我国农村公共产品供给的市场化途径，本文主要内容关键词为：途径论文,农村论文,我国论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村公共产品及其供给现状
农村公共产品是相对于农民或家庭自己消费的私人产品而言的，是指可由当地的农村社区集体参与共享的产品。农村公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。纯农村公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村大江大河治理、农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、农村环境保护等。准农村公共产品是指在消费过程中不完全具有非竞争性和非排他性的产品，如农村义务教育、农村水利灌溉系统、农村道路电网建设、农民社会保障等。现实中，纯农村公共产品屈指可数，就目前情况来看，绝大部分农村公共产品以准公共产品的形式存在，这就为在农村公共产品的供给机制上引进市场机制提供了可能性。
目前，我国农村公共产品存在总体供给不足和政府垄断供给等问题。由于行政体制改革滞后和农村因经济落后而产生的隐性需求不足，对农村公共产品的供给起主要作用的往往还是来自行政指令，并最终形成了农村公共产品供给的政府垄断的单一供给模式，这使得农村公共产品供给主体错位、责任不明、供给失衡、缺乏公平等。主要表现在：农村公共产品总体供给严重不足，质量低下、价格昂贵，农民的公共福利大打折扣。不仅如此，政府在满足农民对公共产品的多样化需求方面也存在缺陷，对需求的动态适应性也不强。全国至今还有83%的村不能饮用自来水；13%的村不通公路，交通设施落后，距汽车站20千米以上的村占34%；53%的村不通电话，农村用电电压不稳、电价偏高（平均为城镇电费的2倍以上）；尽管有93%的村能接收电视，但信号相当微弱；占全国人口70%的农村只占有全国20%的医疗资源，而占全国人口30%的城市却占有全国80%的医疗资源。此外，农村的现代社会保障制度几乎空白，农民缺乏最基本的“安全保障网”，处于一种“小病不看，大病看不起”的状态。与之相反的是，一些非生产性公共产品却供给膨胀，如乡镇机构中“七站八所”的设置等。究其原因，供给主体单一、市场力量投资积极性不高及政府财力不足等应是主要因素。
二、我国农村公共产品供给市场化的必要性与可能性分析
1.农村公共产品市场化供给的必要性分析
从理论角度来讲，公共产品市场供给的必要性在于现实世界中的“政府失灵”。政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题，其成本和效率较私人部门难以测量，有着自身不可克服的缺陷。再者，官员也是理性的“经济人”，公共产品的政府供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此，政府提供公共产品在某种程度上是一个政治过程，其交易成本甚至比市场制度昂贵，这表现为现实中政府的种种“政策失败”。这种情况下，政府作为公共产品的唯一供给者就失去了合法性的依据。此外，考虑到某些公共产品的特殊性，如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供求双方的信息不对称性等因素，由市场供给可能更有效率。正如世界银行所认为的，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果”。（注：世界银行：变革世界中的政府——1997年世界发展报告，中国财政经济出版社，1997年。）而在公共产品及服务的提供上加强市场竞争将会提高政府的供给效率和资源的充分利用。公共产品供给市场化还有利于满足作为消费者的农民对农村公共产品的多样化需求，扩展农民在公共产品消费上的选择集合，赋予农民极大的自由，张扬农民作为公共产品消费者应有的权利，同时，新的市场主体的进入，也打破了政府在农村公共产品供给中的垄断地位，引入了竞争机制，形成“鲇鱼效应”，对政府提高公共产品供给效率形成反逼态势。
从目前我国公共产品供给的现状来讲，也迫切需要打破政府垄断的单一供给体制，引入市场供给机制。我国现行农村公共产品的供给体制是政府垄断农村公共产品生产，市场力量在农村公共产品生产中的作用则微乎其微。首先，这导致了农民急需的公共产品供给严重不足。如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育等，同时，农业科技投入较少，农业科研人员不足，没有完整、规范的全国市场供求信息网络，甚至有些农户连周边地区的市场供求也不清楚。其次，涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺，如农村的教育、医疗卫生、环境保护等。第三，部分公共产品的提供损害了农民利益。如政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置，政府官员中的个别人为了牟取私利，导致“豆腐渣”工程等。（注：熊巍：我国农村公共产品供给分析与模式选择，《中国农村经济》，2000年第7期。）此外，一些政府部门为了本部门的利益，在向农民提供良种、化肥时，以次充好，也损害了农民利益。
