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摘要 乡镇企业的产业政策必须与国家产业政策保持统一性，并有自己的独特性。因此，它应体现城乡产业结构的变革趋势，坚持它是我国中小企业的主体地位。
关键词 乡镇企业 产业政策 产业结构 市场机制
一、乡镇企业产业政策立论基础
关于产业政策立论基础，国内外都未取得共识。我国乡镇企业一开始就依靠市场调节起家，今后还要不要产业政策呢？如果需要的话，是按国家产业政策办，还是要有自己的一套呢？产业政策的作用在哪里？制定与实施产业政策的理论基础是什么？这些都是没有解决的理论问题。产业政策理论不成熟，必然导致产业政策及其实践的摇摆性，这已是多年的经验了。
按照马克思主义关于社会总资本扩大再生产理论为基础的经济发展论，和当代发展经济学的科学观点，结合现实来看，乡镇企业已成为我国社会主义市场经济发展和现代经济发展的重要力量。而这一经济发展过程的本质，是市场机制运行中的经济结构问题。调整与优化经济结构，促进以产业为主体的经济发展，就是乡镇企业产业政策的立论基础。那么，乡镇企业现行产业政策是否已明确了这一立论基础呢？现从经济发展三层次的内容来看：
1.经济增长。1978～1994年，乡镇企业总产值与工业产值，年均增长速度都在30%以上。〔1〕1994年， 创造国内生产总值占全国国内生产总值30%。〔2 〕实现工业产值将达到全国工业总产值的“半壁江山”；外贸出口产品收购额占全国出口产品收购总额的45%；乡镇企业产值占农村总产值70%多。〔3〕表现出持续高速增长的势头， 当然其中也有波动。
2.经济结构。乡镇企业的兴起，使农村形成以第二产业为主导的三次产业并进局面；乡镇工业又形成以机械、纺织、建材、化工、食品五大行业为主体，包括有40个行业中的38个的行业结构。从事非农产业劳动力达1.2亿人。
同时，在乡镇企业发展过程中，经济结构内外矛盾也暴露了。主要是乡镇工业高速发展和农业落后与第三产业滞后的矛盾；城乡工业与区域工业的同构化；加工业发展过快与原材料、能源等基础产业落后的矛盾。组织结构也很不合理等。
3.以经济效益为基础，包括社会效益与环境效益在内的经济发展中的效益问题，是经济发展质量的核心。现代经济发展，要求适时调整与优化经济结构，使资源得以合理配置与有效利用，保持速度与效益的统一，称结构效益。
不容否定，我国乡镇企业的发展过程，是国民经济总体效率提高的过程，某些时期与地区确有速度与效益的同步增长。以利润表示的经济效益，过去长期低于国有企业，1993年乡村企业利润额已为国有工业企业利润总额的122.4%。〔4〕许多先进地区乡镇企业在经济效益提高的基础上，创造了良好的环境效益和社会效益。
但要冷静地看到，乡镇企业结构效益确有下降趋势，集中表现为争能源、原材料与市场的矛盾，资源浪费严重。同时，从乡镇企业本身效益来看，也值得重视。全国乡村企业每百元固定资产原值实现总收入与利润分别为：1978年187.9元和38.4元、1980年182.7元和36.2元、1985年243.5元和22.8元、1991年249.6元和10.8元。同样年份，每百元资金实现利税为29.8元、32.5元、23.7元和12.7元。〔5 〕不少地区乡镇企业造成环境污染是相当严重的。政治、文化、教育等环境，不尽如人意者甚多。
