其教育经费来源于社会捐赠和学费，教学质量是获得办学经费的根本。而效率低的学校，由于待遇差，优秀人才进不来、留不住，师资素质低、声誉差，导致生源差，学校的声誉和效益愈差，在恶性循环中走下坡路。外部效益和质量问题也是如此，质量好、效益高的学校培养出来的学生质量也高，这些高质量的毕业生进入人才市场后具有很大的竞争优势，比较容易获得较好的工作机会和较高的经济收入。这种市场信号使求学者对这类学校的预期收益提高，也使得人们对这类学校提供的受教育机会的需求增加，一些求学者宁可支付较高的费用也要千方百计地进一所声望较高的好学校。学校可以从大量的求学者中选择优秀的生源，优秀的生源有利于进一步提高办学质量和效益，从而形成良性循环、不断发展的态势。
公平与效率的选择是一个重要问题。公平与效率虽有矛盾，但也有统一性。从我国大学入学率的有关数据观察，义务教育阶段已经有失公平，也缺乏效率。2003年大学入学率，上海为54%、北京为53%、江苏为25%、广东为17%，这几个省市经济都处于我国前茅，照理说应有足够的资源投入义务教育，却出现了这样的差距。可见公平与效率的选择必须把握好，才能实现公平与效率的有机结合。从教育近期发展的角度来看，应该效率优先，兼顾公平。实施梯度发展战略，让一部分质量好、效率高的学校获得较多的经费，优先发展起来，为国家培养优秀的紧缺人才。但从教育长期发展的角度来看，应该公平优先，兼顾效率。目前我国高等教育毛入学率还只有13%，远低于发达国家的平均水平。要想跟上世界发展的步伐，必须实施科教兴国和人才强国战略。未来世界需要高质量的专家和富有灵活性的通才，国家应该加大对教育的投入，特别是对贫困地区的教育投入。我国人口基数大、财力薄的现状只允许把有限的资金主要用于扩大教育规模上，让全国各地的高等教育都迅速发展起来，让有能力的、有培养前途的所有青少年都能接受良好的教育。笔者认为，公平优先、兼顾效率的新型财政拨款机制应该是“基数加激励”的绩效拨款方式。在确定拨款标准时，大头体现公平，小头体现效率。高等教育的进一步发展还有赖于市场机制的作用，由市场来决定某某高校的存在和发展。事实上，教育质量好的高校可以获得很多的企业资助和社会捐赠。它们的发展壮大完全可以依靠提高知名度来实现。
（二）统筹经济与社会发展和统筹区域发展相结合的原则
财政在编制预算时要坚持统筹经济与社会发展和统筹区域发展相结合的原则。首先，财政对高等教育的拨款应维持在合理的水平上。发达国家1995年高等教育投入的平均水平是：公共教育经费占GDP的百分比为5.0%，公共教育经费占政府支出的百分比为11.4%。（注：公共教育经费占GDP的百分比是指公共教育支出占GDP的百分比，即给定年份生产的财富被政府用于发展教育的比例。公共教育经费占政府支出的百分比是指某一给定年份中公共教育总经费（包括经常性开支和基建开支）占政府总支出的百分比，表明给定年份中政府用于教育的总经费所占比例。数据来源：UNESCO1999a.）我国现阶段的高等教育投入应与该水平相当才能保证高等教育的持续发展。因此财政在安排支出时，应保证高等教育有足够的、持续的投资来建立、维持和扩充。其次，要搞好高等教育财政转移支付，逐步缩小区域发展差距。我国高等教育发展不平衡的一个主要原因是经费投入差别太大。2001年部分省、自治区地方高校办学条件的数据说明，部分地区高等教育发展状况堪忧。必须切实搞好高等教育财政转移支付。如：全国生均教育事业费的平均水平是9791元，而贵州（3889元）、青海（6305元）、新疆（6509元）、内蒙古（6841元）、安徽（7230元）、湖北（7654元）、江西（7935元）7省生均教育事业费投入均低于平均水平，贵州只有平均水平的1/3左右。