总之，政府垄断公共产品的生产，使得农村公共产品的供给存在严重的效率损失，是形成目前我国农村公共产品供给困境的根本原因所在。因此，在市场因素不断渗入农村、农民对公共产品需求日益增加和需求多样化的现实背景下，我国农村公共产品的供给体制迫切需要市场机制的介入。
2.农村公共产品供给市场化的可能性分析
从理论角度来讲，市场若想成功地提供公共产品，是需要一定技术条件的。即存在排他性技术和解决“免费搭车”问题。戈尔丁的“选择性进入”理论、德姆塞茨的“公共产品的私人生产”论述、布鲁贝克尔的“契约解决‘免费搭车’问题”理论等都从理论角度论证了一些公共产品中排他技术的存在。此外，科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中从经验的角度论证了这种可能性。（注：Coase,R.H.The lighthouse in Economics,Journal of Law and Economics.V.17,N.2(October),1974。）他认为像灯塔这种必须由政府经营的公共产品只要在产权界定清楚的条件下也是可以由私人提供和经营的。如同前面所述的纯农村公共产品屈指可数，绝大部分农村公共产品以准公共产品的形式存在，准公共产品具有非排他性和竞争性，这就具备了市场供给的技术条件，因而市场主体完全有可能介入农村公共产品的供给。
从现实市场化运作经验来看，随着技术的发展、私人资本规模的扩大和更先进融资方式的出现，某些公共产品的非排他性和非竞争性会弱化，也为私人提供公共产品创造了条件。不仅如此，在区分公共产品提供和生产的基础上，政府可以利用预算安排、政策安排或合约安排等方式形成经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共产品的生产。
因此，不论是从理论角度还是从现实操作经验来看，都存在市场供给公共产品的可能性。市场调节机制在具体某种公共产品供给以及在具体公共产品供给的某些环节上是政府调控的有效补充。
三、我国农村公共产品供给市场化的思路与方法
农村公共产品供给市场化就是以政府为主导，以市场和社会为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门（非政府组织和私营企业）、私人相互合作的公共服务体系，其实质就在于给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。（注：[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著，周敦仁、汤国维、寿进文等译：《改革政府———企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年。）公共产品供给市场化是符合“配置政府权威制度与市场交换制度的功能优势”的需要，也是遵循公共产品供给规律的客观需要，同样也是提高政府能力的必然选择。事实上，这也有助于为农村经济和全社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，有助于实现政府管理职能的转变，实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”；有助于公民社会的形成和壮大，推进社会民主化进程。因此，在目前情况下，我国农村公共产品供给市场化的实施应着重从以下几方面入手：
1.鼓励企业与非政府组织积极参与农村公共产品的提供
农村公共产品供给市场化首先要求政府治理的观念变革，特别是直接进行农村公共产品供给运作与管理的地方政府，要由封闭型转向完全开放型，管理型转向服务型，微观事务型转向宏观调控型；要重点履行市场监管职能，健全公共产品供给体制，改变城乡二元保障机制，使农民享有平等的基本公共服务。政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者，其定位应开始“转向一种政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的机制”。（注：[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著，周敦仁、汤国维、寿进文等译：《改革政府———企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年。）鼓励企业与非政府组织积极参与农村公共产品的提供，将公共产品供给建立在市场机制、社会参与和政府自身变革的基础之上。
2.构建有效的市场化竞争机制