上述乡镇企业产业及经济发展状况，是与产业政策分不开的。乡镇企业现行产业政策所确定的重点产业与东西合作的区域发展、保护竞争与促进联合、推动技术进步等政策，基本上是正确的，起着促进乡镇企业发展的积极作用。然而，现行产业政策带有城乡分割体制下的新旧二重性，社会主义市场经济体制下的乡镇企业产业政策远未形成。乡镇企业的异军突起，主要不是靠产业政策，而是由改革与开放创造的具有市场经济特征与作用的宏观政策环境，依靠着市场调节的力量，冲破了旧体制与政策的种种限制而出现的。同时，由于政策与市场的缺陷，也必然加剧结构性的矛盾，对此如不适时解决，势必威胁到经济增长速度与经济质量。因此，迫切要求我们进一步研究与制定一套与国家总体产业政策统一性相联系的，具有乡镇企业特殊性的产业政策，引导乡镇企业调整与优化经济结构，以保持持续、快速、稳定的经济增长，实现高水平的产业发展和高质量的经济发展。
二、乡镇企业产业政策体系
现行乡镇企业产业政策体系尚未形成，存在空档和脱节，不能发挥政策整体功能效应。按照经济结构内容，乡镇企业产业政策体系，应包括下列三个组成部分：
第一，乡镇企业产业结构政策，是在一定时期内，根据社会经济发展联系中的乡镇企业产业结构变化的趋势，确定重点产业与主导产业，解决产业间资源的优化配置，实现产业结构合理化和高度化。这是产业政策的核心部分。
首先，合理化目标。它要求在一定时期内，使乡镇企业在社会经济发展关系中，提高产业结构系统整体的协调功能及其结构效益。这是政策的基础目标。目前，要注重处理好工农业之间与城乡工业之间的协调关系，加快促进农业、基础产业与第三产业发展，改造与改组加工业，形成各产业之间具有较强的相互转换能力和互补关系的有序发展。
对于城乡产业同构化问题，应一分为二，它既有人们看到的不合理性，又有一定的合理性，可以说它是城乡工业发展的必经过程，有利于城乡工业竞争，促进城市国有工业改革搞活，实行产业结构变革，走向高度化，更好发挥主导作用。国家产业结构政策应有远见地、积极而稳妥地体现这一发展趋势，一方面，要坚持与完善现行产业政策规定的重点产业政策，即优先发展以食品工业为主体、包括饲料工业等农副产品加工业；以服装等缝纫业为龙头的纺织工业；以中小农机具制造业为重点，包括小化肥与小农药等农用工业；以建筑业为龙头带动建材工业；采矿业、原材料与能源工业；为城市大工业配套、城乡人民生活与出口贸易服务的加工业、机械工业、化工及手工工艺品等；地方的交通运输业；以农村综合服务体系为核心的第三产业。另一方面，从城乡产业结构变革趋势出发，应允许并积极地引导城市轻纺等传统产业向乡镇企业转移，而不要再一味地限制，甚至排挤、歧视。况且，长期受限制的乡镇纺织工业，经市场竞争，现在许多地区的技术装备水平，已不亚于国有企业，甚至更先进。加上靠近原料产地和便宜劳动力，成本低，具有比较优势，完全能够承接城市纺织工业的转移，反过来又促进国有纺织企业去开拓新领域。
支柱产业是带动从属产业的“火车头”。乡镇企业的支柱产业最好由各地根据地区经济发展和资源条件、市场前景与经济效益，择优选择。
其次，高度化目标。在合理化基础上，使乡镇企业产业结构从低级向高级不断转换与演进，达到更高水平的合理化。这是政策的长期目标。其本质是通过创新，使整个产业技术水平普遍提高。不可否定，乡镇企业以劳动密集型产业为主，但这并不意味着它只能搞初、粗加工，而同样也可追求高度化目标。现阶段，一要依靠技术进步，实行技术改造与设备更新，改造与改组传统产业，调整生产体系与技术结构，提高加工水平，大力发展高附加值与高市场占有率产品，增强竞争能力。二要在有条件的地区积极采用高新技术，努力发展某些新兴产业，不断开发高技术含量产品。
推进产业结构高度化的关键，是选择主导产业。根据科学的主导产业理论与乡镇企业实际情况，乡镇企业目前不宜强调要有自己的主导产业。主要靠国家主导产业的扩散效果，来推动高度化发展。但并非说乡镇企业对此就趑趄不前、无所作为。现阶段应先从配合国家主导产业发展的部门，或参与主导部门综合体开始起步，乡镇大中型企业可加入主导产业行业。同时，要以世界新技术革命为背景，采取动态比较优势政策，培育乡镇企业优势的未来主导产业。
