我国教育政策的公平性与公平机制，本文主要内容关键词为：公平性论文,公平论文,机制论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育公平问题是当前我国社会生活和教育领域十分关注的热点问题。这个问题直接关系到教育领域的正义和公正，关系到社会的稳定乃至于国家的安全。（注：程斯辉.教育公平与国家安全[J].教育参考，2001,(4).）国家教育政策在实现教育公平过程中扮演着重要角色。（注：本文从广泛意义上理解教育政策，教育政策包括教育法律和法规。）我国教育政策应具备什么样的教育平等理想和教育公平标准？应通过何种教育政策活动机制保障和实现教育公平？这是教育政策决策和教育政策研究必须思考的问题。
一、教育公平与教育平等
（一）教育公平不等于教育平等
从学理上说，公平与平等是既有区别又有联系的两个概念。平等主要是指人们在社会地位、权利和利益分配等方面的相同状态，主要是一个描述性的概念，是人们对于一种事实关系的描述，具有客观性；公平则是人们对于利益分配的一种价值认识和价值评价，主要是一个规范性的概念，是人们根据自身利益和需要对一定的社会关系和社会事实的认定和评价。对于平等问题我们可以进行实证性研究，可以把平等的状态数量化；而对于公平问题我们只能进行规范性研究；公平问题往往具有强烈的相对性和情境性，一种条件下人们认定的公平，当时间、地点、条件、情境、评价主体变化了，就可能成为不公平。所以说，公平不等于平等，但平等是公平的基础；离开了平等关系，就谈不上任何公平，公平是相对的、动态的平等。
公平具有相对性和情境性，这就意味着，每个人都可以依据自己的价值偏好和利益需求而坚持自己的公平观，同样，每一个社会或国家都利用自身的政策来体现国家与社会的公平。但是，个人意义上的公平问题与国家、社会意义上的公平问题不同。个人在坚持自己公平观的同时不能把自己所认定的“公平”强加在他人身上；而国家与社会则可以通过政策的强制性和普遍性“强迫”社会成员接受现行政策所规定的利益分配方式。因此，“国家政策能否体现平等的理想”、“政策是否具有公平性”、“政策是否能够保证实现公平”等问题关系到每一个社会成员的根本利益。政策的公平性与个人意义上的公平密切相关，但它不同于个人公平，它解决的是国家与社会意义上的公平问题。
（二）两种不同的教育平等观
一般认为教育平等是指教育领域的一种平等状态，是指建立在人格平等和政治权利平等基础上的受教育权利平等和教育机会平等。历史上存在两种不同的平等观，即同质的平等观与差异的平等观，它们代表两种不同的教育平等的水平。
同质的平等观把所有的人看作是无差异的，要求用同样的标准和规则要求所有的人。在人类哲学和教育思想关于人性的理论中，对于平等的认识经历了一个历史发展过程。在人类认识的早期，个人曾被分为高贵和低贱、上智和下愚的不同等级，并且认为这种不同是先天的或者是神创的。这种不平等的观念是从人格意义上理解不平等，把人与人之间的不平等看作是与生俱来的。等级制度是对个人差异的一种片面性的认识，它为社会不平等提供了思想依据。（注：如孔子把人性分为“生而知之”、“学而知之”和“困而学之”三类，并认为“唯上智与下愚不移”（《论语·阳货》）。柏拉图则认为，神用金子、银子和铜铁塑造了哲学家、军人和劳动者，使他们分别具有智慧、勇敢和节制的美德，并认为三个等级不互相干预，不互相代替是社会安宁的前提。）文艺复兴运动和18世纪的启蒙思想家喊出了“天赋人权”和“人人生而平等”的口号，打破了传统等级思想，认为人的差异都是由后天的社会环境造成的，人的智力和能力的不平等实际上是社会不平等的反映，并从“类”的意义上强调一种抹杀各种差异而天生平等的同质的平等观，主张人人具有自然的平等权利。当启蒙思想家们把人性作为神性的对立面而高扬，并提出“自由、平等、博爱”的口号时，其思想中的“人”就主要是一个无差异的“类”的概念了。因而有的学者指出，“近代启蒙思想打破了等级思想，代之以平等思想。其核心是一个无差异的原子社会观”。（注：刘北成.福柯思想肖像·前言[M].北京：北京师范大学出版社，1995.）
