从管理的视角看美国公共图书馆的社区认同及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,视角论文,启示论文,公共图书馆论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]G251
修回日期：2010-07-02
1 引言
在中美交流过程中，经常有人提出这样的问题：中国公共图书馆和美国公共图书馆比较，最主要的区别是什么？笔者以为，最大区别在于美国公共图书馆作为社区中心的作用和影响非常突出，这在中国当下还无法看到。2006年美国图书馆委员会(Americans for Libraries Council)和比尔与梅琳达·盖茨基金会提供资金支持，由跨党派的非营利机构“公共议程”(Public Agenda)组织了一项全国性的关于21世纪公众和领导者对待图书馆态度的调查。调查结果很好地表明了公众对公共图书馆的认同：美国公众认为公共图书馆对于21世纪的社会发展非常重要。92％的受访者同意公共图书馆对维护一个富有成效的、健康的社区是必要的；78％的受访者认为，假如公共图书馆因经费短缺而关闭，则对整个社区而言是一个重要的损失而不仅仅是影响其中一部分人，有受访者描述其感受“就像你把所有的图书都付之一炬一样”[1]。对公众而言，图书馆是受重视的、运作最好的社区机构：公共图书馆获得76％受访公众的肯定，警察部门为68％，公立学校为56％，新闻媒体为50％，社区政府为43％[1]。美国图书馆协会(ALA)的电话调查进一步验证了公众认同：2008年有超过2.17亿美国人认可或强烈认可公共图书馆提升了社区的生活质量，超过2.22亿人认可或强烈认可公共图书馆因提供免费的资源和服务，所以在给予每个人以成功机会方面扮演着重要的角色[2]。
2 公共图书馆得到社区认同的管理制度分析
2.1 管理决策机制保障公众权利
美国公共图书馆实施理事会、董事会、委员会等治理形式。这是一种开放、民主的治理模式，具有三种效用：①权力机构，讨论和制订图书馆总政策，决定一切重大问题；②审议机构，对图书馆一切重大问题进行审议；③咨询顾问机构，对图书馆经营管理起参谋作用[3]。包括两种类型：监管决策型和咨询顾问型。
华盛顿州的图书馆委员会属于监管决策型，具有十项法定权力：聘用或解聘图书馆馆长，规定其职责、报酬；向立法机构提交年度预算，或证明其征税建议的合理性；租赁或购买用于图书馆建筑的地产或建设图书馆及配套财产；接受捐赠给图书馆的资金或财产；控制图书馆的财务等。委员会通过公共会议处理事务，并对外开放，任何人无需登记和无需任何条件都可出席会议[3]。委员代表社区利益，作为看护社区钱财、知识和文化的角色而存在，对社区而言代表图书馆读者的声音，对图书馆而言则代表社区的声音[4]。委员由所在城市管理实体或郡委会任命，但依法拥有自主权而无需对任命机构负责[4]。
加州洛杉矶郡公共图书馆委员会属于咨询顾问型。委员会职责是为郡的决策机构即郡委会和图书馆长提供图书馆政策、行政、运作和服务等各方面的咨询，争取公共投入，并就任何感兴趣的图书馆事务提出建议、评论。具体目标包括计划会议日程、时间、地点，以利于广泛的公众参与，让公众可以交流和获取图书馆的充分信息。委员会有20名成员，其中10名由郡委会指定，每位委员指定2名成员，另外10名从图书馆所服务城市的决策机构即城市委员会成员中选举产生[5]。郡委会和城市委员会委员由公众选举产生，代表公众意志。因此，民选代表指定代表或亲身参与意味着公众权利在图书馆治理结构中得以保障和实现。