第二，乡镇企业产业组织政策，要从现阶段经济技术特点出发，选择合理的组织形式，既保护竞争活力，又发展规模经济，实现有效竞争，使资源在产业内的企业间的优化配置与有效利用，以获取良好效益。
首先，坚持乡镇企业是我国中小型企业的主体政策，这既可打破行政性垄断，又有利于抑制可能出现的经济性垄断，改革市场结构，推动市场竞争，增强社会经济机体活力。对规模不经济的企业要适当限制，但多数乡镇企业还将是小型的，它们要按照市场需求，利用小型的技术装备，开发与加工当地资源，不能一味鼓吹“船大抗风浪”，否定“船小好掉头”的优势，应让它们在市场竞争中去奋斗、发展。
当然，随着国有大中型企业改革与搞活，对外开放扩大，国内外竞争激化，乡镇小企业的落后性将更加暴露而陷入困境，对此不能让它们自生自灭，应采取积极的保护扶持政策：促进技术进步和科学管理；规范企业市场行为，推行现代经营方式；在国家积极扶持的同时，通过农村金融、保险、信息、咨询等服务体系，给予支持。总之，依靠创新，提高素质与竞争力。
其次，促进联合，发展规模经济，抑制过度竞争，形成有效竞争。依靠竞争机制，推进技术进步与科学管理，追求单位产品成本最低水平的适度规模，即规模效益，以创造竞争优势，进一步打破行政性垄断，实现“优胜劣汰”，使稀缺资源向规模效益好的企业合理聚集与有效利用，促进产业结构的调整与优化。这是目前政策的重点，已成为人们讨论的热点。这里仅提出一点，积极推动乡镇企业上规模，参与和组建企业集团，发展专业化协作，都是社会化大生产发展和现代工业技术规律的要求，必须按照社会主义市场经济运行规律，因势利导，主要在重点产业、支柱产业、主导产业和出口创汇、跨国经营企业中发展。不应该不分行业技术经济特点和市场需求量，盲目追求大规模。
第三，乡镇企业产业发展政策，是为实现一定时期产业发展目标，促进经济持续稳定、快速、健康发展，所采取的综合协调政策措施。
首先，现阶段产业发展目标，是在提高经济效益的前提下，为完成翻两番这一经济增长作出更大贡献的基础上，实现农村工业化和农民物质文化生活的小康水平，进一步促进我国二元社会经济结构向一元社会经济结构转化，为下一步实现社会主义现代化目标创造条件。
其次，劳动、资金、技术三大产业发展要素组合政策：1.发展以劳动密集型产业为主，不断扩大劳动就业，提高劳动力素质，充分发挥劳动比较优势，促进产业结构升级换代。2.主要依靠农民自筹资金与企业自身积累，并争取财政信贷支持，引进外资。按照产业政策要求，择优投资，重点扶持。3.以技术进步促进产业增长与整体素质提高，推动社会分工分业，发展新部门，扩大就业。要在有重点地采用先进技术的前提下，以中间技术为主，先进技术、中间技术与初级技术相结合，现代技术与传统技术相结合，资源开发型、劳动密集型、资金密集型与技术密集型并行发展，形成既有先进技术的骨干作用，又充分发挥传统技术与劳动优势的乡镇企业特色的技术结构与体系。技术改造与技术引进，都要按照产业政策要求办。
再次，区域发展政策：实行乡镇企业东西合作，促进地区协调发展。东部乡镇企业产业发展要以提高为主，按照两高一低（技术水平与附加值高，消耗低）的要求，调整与改造产业结构，多发展资金密集型与技术密集型产业；坚持发展外向型经济，大力引进外资与先进技术，发展“三资企业”；扩大海外投资，发展跨国经营；扩大外贸出口；率先实行规模化、专业化、社会化的生产经营，积极与国际市场接轨。中西部乡镇企业要抓住东部地区产业结构升级换代与“向西部进军”的良机，吸收其先进技术、资金与科学管理，接受传统产业转移，因地制宜，综合开发丰富的自然资源与社会资源，发展资源开发与加工产业，提高加工水平。通过东西合作，优势互补，以东带西，以西促东，协调发展，使愈来愈多的资源，进入国民经济的周转，提高资源利用率，改善地区与部门结构。