差异的平等观则根据不同的情况，用不同的标准来要求不同的人。20世纪以来的科学和哲学的发展肯定了人与人之间智力或能力的差异，但认为这种差异一般并不表现为好坏、高低、贵贱之间的差异，而是多样化的表现。并进而认为承认差异、适应差异和多样性的平等才是真正的平等。当代西方的后现代主义思潮提出多样化观点、差异哲学、“本体论平等”的思想以及存在主义、人本主义等对人类个性的张扬都体现了差异的平等观。
同质的平等观与差异的平等现代表了两种不同的平等观念和平等水平。同质的平等现代表了原始的平等。差异的平等观代表着真正的、理想的平等，因为它肯定每一个人都有其自身独特的价值和实现这种自我价值的权利。在差异的平等观的指导下，教育开始被作为每一个人不可剥夺的基本权利，教育不再是面向少数人的精英教育而是大众的教育。
（三）如何理解教育公平
本文关注的主要是国家与社会意义上的公平问题。由于现代国家具有强烈的公共性，在政治法理上，现代国家及其政府被认为是一种接受全体公民委托管理公共事务的机构，它要对全体公民及其利益负责，因而，国家教育政策的基本出发点就是要实现全体社会成员的教育利益。从这样的逻辑出发，教育政策的公平性就应该被理解为：在现实社会条件下实现最大多数人的最大可能的教育平等就是教育公平。
按照戴维·伊斯顿的观点，任何政策与法律在本质上都是对社会利益进行权威的分配。（注：D.Easten,The Public System,New York:Knopf,1953.P.129.转引自张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992.17-18.）从这个意义上说，教育公平的基本内容就是：实现教育利益分配的公平。如何理解教育利益分配呢？与其他社会领域的利益分配相比较，教育利益分配具有独特的内容和阶段性。对于每一个受教育者个人及其家庭来说，教育利益分配并不直接体现为金钱、物质、权力、地位的分配，而是表现为个人身心的发展权利、发展机会、发展条件的分配和发展水平与资格的认定。这种利益分配体现为三个阶段：(1)发展权利与发展机会的分配；(2)发展条件的分配（或称为教育资源配置）；(3)发展水平和资格的认定。而受教育者及其家庭凭借自己所获得的身心发展水平和资格认定，可以在社会生活中获得其他物质和精神利益。教育政策只有在上述三个阶段都体现教育利益分配的公平性，才能真正实现教育公平，也就是实现教育活动的起点公平、过程公平和结果公平。
二、教育公平：我国教育政策的基本价值选择
追求教育平等和教育公平是当今人类社会教育发展的根本趋势，是世界各国教育改革和发展的基本出发点。改革开放以来，我国教育平等的整体水平有了很大提高，主要表现在：受教育权利得到前所未有的尊重、基本普及了九年义务教育、高考制度改革逐步推进、高等教育大众化有了很大进展、教育条件和教育质量有了较大提高等等。
与此同时，我国的教育不公平问题也越来越突出，产生了许多备受人们关注的问题：(1)义务教育“就近入学”与“择校”问题。义务教育中实行“就近入学”和强迫性的“电脑派位”制度，现实教育活动中存在的大量“择校生”问题，都引起了人们对教育公平性的质疑。(2)重点校（班）与薄弱校（班）问题。由于历史和政策原因而形成的重点校与薄弱校之间在资源配置、教育质量方面有巨大差异而导致教育的不公平。(3)高考作弊问题。近几年，有组织的、大面积的高考作弊问题越来越严重，如广东电白县、湖南嘉禾县、山东曹县等等严重的高考作弊案件，严重破坏了高考制度的公平与公正。(4)高校的过高收费问题。在实施高等教育成本分担制度过程中，高等学校收费持续增长，年学费标准已经超出了普通家庭的正常承受能力。（注：据有关统计，2000年大学本科学费每年在4500元左右，相当于1999年城镇人均年收入5854元的72%，农村人均年收入2210元的190%。）高收费对于为数不少的贫困家庭来说更是难以承受。(5)高考录取中的地区差异问题。这种差异主要表现为，许多城市地区特别是大城市的同类学校的录取线往往要比其他地区尤其是农村地区低80～100分左右。(6)教育特权与教育腐败问题。其中“条子生”、“收费生”是通过钱权交易，换取教育资源或资格认定；有的甚至是用公款上学，谋取个人的教育私利；另外，许多学校和个人在实施“保送生”制度、“特长生、三好生、优秀学生干部”加分等制度时，弄虚作假，大搞特权与腐败。(7)公立学校与民办学校的不平等问题。两者在法律地位、资源配置、政策扶持等等方面有明显的不平等待遇。(8)女童与男童、优等生与后进生之间教育的不公平，等等。