2.2 组织结构设计保障公众充分参与
仍以洛杉矶郡公共图书馆为例。该馆在组织设计上包括：公共信息办公室：负责对媒体进行公关宣传，对馆员进行与媒体、公众交流的培训和指引，与利益相关人士(郡、州、联邦议员)沟通联系、争取经费支持，为馆长提供公共事务宣传的咨询意见等。志愿者和“图书馆之友”部门：负责吸纳、招募和培训志愿者，举办年度性的表彰活动，鼓励志愿者参与、支持图书馆的公共服务，以弥补图书馆人力资源的不足；宣传推广、推动建立“图书馆之友”组织，为组织的依法设立及其活动提供咨询，每年组织各“图书馆之友”之间的交流活动①。
2.3 图书馆内部氛围营造彰显公益文化
作为公益事业，美国公共图书馆普遍得到基金、“图书馆之友”的支持。两者都是非营利组织，依法创立，其宗旨是为图书馆筹集资金，及建立广泛的伙伴关系以支持图书馆活动。洛杉矶市图书馆基金成立于1992年，2008财年为该馆提供资助519万美元，占该馆年度总收入的4.2％[6]。同年洛杉矶郡公共图书馆共得到78个“图书馆之友”组织、6 124个会员的支持，每一个社区图书馆至少有一个“图书馆之友”提供帮助[7]。
在图书馆内，对资助者、图书馆基金、“图书馆之友”等支持组织的感谢和表彰随处可见，形式包括：以资助人士或机构名字命名图书馆、阅览区或活动项目，在门厅、大堂等显著位置镌刻基金会、“图书馆之友”会董事会或理事会成员名录，公告资助者名录，在公共区域设置人物像、纪念文字，开展年度表彰与交流活动等。纽约市公共图书馆系统位于曼哈顿第五大道著名的研究图书馆作为19世纪三个私人慈善捐赠的产物，在大堂和其他各公共区域设置了大量的人物塑像和纪念文字对慈善人士予以纪念和褒扬；加州旧金山市图书馆将捐助者的名字镌刻在固定于大堂中庭的片片椭圆形玻璃上；伊利诺依州厄本那市图书馆新馆将资助人士的名字刻在地板上；洛杉矶市图书馆则别出心裁地将捐助者的名字刻在一排排弃用的旧目录柜柜面上。图书馆普遍在馆内营造出一种浓厚的褒扬和鼓励公益慈善捐赠的文化氛围，这是与我国图书馆的显著区别之一。
2.4 服务管理遵循顾客满意度标准，绩效评价重视社区影响力评价
美国图书馆界有众多的服务标准，既有联邦、州和地方政府制订的标准，也有ALA、州图书馆协会制订的标准。以洛杉矶郡公共图书馆为例，该馆遵循的是由郡政府制订，各部门、各机构和社区合作组织所有雇员必须共同遵守的统一的“客户服务和满意度标准”。该标准包括三方面内容：①个人服务传递，包括五项具体标准；②服务获取，要求服务者促成客户对服务的便利获取，包括十三项具体标准；③服务环境，要求提供清洁、安全和友好的环境，包括十一项具体标准。该标准同时包括测评和表彰机制[8]。
美国公共图书馆普遍重视影响力评价。以洛杉矶市图书馆为例。该馆2008年度报告即以“影响”为题，包括教育、经济、社区、文化、图书馆基金、地理等6方面影响力评价。在社区评价方面，报告强调社区图书馆欢迎所有年龄段的每一个人，为儿童、青少年、成人等不同人群提供不同的资源和空间，促使人们集中在一起学习、探索和共享信息；介绍社区图书馆的扩建和重建工程，认为这些风格各异的图书馆建筑的存在强化了社区的活力；图书馆为儿童和青少年提供一个安全的庇护所，为他们在课后和周末提供学习和探索的空间和资源；图书馆基金实施“收养一个分馆”项目等[6]。
3 公共图书馆得到社区认同的社会环境分析