全国生均预算内教育事业费的平均水平是6816元，而贵州（2125元）、新疆（2162元）、四川（3180元）、湖南（3214元）、河南（3284元）、内蒙古（3470元）、湖北（3702元）、安徽（3710元）、江西（3829元）9省生均预算内教育事业费投入远低于平均水平，尤其是贵州、新疆的情况堪忧，不到平均水平的1/3。全国生均预算内公用经费的平均水平是2614元，而内蒙古（248元）、新疆（347元）、贵州（408元）、安徽（499元）、湖南（969元）5省的投入，高的不到平均水平的1/4，低的（内蒙古）还不足1/10。全国生均教学仪器设备的平均水平是5031元，而新疆（2229元）、青海（2746元）、安徽（3197元）、山西（3217元）、内蒙古（3333元）、甘肃（3443元）、贵州（3889元）、四川（3372元）8省生均教学仪器设备的投入也低于平均水平4～6成。全国生均教学行政用房的平均水平是10.2
，而新疆(8.1)等7省生均水平也低于平均水平1～2个百分点。（注：数据来源：《中国统计年鉴》中国统计出版社2001，《中国教育经费统计年鉴》，《中国教育年鉴》中国统计出版社2001,2003。）以上数据表明高等教育财政转移支付的必要性、紧迫性和重要性。
实行高等教育财政转移支付，要坚持统筹区域发展的原则。通过中央补助，使受补助地区的高等教育财政投入达到生均教育经费最低标准，使不同地区的居民享受大体相同的受教育机会且所受的高等教育质量基本相等。这既实现了公平，也有利于引导和调动地方积极性，充分利用当地的高教资源投资高等教育，提高了效率，促进高等教育协调发展。
（三）公开性、公正性、有效性的原则
公开性、公正性的原则表现在拨款制度要公式化、规范化。在具体拨款操作中有章可循、有法可依，以防止“寻租”和腐败滋生。拨款的实施程序化，拨款额的确定公式化，一切都有明确的法律依据。
有效性原则表现在拨款额具有一定的弹性和灵活性。在公式化、规范化的前提下应根据不断发展的经济形势与变化了的环境作相应的调整，以剔除拨款公式中的不合理部分，不断完善拨款办法。可每年或按期对公式中的某些数值进行修订，使之更符合实际。若情况有大的变化，或对拨款的目标有较大的改变，就要对公式中的有关指标进行改变，使拨款更符合实际需要，增强中央政府宏观调控的弹性和力度。
二、具体思路及方案的设计
（一）公平优先、兼顾效率的绩效拨款机制
设计一种内容清晰、操作性强、相对合理的公平优先、兼顾效率的绩效拨款机制。采用因素法原理设计拨款公式，拨款公式由一般拨款和专项拨款两部分构成。一般拨款的公式设计要体现教学规模、教育质量、教育效益三项指标，将成本补偿和质量激励结合起来，对高等学校的资源利用能起到很好的激励作用。高等教育属于收益外溢的地方公共产品，专项拨款合适的拨款类型是有条件的配套拨款，即上级政府对受补项目承担一定比例的成本。这样，对受补政府来说，项目的成本下降了，地方政府想要增加拨款资金的唯一办法就是增加自己的支出。配套拨款的价格效应是可以直接诱导受补项目的发展。专项拨款额应与本级财政收入呈正相关关系，即本级财政收入增加能得到更多的财政收入，这样就可以刺激受补政府增加自己财政收入的积极性。
从理论上讲，配套拨款应该体现外溢效应的大小，才可以把外部收益有效地内部化。其配套比例的大小，应根据项目的外溢收益和地方收益的比例而定。外溢收益越大，上级政府拨款的配套比例就越大，反之越小。贫困地区由于待遇差、就业机会少，外溢相对较多。所以从外溢效应来说，越贫困的地区外溢收益越大，上级政府拨款的配套比例就应该越大。同时，专项拨款是高等教育财政转移支付。一般来说，为了达到某个既定的水平，贫困地区需要更多的拨款补助。这不仅能提高拨款效率，而且能实现再分配的目标。因为，拨款效率最大化的条件是各地最后一个单位的拨款所产生的边际收益相等。这就意味着中央给贫困地区的配套率要高。以上两点都说明越贫困的地区，其专项拨款的配套率越高。但是贫困地区本级财政收入有限，用于高等教育的资金也不多，配套拨款的价格效应在这些地区发挥不了应有的作用。因此，为了促进贫困地区高等教育的发展，在设计配套拨款公式时，还要增加一个配套拨款系数才能保证贫困地区的高教经费满足教育发展的需要。这样做的目的在于促进公平。
