转变运作方式，提高退耕还林（草）的效益，本文主要内容关键词为：退耕还林论文,运作方式论文,效益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部地区自然条件恶劣，生态环境很差，为此，在西部开发中，政府把生态环境建设作为一项基础工作来抓，这是非常正确英明的决策。但是如何来实施这一伟大工程，由谁来做是值得研究的。总结多年来宁南山区乃至全国植树造林的经验教训，我认为应改变以往的政府行为为市场行为，改行政操作为商业操作，是克服效益低下、管理乏力的重要举措，是取得成功的方法创新。
一、政府行为效益不佳的原因分析
在西部生态建设工程实施中，政府决定，退耕一亩， 补助粮食300斤（连续7年），于是， 大批粮食调往实施退耕还林（草）工程的地区，各级政府由下逐级上报退耕还林（草）情况，由上逐级下拨补助粮食。一时间，轰轰烈烈，气势好不壮观。从基层上报的数字看，成绩很大，然而实际情况则不然。
据《经济消息报》载，某省计划退耕还林（草）140万亩， 结果上报160万亩，而实际退耕还不到100万亩；实际种草种树又是几何？有的只是在从未耕种过的山坡上种了些树，耕地照样种，但却上报完成了退耕还林（草）任务。这样一来，基层官员因“超额”完成任务有功受到嘉奖，农民因“退耕”（实际上继续耕种）而双丰收：既种庄稼，又拿政府补贴。结果是“皆大欢喜”，惟有国家受损，社会受害，环境继续恶化。
之所以出现以上情况是因为：一是一些基层官员和农民合伙与上级政府部门“博弈”。不论是基层官员，还是农民，其行为都是理性行为，都是为了使自己的利益最大化。在行政等级和行政层次的架构内，上下级之间存在着严重的信息不对称，行政监督从来就不会完全有效。在这样的制度框架内，基层官员为了获得嘉奖，突出“政绩”，农民为了实现既得利益，得到政府的粮食和补贴，二者与上级政府“博弈”，于是虚报数字，浮夸作假亦在情理之中了。如此行为，近年屡见不鲜。二是由于社会主义计划经济向市场经济转变，社会处在巨大的变革时期，法制不健全，政纪松弛，价值观念倾斜，在这样的社会背景下搞生态建设，政府调运大量的粮食退耕还林（草），很容易使各级经手官员中的腐败分子或党性不强的人蠢蠢欲动，把这些物资和资金当作“唐僧肉”劫而享之。这并不是耸人听闻。近几年来贪污挪用国家重大工程资金的有之，贪污倒卖救灾物资款项等“救命钱”的有之，甚至贪污希望工程捐款的也不鲜见。何况，这次生态建设投入资金巨大，实施范围广，监督难度大。因此，在西部实施退耕还林（草）的过程中，依靠政府行为和政府操作效果将大打折扣，其物资很难落实到位，难以实现改善生态环境的预期效果。
二、民间操作合理性的理论分析
既然政府在退耕还林（草）这件事情上存在着难以顺利进行的障碍，那么，就需要转换思路，变政府行为为商业行为，变政府操作为民间操作。其根据有：
1.西部生态建设的主体应该是民众和企业，而不是政府。西部开发是在社会主义市场经济条件下进行的，显然采用传统的计划经济方式搞西部大开发是行不通的，实践证明也是不够理想的。因此，在西部大开发中，更为重要的是培养市场主体，市场主体是市场经济的推动力，没有市场主体，就没有市场经济。没有市场主体，或者说市场主体发育水平低，没有竞争力，是西部经济目前面临的最根本问题，这也是西部地区之所以落后的重要原因之一。因此，实施西部大开发的重要工程——生态环境建设，也应当培育市场主体，使民间组织或企业成为生态建设的主体，政府只是搞好规划和监督工作，而不是具体实施的主体。
2.生产力和生产关系相适应规律，要求西部生态建设以民间或企业为主。马克思主义经济学最基本的原理是生产关系与生产力水平相适应。但是，当我们用这一理论分析中国目前现实问题时，却发现一种矛盾现象：东部地区生产力水平比西部地区高得多，但东部地区国有经济比重比西部低得多，而且政府干预行为已淡化，市场经济行为成为经济运行主导；相反，西部地区生产力水平比东部低得多，但国有经济比重却比东部高得多，政府行政干预甚于市场调节。这表明，西部地区生产关系和生产力水平不相适应，生产关系超前于较低的生产力水平。东部地区市场经济体制已逐步完善，市场在资源配置中已发挥了基础作用，市场主体处在高效运行状态，西部地区计划经济成分还非常浓厚，政府的职能还未彻底转变，政府依然管得太多，管了许多不该管而又没有管好的事情，企业还没有从计划经济的阴影中走出来，仍然依赖于政府。于是，某些政府官员利用行政手段设租现象十分普遍。为此，以西部开发生态建设为契机，打破退耕还林（草）工程实施中的政府行为，还其权利于民间或企业，是生态建设顺利高效实施的基本前提。