目前，我国农村公共产品供给市场化竞争机制严重缺失，行政垄断依然严重，公共产品供给主体单一化，供给质量低下，效率不高。为此，政府应合理界定农村公共产品的产权，寻找政府与市场的合理界限，努力实现“利益最大化”。首先，对基础公共产品供给领域垄断行业实行两分制。即将行政垄断行业划分为竞争性环节和非竞争性环节。对于竞争性环节，应该引入竞争机制；对于非竞争环节，应该实行价格听证制度、招投标制度、合同出租等，在一定程度上形成市场价格和竞争机制（见表1）。其次，实现农村公共产品生产模式的多元化。政府通过建立健全多渠道的筹资机制，本着“谁投资谁受益”的原则，采用包括民间投资、吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，实现农村公共产品产权多元化或民营化，最大限度地盘活存量资产，有效整合现有资源。第三，政府还应采取多种有效形式，加快农村公共基础领域的股份制改革（如非国有经济的参与等），降低非自然垄断行业的国有股比例，鼓励引进社会资本，形成分散的股权结构，构筑多元化产业格局与市场竞争格局，最终打破公共产品的政府单一供给体制，实现有序的市场竞争。
表1 农村公共产品供给垄断行业生产环节的划分
行业竞争性环节 非竞争性环节
农村电力发电、供电 电网、配电
农村水利水利设施、设备 水利管理、水利发展规划等
农村教育校舍等基础设施建教学、后勤管理
设、后勤保障
农村道路道路建设路轨网、通信网
3.强化对农村公共产品供给市场化的规制
市场经济交换的互利性需要有明确的财产权和实施产权过程的法律法规的保障才能进行。在农村公共产品供给市场化转型中，为了维护公平竞争的市场环境，政府必须不断制定、维护和完善法律。也就是说，必须从法律上对政府特许权经营、市场准入、工程招投标、反垄断及反不正当竞争等问题予以规范。而制定和完善的法律制度应包括：社会组织与政府的合作形式、各角色的职能界定、融资方式、合同制定、市场准入条件、风险和收益的分配形式等。同时，由于农村公共产品供给的公共性，政府要为社会提供普遍服务，保证公共产品的公平享有。为此，政府应给予农民某种支持：如定期发布关于农村公共产品供给的相关信息，为农民提供咨询，避免出现信息不对称的情况；帮助农民组建相关的自治性组织，加大集体行动的力量，以维护农民自身的利益；对某些弱势群体予以补助，使其消费到具有普遍性质的公共产品。总之，要从政策上、法律上、制度上、投入上采取坚决措施，增加农村公共产品供给，保护农民的合法权益。
4.研究农村公共产品供给市场化的有效管理和运作方式
要实现农村公共产品供给市场化，首先，就是要完善政府的管理职能。如公共产品供给政策的制定与产品的提供要相对分离、公共产品需求的有效表达机制的建立、政府审批制度与政府采购制度的完善、现代工商管理方法和运作模式的引入、政府公务员素质的提高、公共财政和预算体制的完善等。其次，要积极探索农村公共产品供给市场化的有效运作方式，构建多层次的农村公共产品的供给体制。如准公共物品的付费制、竞争与合同制、特许权拍卖、合同外包等，以确保农村公共产品供给市场化的高效运行。具体来讲，对于农村的教育、文化、卫生、农业技术的开发和推广等一般都具有正的外部性，可以采取政府补助的方式。其主要方式包括补贴、贴息贷款、减免税等；对于那些初始投资量较大的项目，如道路、桥梁等可实施政府参股的方式；对于小范围的低级公共产品，如灌溉、治虫、湖泊的资源利用，种植、养殖的供产销联合体，乡村道路，农产品的加工和流通，等等，可以考虑把农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。
5.发挥政府在农村公共产品供给市场化中的控制作用
实行农村公共产品供给市场化，可能会使政府一直控制的局面发生转变，但这并不意味着政府作用的缺失。作为公共产品市场化供给的管理者，政府在其中仍然发挥着重要的作用。首先，政府要为市场提供公共产品创造良好的制度环境。如在资金、税收、价格、土地、项目招投标等方面应给予私营部门公平机会；确立公平、合理、透明、科学的程序，吸引各相关方包括农民、企业和来自民间的社会中介组织参与和监督公共产品供给项目的决策和投标，以程序的公正来防止其中不规范行为的发生；制定和实施有关的法律法规和政策对私营部门的投资权、经营权和收益权进行界定和保护，为农村公共产品供给市场化提供制度激励等。其次，由于某些公共产品具有高成本、非赢利性等特点，政府可对公共产品的市场供给者给予补贴或其它优惠性政策。以私人承包农村水利建设为例，如果政府规定，私人投资某地区农田水利设施建设可享有20年的收益权。那么，在这20年中，该地区农田水利设施的部分产权包括使用权、收益权归投资者所有。政府则应保护其产权，除特殊情况外（如战时状态），其它任何部门、组织和个人不得侵犯其产权。第三，建立充分体现农民需求的由辖区内部需求决定的公共产品供给决策机制。具体可与农村基层民主制度建设相结合，可在村民委员会和乡镇人民代表大会的基础上，由全体农民或农民代表对本辖区内的公共产品供给进行投票表决，使农民的意见得以充分反映。
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