以上这些不公平问题主要还是在教育利益分配中教育权利、教育机会、教育条件和发展资格认定等方面的分配的不公平。根据其形成的原因我们可以把这些不公平归纳为四种类型：(1)地区经济与社会发展差异导致的不公平，如城乡之间、东部教育与西部教育的差异等；(2)教育政策与制度规则本身的缺失导致不公平，如电脑派位制度，高考的保送生、优秀学生干部加分制度，重点班（校）制度等；(3)学校教育活动内部的不公平，如教育特权与腐败、课程资源方面男女的不平等、优等生与后进生之间的不公平待遇等；(4)社会不平等特别是强势群体与弱势群体之间的不平等导致的教育不公平。
上述我国教育中的不平等与不公平是客观的事实，有的甚至相当严重。社会转型中产生新的问题需要教育政策新的调整，教育政策本身的缺失和不足也必须及时加以调整。否则，教育不公平将不断侵害公民个人的教育权利，危害社会稳定甚至国家的安全。追求教育平等理想，实现教育公平是我国教育政策的重大责任，是21世纪我国教育政策必然的价值选择。
三、理想与现实：教育平等的理想与教育公平的选择
（一）教育平等的理想观念
平等是从人类的正义理想中引申出来的最基本原则，正义的本质就是平等。教育平等是人类平等理想的重要内容，是人类美好理想和现代教育的基本价值。
什么是教育平等？迄今人们的理解是不同的。在国内相关研究中，有的从法律意义上的受教育权利方面理解教育平等，有的把教育平等等同于教育机会均等，有的则把教育机会平等与教育机会均等不作特别区分地同时使用。在国外的研究中，主要是使用教育机会均等(Equality of Educational Opportunity)这个概念进行关于教育平等问题的研究，主要经历了保守主义、自由主义和激进主义的理解几个阶段，并且各家观点歧义很大。其中比较典型的一种观点是詹姆斯·科尔曼提出的，他认为教育机会均等有四个标准：(1)进入教育系统的机会均等；(2)参与教育的机会均等；(3)教育结果均等；(4)教育对生活前景机会的影响均等。（注：James S.Coleman,The Concept of Equality of Educational Opportunity.Harvard Educational Review 1968.VOL.38.No.1,P.7-22.）
根据国内外关于教育平等的各种观点，笔者把教育平等应具有的理念概括为以下主要内容。(1)主体人格和尊严平等，即教育实践主体如教育者、受教育者、教育管理者的人格和尊严应受到同等的保护，也就是“本体论上的平等”。（注：J·巴什勒提出“本体论上的平等”概念，认为任何存在的东西都是真实的，每一个自然复合体都具有同样的在先性。要求摈弃一切歧视，接受和接收一切有区别的东西。（参见王治河.扑朔迷离的游戏——后现代哲学思潮研究[M].北京：社会科学文献出版社，1998.97.））(2)教育权利平等，宪法和法律确认并保护每一个人的受教育权利。(3)平等起点的教育机会平等，即入学机会或进入其他教育系统的机会平等。这是教育平等最早追求的目标，并导致了义务教育的普遍实施。其平等的程度或年限应该随普及义务教育的质量标准或年限的变化而变化和发展。(4)平等利用的教育机会平等，即以能力本位为出发点，为相同能力的人提供相同的教育和发展机会，并使不同能力的人在受教育的机会上达到适度平衡。这一水平的平等往往与非义务教育，特别是高等教育相联系。(5)受教育过程中机会平等，即就学条件平等，在任一层次的教育中，向任何受教育者所提供的基本的教育条件在培养目标、学习年限、课程设置、教学条件与师资质量等方面都应基本相同。(6)获得学业成功的机会平等，即“保证各社群的子女在各级各类教育中所占的比率，与其家长在总人口中所占的比率大致相当。”（注：顾明远.教育大辞典（第六卷）[S].上海：上海教育出版社，1990.413.）这一水平的平等与科尔曼所提出的“参与教育的机会均等”，即“不同社会出身的组别，有相同比例的人数，得到同样的教育机会”（注：袁振国.