作为社区中心，图书馆管理背后的社会环境更值得中国同行考察和思考。美国学者查尔德斯和豪斯认为，图书馆的利益群体包括图书馆管理者、图书馆员、图书馆信托人、读者、捐赠者、上级主管部门官员、社区领导者等[9]。笔者认为，美国由于采用以民众自治为基础的社会组织形式，因此社区的每一个个体或组织都成为图书馆的利益相关者。热心公益、民主自治的社会文化传统，发达的市场经济形成的财富基础，税法、非营利公益团体法、为图书馆目的的财产税免除法等鼓励公益慈善捐赠、支持公民自治的法律体系，这三个方面共同作用，促成了美国公共图书馆与社区的紧密联系，促成了公共图书馆作为社区中心地位的形成。
纳税人：交纳财产税作为社区图书馆的主要经费来源；对选区的民选官员、议员和图书馆预算案施加影响等。社会环境：各级政府的财产税、特别税等法律；民主选举制度；重大事项听证会等民主决策机制。
志愿者、义工：为图书馆提供不计酬服务，通常在书刊排架、文献流通、少年儿童活动项目、表演展览活动、家庭作业中心和扫盲中心服务等领域提供支持，缓解图书馆人力紧张。社会环境：基督教有“感恩”、“回馈”社会的传统观念，国家有“感恩节”。感恩思想通过学校教育成为公民意识，因此，几乎全体美国人都会拿出部分时间来做义工、志愿者[10]。
社区居民：捐款、赠书、捐赠遗产、房产；作为义工、志愿者参与图书馆服务。社会环境：热心公益的传统；税法规定，公益慈善捐赠享受个人所得税、遗产税与继承税减免等优惠。
民选官员、议员(决策者)：年度拨款；专项经费支持；制订图书馆政策、法律；亲身或指派代表参与图书馆理事会、咨询委员会等机构的决策与咨询活动。社会环境：对公共图书馆的重视和支持超越意识形态与党派。
“图书馆之友”会(非营利机构)：社区居民组成独立法人实体，为图书馆开展筹款、售卖旧书、出租视听资料等活动，补充图书馆服务，资助文献、家具、设备采购，以经费、人力支持图书馆常规服务以外的项目活动。社会环境：公民自治传统；州《非营利公益团体法》等支持公民自治、公益捐赠免税等政策[11]。
图书馆基金(公共基金，非营利机构)：资助文献资源建设；资助特定服务；资助具体技术项目；直接筹募资金[12]。社会环境：美国联邦税法第501条款、《国内税收条例》第170条款等规定公益捐赠免税。美国税法有三个有助于公益慈善事业发展的特点：税率的累进制、对高收入高资产者的高税率、慈善捐赠与公益慈善机构免税(基金会的增值收入和经营项目收入也免收所得税)。涉及税收减免的税种包括：个人所得税(1917年起实施减免)、企业所得税、财产税、遗产税与继承税等[13]。
家庭基金会、独立基金会、公司基金会等(私人基金，如卡耐基基金会、盖茨基金会等，非营利机构)：款物捐赠；对图书馆具体项目予以支持。
公司企业等社会组织：向图书馆或图书馆基金捐赠款物、土地、房产等。社会环境：同图书馆基金；及“为图书馆目的的财产税免除”等法律[11]。
青少年与家庭服务、教育、缓刑、公园与娱乐、州图书馆等本级或上级政府部门：合作伙伴。社会环境：政府公共管理要求对公共资源进行有效整合。图书馆与社区公立学校、警察局、消防局等机构也需要竞争公共资源。
4 对中国图书馆管理的启示
4.1 在组织设计上，建立公众参与的渠道
我国部分公共图书馆设有公共关系部门负责与社会公众沟通联系，部分设有读者委员会等阅读交流组织。但总体而言设置不普遍，且公关部门多以媒体与政府部门作为主要目标群体。建议将公众交流作为基本职能，在组织层面作出设计，明确将所有利益相关者作为工作对象。
4.2 在绩效评价上，引入利益相关者影响力评价