最后，产业发展环境政策，对乡镇企业经济发展至关重要，能使我们避免“走无发展的增长”之路。1.自然环境保护政策，按照合理开发、利用自然资源与改善、优化自然环境相结合原则，保持包括农业生态在内的生态平衡，强化环境污染防治政策实施。2.相对集中与合理布局政策，中心问题是有计划地进行小城镇与工业小区建设，搞好基础设施与配套建设，把需要集中的乡镇企业聚集于区内，改变“小而散”的外部不经济的弊病，发挥聚集效益，为调整与优化结构提供基地与桥梁。3.人口政策，计划生育与提高人口素质并重，这是实现产业发展目标的基本政策。4.教育政策，按照普及与提高结合原则，既提高劳动者文化素质，又培养各类人才。5.外贸政策，根据乡镇企业相对优势及其国外竞争能力，充分利用资源，通过国际经贸往来推动产业发展。在原以劳动密集型产业与产品占领国际市场的基础上，加快技术更新与产品更新，追赶世界新产品潮流，大力发展高创汇产品，扩大出口创汇。积极引进先进技术与关键设备，发展“替代产品”。6.政治环境政策，关键在于创造稳定的政治环境和良好的社会风气，这是经济健康发展的保证。
三、乡镇企业产业政策调节方式
在市场经济中，市场机制对资源配置起基础性的作用，这是经济结构自身调整性的内在力量。乡镇企业产业政策要基于市场机制运行的二重性，在政策目标和政策手段的结合上，采用市场调节方式和计划调节方式。
第一，市场调节方式。乡镇企业是我国市场经济发展的一支重要力量，随着城乡改革的深化，乡镇企业和其它企业作为市场主体将发育得更加成熟。它们为追求自身最大利益目标，必然按照市场价格这一信息“睛雨表”进行生产经营决策，调整企业经济活动，进而又使供求关系出现新的变化，从而调节着资源自由流动与合理配置。产业政策对此不能越俎代庖。其实，任何一种政策，都既有弥补某种机制缺陷的作用，也有自觉发挥机制正效应的作用。乡镇企业产业政策的市场调节方式，首先，要自觉运用价值规模和平均利润率规律，实行“与市场一致”的原则，充分发挥市场机制的正效应，刺激产业与企业提高效率，优胜劣汰，促使生产要素向经济效益好的部门与企业转移，实现产业政策目标与企业利益目标的相统一。其次，乡镇企业产业政策市场调节方式，主要还是一种完善市场机制，更好地促进经济结构调整与经济发展的调节方式。目前，最重要的是通过深化改革，建立社会主义市场经济体制，消除行政性垄断和过度竞争、城乡割据与地方保护，促进城乡企业市场主体发育与市场体系形成，建立合理适度、公平的竞争秩序与市场秩序，完善市场机制与价格体系，使市场信息能够比较及时和准确地反映供求关系。特别要重视培育生产要素价格的价格机制，促使生产要素的自由流动和优化配置，实现产业政策目标。过去，乡镇企业农副产品加工业为什么未能达到应有的优势地位，就在于城乡分割体制下，对国有企业实行农副产品计划收购与统配制度，乡镇企业无原料保证，而地方保护主义政策又造成市场秩序混乱、非正当竞争、价格体系扭曲、产业利润低下，因而难以振兴。所以，要通过上述改革来完善市场机制与价格体系。
总之，市场调节方式是从正面发挥市场机制运行的作用，提高市场效率，增强乡镇企业系统的自我调整与自我发展的功能，为产业发展创造良好的环境。而过去，我们政策上虽然承认乡镇企业主要靠市场调节，但却曾把城乡企业“三争”、经济过热、甚至不正之风与经济犯罪，都归咎于乡镇企业搞市场调节，似乎市场调节是无可奈何的权宜之计，从而给它种种限制。无疑地，这是极大的误解。