（二）拨款公式
1.一般拨款公式：
成本补偿部分按照生均成本与教学规模的乘积形式出现，大约占财政拨款总额的7～8成。它属于基本经费，体现教育公平。奖励部分按照教学质量分配，以就业率、升学率和创业率之和的形式表现，大约占财政拨款总额的2～3成。它属于效益经费，体现教育效率。
基本经费拨款额的多少应该与学生人数、选课课时有关。因此，不同的院系有不同的生师比，生师比的确定可以在保证质量和提高效率的前提下向国际先进水平靠近。消耗指标要定得科学、合理，既保证教学需要，又要充分利用，提高其效率。
人员经费应剔除离退休职工的工资福利支出，离退休职工的工资福利支出按当地公务员相同标准由财政专项拨款。这样可以消除新老学校之间的差距，以便科学、合理地确定人员经费的定额。人员经费包括两部分：一是教师工资，按在校学生数、生师比和当地工资标准计算确定。二是教辅管理人员工资，按在校学生数、学生与教辅管理人员之比和当地工资标准计算确定。教辅管理人员定额可参照国外高校和我国私立高校的编制确定。工资标准指按国家人事部规定的公务员工资标准。不同地区工资类别不同，是由历史上的地区差异造成的，这个现象可能还要维持相当长一段时间，所以应按当地工资标准计算。
公用经费中的基建和房屋修缮费按在校学生数、人均面积和当地的平均造价和平均维修费计算确定，其他经费按在校学生数和全国统一标准计算确定。之所以如此规定是因为各地的土地价格和人工费决定了当地的基建和房屋修缮费，按当地的平均造价和平均维修费计算确定更符合实际。其他经费按全国统一标准计算是因为实行政府采购，所花费用应该趋于一致。
公式中的经费定额应随物价指数的变动而变动，也应随经济发展的变化而作相应的调整。对公式中不合理的部分应适时地修正，使其完善。一般拨款公式如下：
拨款额＝基数部分＋奖励部分
基数部分＝人员经费＋公用经费
人员经费＝在校学生数×（生师比＋学生教辅行政管理人员之比）×人平均工资
公用经费＝在校学生数×（人平均办公费＋人平均业务费＋人平均仪器设备费＋人平均基建修缮费）
奖励部分＝（就业率＋升学率＋创业率）×某校在校学生数×（奖励经费总额／全国在校学生数）
2.专项拨款公式
专项拨款公式可以利用下面列出的公式。
(1)各地应承担的生均公用经费最低标准：
生均公用经费最低标准＝全国地方高校生均公用经费×最低标准调整系数
最低标准调整系数＝某省人均GDP／全国人均GDP＋某省教育投入占本级财政支出之比例／全国教育投入平均值(Ti/T)
(2)各地财力客观能承担的生均公用经费：
某省能承担的实际生均公用经费＝全国地方高校生均公用经费×成本差异调整系数
成本差异调整系数＝高校财政供养教职员工系数＋高校教职员工工资差异系数＋地区差异系数
高校财政供养教职员工系数＝（全省高校在校学生数×全省生师比）／（全国高校在校学生数×全国生师比）
高校教职员工工资差异系数＝某省高校教职员工人均工资／全国高校教职员工人均工资
地区差异系数＝某省人均财力／全国人均财力
(3)当成本差异调整系数－最低标准调整系数＜0时，需转移支付的人均支付量为：
｜成本差异调整系数－最低标准调整系数｜×全国地方高校生均公用经费[1]
但是公式中的某省教育投入占本级财政支出之比例／全国教育投入平均值(Ti/T)这一激励机制对最贫困的那部分地区效应不大，为了弥补这部分地区的外溢收益和提高拨款效率，促进教育公平，需要在（成本差异调整系数－最低标准调整系数）的绝对值上加上一个配套拨款系数。即：
需转移支付的人均支付量为：（｜成本差异调整系数－最低标准调整系数｜＋配套拨款系数）×全国地方高校生均公用经费）