在美国，一个小型城市通常就被指称为一个社区，在一个大都市，除了共同的居住区域以外，“社区”更多时候强调其居民的种族背景或文化多样性，强调居民的经济收入状况和共同的社会需求。中国的社区更具同质性、较少差异性。中国可以引入社区影响力评价的理念，但具体操作上可以转化为对不同服务群体的影响力评价、对整个区域与城市的文化影响和利益相关者影响力评价三类指标。通过评估，不断细分服务对象、深化分众服务，同时明确利益相关群体，拓展伙伴关系。
4.3 在治理结构上，推进改革，体现公众权力意志
目前深圳等地正试行公共图书馆法人治理结构改革，其背景是新一轮的事业单位体制改革，其内容是建立理事会、管理层、职工大会，形成决策、管理执行和监督“三权分立”，“其目标是要摆脱政府管事业、政府包事业的格局，使事业单位成为社会管理、社会服务的主体，其价值取向是要去除事业单位行政化趋同性与附属性，回归公共服务本色”[14]。美国理事会制度的主要价值取向则是决策的民主性，强调公众的权力意志，强调公众参与。这一点值得我们立足国情，尽可能予以借鉴。在中国全面铺开公共图书馆法人治理结构改革之前，笔者认为，各馆可以先确立“有效的公众参与是图书馆提供有效社会服务基础”的理念，先行建立读者委员会等对话交流机制。
4.4 在社会环境营造上，推进支持组织的建设
对照美国公益基金会兴盛的三个要件，以及美国“图书馆之友”会等支持组织发达的原因，中国目前已初步具备市场经济和社会氛围的条件，公民社会也正在发育中，缺位的主要是法治环境的鼓励和支持，其中最主要体现在税法设计上。2004年世界银行研究报告认为，中国当前税制对公益基金会、社会团体、民办非企业单位等非营利组织的影响主要体现在三方面：①以流转税而非所得税为主的税制设计不足以鼓励非营利组织发展；②税收管理过于严格；③优惠政策宣传不足、优惠力度过小等[15]。近年来，中国针对公益慈善事业的税收优惠幅度不断加大，但税制对非营利组织的影响总体上并未改变。
在非营利组织设立上，1998年起实施的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》都规定，其成立登记的条件之一是要经业务主管单位审查同意。在实际操作中，仅此一条就足以让类似努力知难而退。同时，由于民政登记的门槛较高，如果改而寻求工商登记，则又意味着无法享受税收减免的优惠政策。
针对这样的社会环境，从图书馆的角度，重点是要推动国家机关从完善立法和依法执行两个方面抓紧推进，将社会资金导入图书馆事业，缓解当前财政投入总体水平还较低的困难，同时进一步开放非营利组织的设立，促进社会在超越公民个体的层面、以自组织的形式对公共图书馆的发展提供更有力的支持。同时可以通过非正式形式组织读者、公众、机构参与相关活动，以培养社会氛围，推动各界对图书馆工作的支持。
5
结论
当前，公共图书馆在中国公共文化服务体系中的基础和主体地位正不断增强。随着公民社会的初见雏形，需要为图书馆设计一个公众权益表达机制，并提供更多渠道让公民有序参与图书馆管理与服务。同时，随着市场经济的发展，社会财富迅速积累，贫富分化加剧，社会财富需要进行“三次分配”，公益慈善捐赠的社会氛围和政策环境正逐步形成。从图书馆管理的角度，美国公共图书馆得到社区认同给我们的启示有：①图书馆治理结构保障公众权益的直接表达；②图书馆管理保障公众充分参与；③需要努力构建一个鼓励利益相关者支持图书馆的社会环境。由于事业发展水平和国家基本制度设计不同，中国图书馆界需要以多种方式吸收借鉴美国的经验。
注释：
①刘洪辉，方家忠.赴美交流学习报告.2009.