论中国教育政策的转变——对我国重点中学平等与效益的个案研究[M].广州：广东教育出版社，1999.67.）是一致的，两者是表达了这一平等水平的量的标准。而科尔曼提出的“教育结果均等”——指“每一性别每一社会阶层都有一定量合比例的人，从每学年的教育进程和整体的教育经验中得到相似的教育成效。”（注：袁振国.论中国教育政策的转变——对我国重点中学平等与效益的个案研究[M].广州：广东教育出版社，1999.67-68.）——则从质的意义上补充了这一平等水平的涵义。(7)对弱势群体进行补偿，即对在教育中处于不利地位的受教育者采取补偿性教育措施，以补偿由于其不利地位对其所造成的教育损害。这一要求有两个方面：一是对于教育实践中现实的机会不平等和过程不平等进行补偿；二是通过教育系统对受教育者因财富、出身、社会地位、文化背景等因素所造成的差异进行补偿。这第二个方面也就是科尔曼所提出的“教育对生活前景机会的影响均等”。
需要说明的是，以上七个方面中的前两个是绝对的，是一切教育平等的基础，是任何追求公平性的教育政策必须遵循的最基本的原则。而后五个是相对的，是按教育平等的理想化程度由低到高以及由形式、数量平等到内容、质量平等的顺序排列的，其实现的范围和程度受不同时期和不同国家教育发展水平的制约，其内涵也在不断地丰富和发展。
（二）教育公平的现实选择
上述关于教育平等的基本理念，是迄今人们所提出的教育平等理想观念。任何一个国家的教育政策和法律在追求教育公平的价值取向时，都不可能追求绝对化的平等，都要在教育平等理想观念的指导下，依据本国现时代社会经济等各方面的发展以及教育发展的可能性来规定教育公平的具体内涵，根据不同教育领域的特点和发展状况选择教育公平的具体内容。所以，在现实教育的不同领域，教育平等理想观念应表现为不同的教育公平的标准。
1.义务教育领域。义务教育的性质决定了义务教育是针对所有的社会成员所实施的一种基础教育，是一个国家或社会及其所有成员能正常生存和发展的前提条件，因此它是公民的一项基本权利。义务教育领域的教育平等应从“同质的平等观”出发保证平等起点教育机会平等（即入学权利、机会平等）和受教育过程中的机会平等；并且对每一个接受义务教育的儿童都应使其达到国家规定的最低教育标准，也就是要对儿童进行符合义务教育标准的“充分教育”；义务教育领域也应注意受教育者的差异性，但当面对“均等不相容性”（注：托尔斯顿·胡森提出了“均等不相容性”概念。认为：一方面，由于遗传性差异，人与人之间是生而不平等的，即遗传性差异与平等之间具有不相容性；另一方面，当代社会对分工要求过高、过细以及专业性过强等都与教育平等之间形成了不相容性。（参见：张人杰，胡森.论均等不相容性[J].外国教育资料，1989，(3).））问题时，则必须坚持平等机会对差别原则优先性，即坚持同质的平等观。所以，义务教育领域“教育公平”应表现为入学权利与机会平等、就学条件平等、充分教育、尊重差异性、平等相对于差异的优先性等方面。
2.非义务教育领域。非义务教育比较义务教育而言，更强调教育的选拔功能。它要根据社会分工的现状和国家、社会对人才素质的要求对每个受教育者作出某种鉴别和选拔。因此鉴别和选拔的有效性是非义务教育领域的一个关键性问题。在这个教育领域教育平等并不是绝对意义上的平等，而应是使所有的人面对同样的评价标准和同样的被选拔的机会。所以，非义务教育领域的教育平等应保证平等利用教育机会平等（机会均衡与能力本位）和受教育过程中的机会平等；教育活动中应首先尊重差异性，同时教育活动又应在差异性的基础上追求每个受教育者获得均等的“学业成功的机会”，当面对“均等不相容性”问题时，则必须坚持差别原则对均等机会的优先性，即坚持差异的平等观。另外，在坚持能力本位的基础上，非义务教育保持一定的规模是教育平等的一个重要要求，在高等教育领域就是要实现高等教育大众化，在社会领域就是推进教育的终身化。所以，非义务教育领域的“教育公平”应表现为机会均衡、同等标准、能力本位、就学条件平等、尊重差异、学业成功的机会均等、差异相对于平等的优先性、高等教育大众化和终身教育等方面。
四、制度创新：实现教育公平的基本途径