3.实践证明，民间组织或企业才是进行生态建设的真正主体。中国改革开放20多年的历史表明，凡是政府直接干预的经济活动，其效益总是低下的，其资金的跑冒滴漏也是最严重的，其社会负面影响也是非常大的。而一旦转换了经营主体，由民间或企业来进行的经济活动，往往充满着巨大的活力和蓬勃的生机。比如农村家庭联产承包责任制，给予了农民经营自主权，极大地调动了农民生产积极性，推动了农村经济的发展。中国乡镇企业的崛起，是农民的伟大创业活动，也是党和国家给予农民经营自主权的结果。还有城镇非公有制经济的发展也是在没有国有企业雄厚的基础，没有国家给予资金、信贷等方面的支持，而仅仅给了一些政策就迅速发展壮大，创造出辉煌的业绩。而政府直接管理干预企业常常困难重重，举步维艰。广厦（银川）实业人股份有限公司在短短的几年时间里，投入巨资在贺兰山东麓改造沙漠二十多万亩，种植了麻黄，建成了葡萄基地，现已发挥了巨大的生态效益，并初见经济效益。由此可见，自负盈亏的企业经济组织比政府羽翼下经济组织更适合市场经济的发展。
三、民间设立中介组织的构想及优越性
在实施退耕还林（草）工程中，由民间成立一个中介组织，或愿意投资生态建设的企业、政府通过拍卖特许权或财政贴息贷款方式，把用于退耕还林（草）的粮食贷款放给这样的中介机构或企业，由中介机构与农民签订退耕还林（草）的商业合约进行实施。这样，就建立了与政府操作完全不同的制度框架。农民面对的是商业机构，不是基层官员，双方进行的商业活动，要受到商业信誉和合同的制约。商业性的中介组织以追求利益为目的，会对农民以刚性约束；农民在完成了合同规定退耕还林（草）目标后，就必然要求中介组织（或企业）兑现合同，而不像农民与基层官员那样约束软性化。政府的主要职责是制定出切实可行的检测指标，对中介机构或企业进行监督。对于守法经营并确有成绩的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以资鼓励。对于违法经营和退耕还林（草）质量达不到指标的，可以取消其经营资格，甚至给予经济、行政和法律的制裁。这样，退耕还林（草）的整套商业经营模式就会形成。
采用中介组织与农民以商业合约形式实施退耕还林（草）的生态建设工程，不仅是保证了实施的实际效果，而且还有以下好处：
首先，能提高退耕还林（草）的效率，降低经营成本。由于农民与中介组织之间建立了商业合约，双方的权利和义务刚性化。农民作为理性的经济人，通过计算比较，退耕一亩25度以上坡地种植林草，可获得300斤粮食，比种植粮食收益要多， 种草植树由不自觉行动转化为自觉行动。农民为了保证获得预期补偿，根据山地的气候特征、土壤特点、降雨季节等自然条件，选择适宜的林草种植，而且在管理看护上更会竭尽全力，保证了林草的成活率。而以前政府行政操作，在种植上不顾各地实际和土壤条件，也很难依据山势变化、时令节气来选择不同的林（草）品种、种植季节，往往是整齐划一的命令，结果种植面积大，成活率低，而且还要投入大量的资金、物力、人力来管护，由于管护不力，存活率非常低。十多年来，尽管政府每年投入巨资用于植树造林，但成效不大，山还是那光秃秃的山，土地还是裸露着，西部地区环境更为恶劣。
其次，能保证生态建设的可持续发展。政府退耕还林（草）补助粮食政策只连续七年，那么七年后无补助的农民还能不能继续绿化光山秃岭？还能不能保证种植的林草不被滥垦乱伐？显然，政府操作行为很难保证其持续的良性发展。而非政府操作的商业行为则与之不同。通过七年的政府扶持帮助，中介组织也会在经营中发展壮大起来，成为农村中一个重要的市场主体和重要的经济力量。农村的市场制度也就会建立和发展起来，农民也会在经营林草中与中介组织建立起全新的关系，可以进一步建立和发展林草市场，发展林草产业，并依据市场需求，不断改善林草种植结构，而且林草管护工作会更有力、更科学，生态效益使林草产业成为农村经济中一个重要产业，由原来的单一生态效益发展为经济效益、社会效益相统一的产业，即使政府不大量投入，生态建设也会进入良性循环轨道，实现可持续发展。
再次，可以打破政府对该行业的垄断，减少设租现象和腐败的滋生。在法制不健全、政纪松弛、社会监督乏力的情况下，国家投入巨资在西部地区实施退耕还林（草）的生态建设，如果由政府行政操作，必然造成该行业的垄断，由此可能导致政府中的部分官员和一些直接经营的基层干部谋取个人私利，设租寻租现象就会像瘟疫一样侵袭生态建设健康实施，会断送这关乎西部地区可持续发展、维系全国生态屏障的宏大工程。因此，只有政府退出这一竞争性领域，由中介组织和农民依据市场经济原则运作，政府只需进行规划和监督，才能有效地防止和减少腐败现象出现，使生态建设这项伟大的系统工程顺利实施。
当然，在实施退耕还林（草）工作中，变政府行为为市场行为，改官员直接操作为民间商业操作，并不能彻底消除该领域的腐败现象，保证生态建设工程顺利完成。因此，还必须有强有力的法纪政纪来保障，还必须有赖于党委、政府的正确领导，还必须依靠千百万的人民群众改天换地的拼搏精神和干劲，才能使西部地区的明天山绿水清！