实现产业政策目标，发挥市场调节方式的作用，要采取“无差别的政策手段”，如诱导性或展示性计划，向乡镇企业传播国民经济发展趋势与市场信息，提供信息交换场所。实行统一利率，组织低成本的社会基础设施建设（如交通、通讯等），并开展服务；组织开发公用性的生产要素（人才、技术、新产品研究等），促进其积极流动，以此推动所有产业与企业的发展。
第二，计划调节方式。乡镇企业的计划调节方式是政府在充分调查研究与预测的基础上，提出乡镇企业经济发展目标和发展前景，通过发展规划及其相应措施，积极引导结构调整，促进经济发展。实行计划调节方式的依据，主要是：首先，计划调节是为了弥补市场缺陷的。因为市场并非万能，市场机制也不是完美无缺的。市场调节是事后的调节方式，存在时滞，带有自发性与盲目性，难免引起经济波动。同时，市场对公共品、外部性领域（如环境污染等）是无能为力的。加上前面说过，目前市场机制不完善和价格扭曲等市场缺损的存在。并且乡镇企业力量有限，要全面掌握环境与市场的信息，难度与代价都很大，实际上也做不到。因此需要产业政策的计划调节来指导与干预，以弥补市场缺陷与乡镇企业力量不足，更好地发挥市场机制的作用。其次，要正面发挥市场机制的作用，也需要事前的计划引导。由于市场调节是客观自发的过程，因而结构调整进程缓慢。计划调节方式能因势利导，变自发为自觉的过程，加速或减速调整进程。长期以来，我们还缺乏一种以发挥市场机制作用为基础的产业政策的计划调节方式和手段，一旦遇到“三争”激化和经济波动，就采用过去传统的以行政机制为基础的计划调节方式，横加限制与干预，结果损害市场机制的正常运行，妨碍了乡镇企业更快更好的发展。
乡镇企业计划调节方式，主要是以计划形式提出一定时期的产业与经济增长速度、总量规模与效益目标，中长期的发展规划，通过信息指导手段和各种途径，向乡镇企业（包括农村综合服务体系）及有关部门、企业，进行信息传递，并与乡镇企业反复协调，达到共识，从而引导乡镇企业经济朝着一种优化结构、健康发展的方向演进。发挥计划调节方式既以市场机制为基础，当然要实行“与市场一致”的原则，主要采用经济手段，综合运用税收、信贷、外贸、外汇等“有差别的政策手段”，进行间接诱导与调控。如对重点产业、主导产业及企业、产品、贫困地区等，实行各类减、免税与优惠贷款、贷款保证等；对鼓励出口产品给予退税或减税等，而对进口替代产品则实施关税保护，需要进口的原材料，关键设备、先进技术等要减税；对要限制、甚至淘汰的行业、企业、项目与产品等，包括市场饱和、原材料紧张的项目，特别是严重污染与造成生态平衡破坏的，必须采取不给贷款与课以高征税等严格限制。实施经济手段，需要法律手段配合。目前，特别要使产业政策法制化与规范化，树立政策权威，这对抑制地方、部门与集团利益冲击，逐步消除地方保护主义政策的消极影响，保证产业目标的实现，意义重大。在特殊情况下，行政手段也是不能放弃的。
* 本文是国家教委人文、社会科学“八五”规划项目《乡镇企业经济结构》的阶段性成果。
注释：
〔1〕王延中：《乡镇企业地位将进一步提高》， 《中国乡镇企业报》1995年4月5日，第3版。〔2〕王华庆等：《力求新飞跃》，《金融时报》1995年1月 26日，第3版。〔3〕〔4〕王言彬等：《乡镇企业地位迅速提升》，《中国乡镇企业报》1995年1月6日，第1版。〔5〕《中国统计年鉴·1992年》，中国统计出版社1993年版，第392页。
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