如何来落实上述教育公平的选择？如何有效解决当前众多的教育不公平问题？这是教育政策必须要思考的问题。目前教育活动中众多的教育不公平问题，最终都可以还原为政策和制度问题。一是许多不公平问题本身就是政策、制度缺失或不健全所造成的，二是所有的教育不公平问题最终都可以通过政策活动，利用制度创新和变迁进行调节。教育政策仅仅具备平等或公平的理念远远不够，研究和建立教育政策运行的公平机制是从根本上解决教育不公平问题的关键和保障。
制度创新就是要通过教育政策决策和实施建立公平的教育制度。它包括两个方面：一是教育制度要具备公平性特征，二是要有一套良好的制度形成和制度实施机制，以保证制度的公平性。
（一）使教育制度具有可选择性的特征
我国传统的教育制度具有鲜明的单一性、不可选择性，甚至强迫性，如高考一考定终身、职业教育与普通教育不相衔接、单一的课程制度等等。恰恰是这种不可选择性、单一性、强迫性导致了许多教育不公平现象。教育制度具有可选择性就是在教育制度的不同阶段和不同层面上，为受教育者提供多种选择的机会，提供多样性的制度安排，由受教育者依据个性和需要进行选择，实行多重多方向选择，变独木桥为立交桥。
我国教育制度的改革实际上已经开始体现可选择性特征。例如，一年两次高考、采用3+x模式、取消高考年龄限制、广泛建立选修课制度等等。但教育制度中仍然存在大量的强迫性和不可选择性——如电脑派位制度、强迫分流制度、在学校之间办学条件有巨大差别的前提下强迫实施“就近入学”等。因此，必须进一步进行教育政策和制度创新，逐步建立完善的可选择性政策机制。
（二）建立地区间资源配置的平衡机制
我国经济社会发展水平不同的地区之间、城乡之间教育发展不平衡是导致教育不公平的一个重要原因。更为严重的是，在改革过程中，城乡教育之间、东部地区教育与西部地区教育之间的差距有进一步加大的趋势。笔者认为，建立全国性的、区域性的，乃至校际之间的教育资源配置的平衡机制，逐步缩小经济、社会、教育发展不同水平地区、学校教育水平差异，是促进实现教育公平的一个有效的选择。
（三）建立弱势补偿的政策机制，加强对弱势群体的补偿力度
目前在我国，教育弱势群体的成分比较复杂。如农村地区与西部地区贫困人口、妇女和女童、少数民族、残疾人、下岗工人及其子女、打工人员及其子女、特殊家庭儿童等都可以归于教育弱势人群，其中，许多弱势人群的数量较大。为了实现教育公平，教育政策必须坚持对教育弱势群体进行教育补偿。目前，我国教育生活中，虽然存在一些补偿机制，如民间的“希望工程”、政府的教育扶贫、助学金、奖学金和学生贷款制度等。但是，与庞大的弱势群体相比，目前的补偿力度还远远不足以消除教育的不公平。所以，应加大对弱势群体的补偿力度，并努力使“弱势补偿”政策制度化和法制化。
（四）决策活动中建立利益平衡机制
为保证最大多数社会成员的利益要求及时全面地反映到教育政策活动中，必须不断推进教育决策活动的民主化，特别是决策程序的民主化，保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到全面反映。通过教育决策的集体选择，最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，形成一种有效的利益平衡机制，以实现最大多数人的教育公平。而且，这样的利益平衡机制还是社会和教育的“安全阈”，能够最大限度防止不公平的政策活动的产生。
（五）建立实质内容与操作程序平衡的政策机制
许多现实教育的不公平是由于现有教育政策的实质内容与操作程序之间的不平衡造成的。教育政策有了实质性的规定，却没有程序性的保障，使教育政策所坚持的公平性受到损害。为了保证教育政策的公平性，应加强教育政策特别是教育法律的程序建设，推进教育法律的司法化进程。
（六）加强对教育腐败与教育特权的监督
教育腐败和特权是导致教育不公平的重要因素。教育政策活动必须改革和健全不完善的政策规定和制度，加强教育法制建设，坚决实施依法治教；建立体制内和体制外的监督机制，通过体制内外的监督，防止和惩罚教育腐败，坚决取消教育特权，保障教育公平。
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